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Compte rendu analytique officiel du 5 décembre 2008

Administration générale et territoriale de l'Etat

M. le président. - Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et les articles rattachés 56 à 58.

Orateurs inscrits

Mme Michèle André, rapporteur spécial de la commission des finances. - Les crédits de paiement de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » diminuent de 1,3 %.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ça commence mal...

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Cette mission est au coeur de la révision générale des politiques publiques avec notamment : une centralisation au sein des préfectures du contrôle de légalité, une redéfinition du rôle des sous-préfectures ainsi qu'une réorganisation des services de l'État aux niveaux régional et départemental. Le nouveau système d'immatriculation des véhicules entrera également en application en 2009, avec notamment une nouvelle plaque d'immatriculation où figurera, sur un espace très réduit, le numéro d'un département et le logo d'une région, laissés au choix du propriétaire du véhicule. Ces réformes se traduisent par une réduction des effectifs de la mission de 733 équivalents temps pleins travaillés (ETPT).

De profondes mutations devraient, dans les années à venir, caractériser l'administration territoriale et les métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures connaîtront de grands bouleversements. Il conviendra d'attacher une grande attention aux missions d'accueil qui doivent être remplies dans ces lieux publics, notamment dans les services des étrangers, et de veiller au choix, à la qualification et à la formation des personnels devant assurer cet accueil et souvent amenés à prendre en charge des publics difficiles.

Le programme « Administration territoriale » enregistre une hausse de 1,2 % de ses crédits de paiement. Son principal enjeu, en 2009, sera l'entrée en application des titres sécurisés, le règlement européen de décembre 2004 imposant le passage au passeport biométrique avant le 28 juin 2009. L'entrée en vigueur de ces titres, fabriqués par l'Imprimerie nationale, est placée sous la responsabilité de l'Agence nationale des titres sécurisés Le décret du 13 avril 2008 a délégué aux mairies l'enregistrement des demandes de passeports biométriques, ainsi que la prise de photo et d'empreintes digitales. Cela s'inscrit dans un contexte de contentieux entre l'État et les mairies en matière de délivrance de titres depuis 2001 et la commission des finances proposera deux amendements sur ce point.

L'autre enjeu de ce programme réside dans une éventuelle reconfiguration de la carte préfectorale. L'adaptation du réseau des sous-préfectures doit préserver la qualité du service public, assurer la présence de l'État au plus près des attentes des élus et des citoyens et privilégier le pragmatisme et les réalités locales.

L'expérimentation de Chorus permettra de tester cet outil de gestion budgétaire et comptable dans deux régions mais on ne peut que regretter le retard pris dans son déploiement au sein des administrations, l'aboutissement de ce projet n'étant désormais prévu, au mieux, que pour 2010.

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une chute de 49 % de ses crédits de paiement, très forte baisse qui ne fait que refléter l'évolution du cycle électoral. L'analyse de la performance de ce programme permet d'établir un classement des opérations électorales en fonction de leurs coûts. Ainsi, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,60 euros pour les élections présidentielles, à 3,73 pour les cantonales, à 3,37 pour les élections législatives, à 2,98 pour les européennes, à 2,86 pour les municipales et à 0,11 euro pour les sénatoriales.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas cher ! (Sourires)

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » voit ses crédits de paiement croître de 12 %. Une ombre plane toutefois sur ce programme. En effet, au 31 juillet 2008, le rythme des dépenses liées aux frais de contentieux était en hausse de 65 % par rapport à 2007. On peut donc s'inquiéter, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2008 pour l'action n°6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » et, d'autre part, d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2009. Il est aussi permis de s'interroger sur le devenir du contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes : 336 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2008.

Sous ces réserves, la commission des finances propose au Sénat l'adoption des crédits de cette mission et de chacun de ses programmes. (Applaudissements à droite)

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La mission propose une réorganisation des services déconcentrés de l'État, ce que nous comprenons. Mais pourquoi être si jacobin et appliquer sur tout le territoire un schéma unique d'organisation des services ? La France est diverse, et ce qui convient à un département de I'Ile-de-France n'est pas nécessairement adapté à un département de montagne. Pourquoi ne pas laisser le préfet de région, dont la réforme consacre l'autorité, le pouvoir de décider de la meilleure organisation de ses services ?

La commission a bien noté votre engagement de ne pas supprimer de sous-préfectures dans les zones fragiles. Toutefois, si la sous-préfecture est maintenue, le sous-préfet, lui, peut disparaître, remplacé par un conseiller d'administration qui, si je comprends bien, assurera les mêmes fonctions mais pour moins cher. Le conseiller d'administration permet ainsi de contourner le statut et les avantages du corps préfectoral. Il perd notamment le logement de fonction. Mais dans un arrondissement de montagne, du fait des distances et parfois des intempéries, la présence de l'État, et donc de l'action publique, risque d'être affaiblie dans des moments difficiles.

Le contrôle de légalité va être centralisé en préfecture de département. L'expertise juridique y est peut-être plus fine. Mais le bon contrôle de légalité est celui qui s'accompagne d'un dialogue avec l'élu local. La centralisation ne nuira-t-elle pas à ces échanges ? Et que devient le rôle de conseil aux communes ?

Nous comprenons le souci de proximité invoqué pour expliquer le transfert des passeports biométriques aux mairies. Mais les sous-préfectures auraient pu s'en charger ! En outre, le transfert s'est opéré sans fondement légal. Comment a-t-on pu commettre une telle erreur de droit il y a trois ans? Et pourquoi ne l'avoir pas réparée plus tôt ? L'État est aujourd'hui condamné, depuis l'arrêt du Conseil d'État « commune de Versailles », à indemniser les communes ! Quant aux 3 200 euros versés forfaitairement à chaque commune, ils ont été calculés au temps passé. Vous avez mis huit minutes à Fontainebleau...

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur. - A Chantilly !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - ...pour obtenir un passeport. Il m'a fallu vingt minutes à Mérignac. Je suis certainement moins doué que vous. Mais mon passeport n'était pas pré-emballé ; et j'ai dû suivre toutes les étapes, formulaire à remplir, reconnaissance optique des caractères, etc. La commission des lois soutient donc l'amendement de la commission des finances à ce sujet.

Permettez-moi une appréciation personnelle : les mesures proposées traduisent toutes un repli de l'État, qui intervient après les réformes de la carte judiciaire et des implantations de la défense nationale, après la disparition de bureaux de poste, après une baisse des dotations aux communes. Il faudrait nous interroger sur l'organisation territoriale que nous voulons ensemble promouvoir ; et lier la réforme des services déconcentrés de l'État à celle, annoncée, des collectivités locales. A mon sens, les relations entre l'État et les collectivités locales sont plus délicates que les relations entre les différents niveaux de collectivités ! La commission des lois propose l'adoption de ces crédits. (Applaudissements au banc des commissions) Pour ma part, à titre personnel, je m'y refuse. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce budget, comme l'ont excellemment dit nos rapporteurs, marque une chute très importante des effectifs.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Cela est vertueux.

M. Jean-Pierre Sueur. - Elle s'explique en partie par un transfert à l'Agence nationale des titres sécurisés mais aussi par le non-remplacement de 70 % des départs en retraite. Madame la ministre, l'objectif fixé est de 50 % : vous faites du zèle ! Ainsi, 733 départs ne seront pas compensés et au total, 800 emplois sont supprimés. Est-il réaliste de faire fonctionner des préfectures et sous-préfectures avec des effectifs à ce point réduits ? Les 800 agents accomplissaient des tâches utiles et je rends hommage à l'ensemble du personnel qui effectue un travail remarquable, toujours plus lourd et toujours plus compliqué.

Dans les services qui gèrent les populations étrangères -pour les formalités relatives aux titres de séjour en particulier-, les conditions de travail sont devenues terribles et les demandeurs font la queue dès cinq heures du matin. Il est impératif d'améliorer la situation, c'est une question de dignité. Mais comment le faire avec si peu d'agents ?

La réorganisation des services de l'État, me semble-t-il, cède à des modes : par exemple, il faut réduire le nombre de directions et l'on fusionne donc environnement, aménagement, logement... soit dit en passant, qu'est devenu l'équipement ? J'aime à penser que l'on équipe mon pays ! Au plan départemental, on crée une direction des territoires avec des compétences si diverses que l'on aurait aussi bien pu se contenter d'une direction unique : cette solution aurait eu au moins le mérite de la simplicité ; vous auriez été, madame la ministre, la championne de la RGPP ! Désormais, il y aura deux directions : la direction départementale des territoires, qui va s'occuper de tout, de la culture à l'équipement, et la direction départementale de la protection des populations, qui regroupe police et services vétérinaires, coupés, eux, de l'agriculture ! Il y aura également une direction « facultative », celle de la cohésion sociale. Serait-elle nécessaire dans certains départements seulement ?

Je crains des embrouillaminis, une confusion générale, une abstraction, des effets de mode. Le bénéfice attendu sera-t-il au rendez-vous ? (Applaudissements à gauche)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Les crédits de la mission sont en baisse. Cela est dû, comme le souligne la commission des finances, à la révision générale des politiques publiques. Les missions des préfectures et sous-préfectures vont être profondément modifiées : centralisation du contrôle de légalité, réorganisation des services de l'État, réduction des effectifs. Le Gouvernement veut diminuer les dépenses publiques et la RGPP est son atout maître pour y parvenir -au prix d'une moindre présence de l'État dans les territoires. Fermetures de tribunaux d'instance et de grande instance, de conseils de prud'hommes, de casernes et, bientôt, de services hospitaliers. A quoi s'ajoute la réforme des sous-préfectures.

L'arrêté du 20 mai 2008 a annoncé le remplacement de 115 sous-préfets par des conseillers d'administration, en attendant la suppression progressive de certaines sous-préfectures. Les conseillers ne seront pas soumis à des astreintes le week-end : que se passera-t-il si une catastrophe naturelle se produit en fin de semaine ? Dans certains territoires, les missions de service public seront réduites à leur strict minimum, au détriment des populations. Mme André s'en inquiète également. Elle note dans son rapport que « dans les zones rurales, montagneuses ou isolées, cette présence de proximité, de conseil et de contrôle que représentent les sous-préfectures demeure nécessaire et doit absolument être garantie ».

Néanmoins, je doute que le Gouvernement suive ce conseil. Nous connaissons ses motivations : la réforme territoriale a été amorcée en 2007 avec le rapport Attali qui proposait de supprimer le département. L'Assemblée nationale s'est emparée du sujet, sa commission des lois proposant dans son rapport Pour un big bang territorial de fusionner le département et la région. Nous attendons aussi les conclusions de la mission d'information sénatoriale et celles la commission Balladur. Le Gouvernement procède aujourd'hui, par anticipation, à une réorganisation administrative. Nombreux sont les élus sceptiques sur la réforme envisagée.

Il est également envisagé de ne plus assurer le contrôle de légalité dans les sous-préfectures et de ne plus y effectuer la délivrance des titres, la RGPP prévoyant une centralisation du processus au sein des préfectures, recentrées de surcroît sur les actes les plus importants, tandis que les sous-préfectures se verront affecter une mission de conseil aux collectivités territoriales.

Pourtant, les lettres d'observations adressées, en amont, par les services préfectoraux permettent aux collectivités d'édicter des actes juridiquement solides, tandis que le contrôle exercé sur les budgets locaux permet de prévenir les risques financiers. Le service rendu ne sera plus le même. La mission de conseil risque de s'estomper au profit d'un contrôle essentiellement répressif. Toutes ces orientations suscitent réprobation et inquiétude : nous voterons contre ces crédits pour 2009. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je veux vous dire, madame la ministre, ma profonde préoccupation de voir la RGPP s'appliquer à l'administration territoriale de l'État. La suppression de 733 équivalents temps plein travaillé porte un véritable coup de hache à l'administration préfectorale qui va subir, avec cette logique d'économie financière à courte vue, une restructuration qui met en cause le service public.

Vous parlez, madame la ministre, de modernisation, alléguant le raccourcissement des distances et la dématérialisation des procédures. La vérité est que vous supprimez le département comme échelon déconcentré de plein droit pour le remplacer par la région. Car la RGPP, ce n'est pas autre chose : la régionalisation de l'État et la sous-préfectoralisation du département.

Des voix autorisées n'ont pas manqué de s'exprimer pour dire qu'il existe un niveau de trop. Pour la commission Attali, c'était le département, non pas comme échelon déconcentré mais comme collectivité. Vision technocratique car je vois mal en quoi les compétences de proximité qui lui sont confiées, notamment en matière sociale, seraient mieux exercées au niveau de la capitale régionale, souvent distante de plus de 100 kilomètres.

En fait, avec la RGPP, c'est le préfet de région qui devient le vrai patron des départements. L'essentiel des services de l'État est regroupé au niveau de la région en huit nouvelles directions. Ne subsisteront, dans les départements, que deux unités, l'une en charge des territoires, l'autre de la protection des populations et, là où on l'aura jugé utile, de la cohésion sociale. Si j'en crois l'expérimentation menée dans le territoire de Belfort, je puis vous dire que la fusion de la DDE et de la DDA s'est traduite par une perte de compétences qui conduit les communes à se tourner de plus en plus vers des bureaux d'étude privés, souvent plus coûteux.

A ces deux unités territoriales de plein droit s'ajouteront ce qui restera des inspections académiques, un pôle finances publiques et un pôle sécurité. Bref, une véritable cure d'amaigrissement, brutale, des services déconcentrés.

Le préfet de région disposera d'un pouvoir d'évocation sur toutes les affaires. Dans la mesure où il restera préfet de son département, on peut s'interroger sur l'impartialité de ses arbitrages, tant il est vrai que l'on décide souvent selon les critères du lieu où l'on habite.

Avez-vous réfléchi, madame la ministre, à la marginalisation de plus de 70 départements périphériques, où la présence de l'État est ressentie comme une protection contre l'oubli et le délaissement ?

Il sera loin le temps où l'on pouvait dire après Napoléon : « De la création des préfets date le bonheur des Français ». (M. Jean-Pierre Sueur apprécie) Car le préfet assure, dans son département, un équilibre que la décentralisation a rendu encore plus nécessaire. C'est lui qui réunit, sur tel ou tel dossier brûlant, les parties prenantes, lui qui écoute et sait faire entendre de sages conseils, lui qui arbitre en cas de désaccord, avec l'assentiment de tous, tant son prestige reste grand. A condition qu'on ne lui retire pas tous ses moyens et qu'on ne le transforme pas en simple boîte postale de la préfecture de région ! La logique d'économies a prévalu sur la notion de service public. Le préfet aménageur disparaîtra, restera le préfet policier, même si ce n'est pas, dans ma bouche, une injure.

Les curseurs se déplaceront inévitablement vers les chefs-lieux de région : les directeurs régionaux aspireront vers eux les personnels, ne laissant que peu de moyens aux unités territoriales. Comment seront résolus, alors, les conflits sociaux à l'autre bout de la région ? La cohésion sociale ne pourra qu'en pâtir.

Dans les préfectures périphériques bientôt déclassées, l'État vendra ses immeubles et regroupera ses services, tandis que dans les chefs-lieux de région, on construira des cités administratives. Curieuse conception de l'aménagement du territoire ! Ne détricotez pas trop vite, madame la ministre, un réseau qui assure le contact sur le terrain !

Vous prévoyez de surcroît de substituer un vague conseil au contrôle de légalité. Sachez que le risque de glissement de l'État de droit n'est pas mince si la vigilance se relâche.

Toutes ces dispositions doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2010. Mais rien n'est irréversible, contrairement aux déclarations de M. Woerth en conseil des ministres. Il n'est pas trop tard pour prévoir des garde-fous. Gardez-vous de tout régionaliser sous prétexte de mutualiser.

M. le président. - Il faut conclure.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Vos services produisent un travail de qualité, mais la réforme a besoin d'un oeil politique, celui du ministre de l'intérieur, ministre de l'État par excellence, pour que demeure sa présence sur le territoire. Evitez-vous de regretter des décisions prises à la hâte. (Applaudissements au centre, sur les bancs socialistes et au banc des commissions)

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. - Quel État voulons-nous pour les décennies à venir ?

Je souhaite, pour ma part, un État moderne, c'est-à-dire un État capable de protéger ses citoyens face à des risques de plus en plus complexes et imprévisibles, un État de proximité capable d'agir au plus près des attentes, et enfin un État qui affirme sereinement son autorité et sa présence sur tous les territoires.

Le budget 2009 nous permettra de répondre à cette triple exigence.

Oui, madame Mathon-Poinat, les crédits sont en diminution. Oui, monsieur Sueur, les personnels aussi. C'est que nous tirons les conséquences, qui ne l'avaient pas été, de la décentralisation, du développement des nouvelles technologies, de la dématérialisation du contrôle de légalité, qui libèrent un grand nombre de fonctionnaires.

Dès mon arrivée place Beauvau, j'ai voulu apporter au ministère une capacité d'anticipation et de prévention des crises. La création de la délégation à la prospective à la stratégie, celle de la direction de la planification de sécurité nationale, la désignation du secrétaire général comme haut fonctionnaire de défense s'inscrivent dans cette perspective. Un centre de coordination interministériel de crise sera mis en place mi-2009, dans les locaux que vous connaissez, monsieur Chevènement. La mise en place, au 1er septembre 2008, de la délégation générale à l'outre-mer regroupe, pour plus d'efficacité, les services de l'ancien ministère de l'outre-mer.

Je veux rapprocher l'État et le citoyen -en attente, quoi que l'on en dise, de son autorité. Pour refonder la relation, il faut une administration plus sûre, plus réactive, plus proche. Un dispositif de pré-plaintes en ligne est en cours d'expérimentation ; la mise en place des nouvelles cartes grises facilite les démarches ; la délivrance nouvelle des titres prend en compte les exigences de cohérence, de clarté et de proximité de l'action publique. Des dizaines de milliers de faux papiers conduisent à des fraudes mais aussi à des captations d'identité aux conséquences parfois dramatiques. Il est temps de mettre en oeuvre des titres sécurisés. Je commencerai par les passeports. Mme le rapporteur sait qu'il y a un mois, à Chantilly, j'ai délivré le premier passeport biométrique. Au 1er juillet prochain, ils seront généralisés. La nouvelle carte d'identité offrira des garanties de sécurité, notamment pour les transactions sur internet.

Pour donner à ces titres sécurisés l'environnement juridique approprié, face à des inquiétudes légitimes, je déposerai un projet de loi au premier trimestre 2009.

L'immatriculation des véhicules sera plus simple et plus rapide : elle pourra se faire chez tous les garagistes. J'ai entendu les inquiétudes sur la disparition de la référence départementale et décidé de rendre obligatoire l'identifiant territorial.

Les nouveaux titres d'identité sécurisés seront complètement déployés en 2009. J'entends régler le contentieux né, je le rappelle, en 2001 (M. Jean-Claude Peyronnet s'exclame), de l'erreur commise par le gouvernement d'alors qui avait choisi la voie réglementaire. C'est cette question de procédure qu'ont sanctionnée les tribunaux. J'ai beaucoup travaillé avec l'Association des maires de France et son président pour parvenir à une solution équilibrée, qui vous sera soumise lors du prochain collectif.

L'indemnisation concerne seulement le travail effectué pour les demandes de passeports extérieures à la commune. L'évaluation du coût en est difficile, car nous manquons de référence ; nous le préciserons l'an prochain, en concertation avec les élus, au terme de l'expérimentation. Je propose dès maintenant de porter l'indemnisation forfaitaire versée à chaque commune de 3 200 à 5 000 euros. Quant au nouveau titre d'immatriculation des véhicules, la redevance et la taxe en couvrent les frais de fabrication par l'agence nationale et l'envoi aux usagers.

Un État moderne et efficace doit être présent sur l'ensemble du territoire, j'y suis particulièrement attachée. Nous recentrons les préfectures sur leurs missions essentielles. Dans les régions, l'organisation de l'État se calquera sur l'organisation ministérielle : le préfet de région pilotera les politiques publiques avec l'aide de huit directions.

L'administration départementale reposera sur la préfecture, la direction départementale de la population et de la cohésion sociale, la direction départementale des territoires, l'inspection d'académie, la direction départementale des finances publiques et les services chargés de la sécurité intérieure. Cette logique de regroupement correspond à l'esprit de la Lolf...

Monsieur Chevènement, il n'y a pas de « sous-préfectoralisation » des départements. Le préfet demeure le responsable de la sécurité des citoyens, je veux qu'il soit, pour le président du conseil général comme pour celui du conseil régional, un interlocuteur fort, crédible et unique. Ce n'est pas le regroupement des moyens des DDE et des DDAF qui ont entraîné une déperdition de compétences. L'appel aux bureaux d'études privés est la conséquence de la réglementation et de la jurisprudence européenne.

Les allégements d'effectifs correspondent, en fait, aux transferts de compétence.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et pour l'accueil des étrangers ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Une direction départementale de la cohésion sociale pourra être créée, mais là où ce sera nécessaire : je me déplace dans tous les départements, certains connaissent des tensions, d'autres non ; ce sera au préfet de proposer la création d'une telle direction. Avec M. Jégo, nous avons demandé que le même travail soit effectué outre-mer. J'ai déjà examiné plusieurs propositions, le Premier ministre tranchera.

Je suis très attachée aux sous-préfectures ; il n'est pas question d'en fermer une seule : l'État n'abandonne aucun territoire. En revanche, ma responsabilité politique est de tenir compte de l'évolution des missions ainsi que de celle des technologies : le monde n'est plus celui qu'il était il y a cinquante ans ! Les fonctions évoluent, il faut en tenir compte. Ensuite, le rôle de conseil juridique, celui que demandent les maires de petites communes confrontés au fouillis législatif, ne se confond pas avec le contrôle de légalité.

Cependant, lorsque la sous-préfecture se situe dans la banlieue d'une grande agglomération -des paquets de sous-préfectures se situent à trois kilomètres d'une préfecture-, les élus et les citoyens s'adressent déjà plutôt à la préfecture ; on peut alors envisager de transformer la sous-préfecture en un lieu d'accueil du public, avec notamment un bureau d'accueil des étrangers.

Je veux tordre le cou à une idée fausse : cela n'a rien à voir avec la possibilité de confier certaines sous-préfectures soit à un sous-préfet soit à un conseiller d'administration. Monsieur Anziani, je ne sais pas si vous fixez l'autorité d'un fonctionnaire à sa voiture ou à son logement ; de toute façon, rien n'est encore arrêté. Mais je suis choquée d'entendre dire qu'un conseiller d'administration serait un sous-préfet au rabais. Il s'agit plutôt d'une promotion professionnelle des meilleurs parmi les conseillers d'administration, qui sont des cadres expérimentés ; un directeur de cabinet préfectoral sur quatre est déjà conseiller d'administration, et personne ne s'en plaint ! Nous étendons le champ de leur promotion professionnelle ; cela va dans le sens de la demande des élus qui veulent des sous-préfets au fait des dossiers. Ces conseillers d'administration -qui sont soumis aux mêmes astreintes que le corps préfectoral- en savent souvent davantage que les jeunes sous-préfets frais émoulus de l'ENA ! C'est l'ancien professeur de droit qui le dit...

Sur tous ces sujets, j'associerai les élus, comme je l'ai toujours fait.

Enfin, ce nouvel État territorial ouvre des perspectives aux fonctionnaires du ministère de l'intérieur. La qualification d'abord. Avec ce budget, nous requalifions 1 100 emplois supplémentaires dans les préfectures, ce qui est très important pour la reconnaissance concrète de la qualité des fonctionnaires. L'aspect indemnitaire, ensuite : un accent particulier sera mis sur la prise en compte des résultats individuels et collectifs dans la rémunération des agents. La promotion sociale, enfin : l'accent est mis sur la formation, l'individualisation des parcours, la prise en compte de l'adéquation du profil et du poste au service de nos concitoyens.

Ce budget nous permet de restaurer un lien de confiance entre l'administration, l'État et le citoyen. Le temps d'une administration distante, routinière et kafkaïenne est bel et bien révolu ! La logique technocratique doit céder le pas à une logique démocratique. Ce n'est pas aux administrés de s'adapter aux besoins de l'administration mais à l'administration de s'adapter aux besoins des administrés ; ce budget nous en donne les moyens. (Applaudissements à droite)

Examen des crédits

Article 35 (État B)

M. le président. - Amendement n°II-239 rectifié, présenté par MM. Philippe Dominati, Beaumont, Bécot, Bernard-Reymond, Bizet, Jacques Blanc, Paul Blanc, Mme Bout, MM. Braye, Cambon, Carle, Cointat, Mme Descamps, M. Doublet, Mme Bernadette Dupont, MM. Fouché, Fourcade, Mme Gisèle Gautier, MM. Gournac, Grignon, Mmes Henneron, Hermange, MM. Houel, Humbert, Huré, Mme Lamure, MM. Laurent, du Luart, Lefèvre, Mayet, Milon, Mmes Papon, Procaccia, M. Revet, Mme Sittler, M. Lardeux, Mme Bruguière, MM. Juilhard, Longuet, Leclerc et Paul.

Retirer 2 407 932 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement du programme « Vie politique, cultuelle et associative »

M. Philippe Dominati. - Les partis politiques jouent un rôle essentiel dans la démocratie, ils sont un lieu de débat pour les militants et d'éducation politique. Ils doivent être exemplaires : c'est pourquoi nous proposons qu'ils participent à l'effort d'économie des dépenses publiques.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Notre système d'aide publique aux partis politiques nous est envié par nos partenaires. Depuis 1995, l'autorisation d'engagement n'a pas été modifiée : 80,2 millions. Or, cette somme n'est pas atteinte car une partie en est retenue comme sanction, pour non-respect de la parité : un peu plus de 7 millions en moyenne depuis 2003, avec un léger mieux depuis l'an dernier, avec 5,4 millions, ce dont se félicite la nouvelle présidente de la délégation aux droits des femmes.

Je comprends votre souhait mais une concertation directe avec les responsables des partis politiques irait de soi avant de prendre une telle décision. Les partis, dont l'existence est inscrite dans la Constitution, sont précieux pour la démocratie.

Je souhaite donc un retrait de cet amendement avant une concertation cohérente.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Une procédure est prévue dans l'article 8 de la loi de 1988 : une telle proposition doit être faite conjointement au Gouvernement par les bureaux des deux Assemblées. J'ajoute que tous les partis ne sont pas représentés au Parlement, alors qu'il faudrait les associer à une telle mesure... Retrait ?

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je me réjouis que la position de la commission ait été formulée par la présidente de la délégation aux droits des femmes. C'est elle qui a fait remarquer que moins les partis respectaient la parité et plus ils contribuaient aux recettes de l'État. (Sourires) Ce qu'il en coûte aux partis de ne pas respecter la parité rapporte plus au budget de l'État que ne le ferait cet amendement. Celui-ci ne pourra prendre tout son effet que lorsque la parité sera pleinement effective.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Dans cinq ans ?

M. Philippe Dominati. - La concertation est donc lancée...

L'amendement n°II-239 est retiré.

M. le président. - Amendement n°II-193, présenté par le Gouvernement.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Cet amendement tire les conséquences du transfert des agents ayant opté pour la fonction publique territoriale et qui, tout en exerçant leurs fonctions dans les services du ministère, participent à l'exercice des compétences transférées aux départements au titre du revenu minimum d'insertion et du fonds de solidarité logement.

Cette annulation de crédits est compensée par une part de taxe intérieure sur les produits pétroliers, conformément à un amendement adopté en première partie.

M. le président. - Le transfert se fait-il bien à l'euro près ?

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Je ne me hasarderai pas sur ce terrain. Je me borne à constater que c'est bien un amendement de conséquence.

L'amendement n°II-193 est adopté.

M. le président. - Amendement n°II-240 rectifié, présenté par MM. Gilles, Jean-Claude Gaudin, Cambon, Gouteyron et Ferrand.

M. Adrien Gouteyron. - L'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques va concerner 2 000 nouvelles communes en 2009. Cela représente un coût supplémentaire en termes de personnel, de moyens de sécurisation et de fonctionnement. Pour compenser cette charge nouvelle, l'État leur attribue une dotation d'un montant global de 6,34 millions. Preuve qu'elle est insuffisante, la commission des finances propose de la porter à 12 millions ; nous proposons de porter cette dotation à 18 millions.

Le chiffre de 6,34 millions a été calculé par les services de l'État, qui ont estimé à dix minutes le temps de traitement d'une demande de titre sécurisé. Or, les premières communes ayant expérimenté ces nouvelles stations d'enregistrement parlent de trente minutes.

M. le président. - Amendement n°II-26, présenté par Mme M. André, au nom de la commission des finances.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Je souhaite défendre en même temps l'amendement n°II-13.

M. le président. - Amendement n°II-13, présenté par Mme M. André, au nom de la commission des finances.

Supprimer cet article.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Les titres d'identité devront comporter une photo conforme à dix-sept critères, les empreintes digitales des deux index, une puce stockant nombre d'informations. Ainsi seront-ils conformes au règlement européen du 13 décembre 2004. La dotation attribuée aux communes pour couvrir ces frais supplémentaires est calculée sur la base d'une évaluation à dix minutes du temps passé pour la confection de ces documents. Les maires estiment plutôt ce temps à trente minutes, en comptant l'accueil, la prise de la photo et le retrait du passeport, qui fait à nouveau l'objet d'un contrôle. Ils jugent donc la dotation insuffisante, d'autant que les frais de sécurisation des locaux ne sont pas pris en compte. J'étais ce matin à la mairie de Chantilly pour voir comment cela se passait.

Estimant que la dotation de 6,34 millions est insuffisante, la commission des finances propose un mécanisme à double détente : supprimer l'article 58 -c'est l'objet de l'amendement n°II-1-- et créer un nouveau programme abondé de 12 millions en autorisations d'engagement et en crédits de paiement : c'est l'objet de l'amendement n°II-26. Cet abondement provient d'une réduction de crédits à l'action 2 « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres » du programme « Administration territoriale ». Cette action comprenant 676,8 millions, la suppression porte sur 1,8 % de ses crédits.

Cette solution s'appuie sur les nombreux échanges que nous avons eus avec l'Association des maires de France ainsi qu'avec votre cabinet, madame la ministre. Elle ne règle pas tous les problèmes, à commencer par la perte de revenus que subiront les photographes professionnels, mais elle ébauche une réponse à l'inquiétude des communes devant un transfert de charge non compensé. Un projet de loi est indispensable pour régler cette affaire !

Ce n'est pas faire preuve d'impertinence que s'interroger sur la pertinence du dispositif imaginé par le ministère : il aurait été plus logique de laisser cette compétence aux préfets et sous-préfets, avec ou sans casquette. Je ferai un contrôle sur pièce et sur place en 2009.

L'amendement de M. Gouteyron ? Qui peut le plus peut le moins : si son amendement est adopté à défaut du nôtre, ce n'en sera que mieux.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Pourquoi n'avoir pas laissé cette compétence aux préfets et sous-préfets ? Parce qu'il n'y a que 100 préfectures et 240 sous-préfectures, soit bien moins que les 2 000 communes actuelles ; et il y en aura plus par la suite ! La proximité est donc assurée.

Notre calcul n'est pas fondé sur dix mais sur quinze minutes. Et ce matin, à Chantilly, il me semble que cela n'a pris que neuf minutes...

Je veux bien que les opérations prennent parfois plus de temps mais une demi-heure, cela me paraît vraiment beaucoup.

Je suis prête, cela dit, à procéder à une évaluation après quelques mois, de sorte que la charge soit justement compensée, par exemple pour les personnes extérieures à la commune. Je propose déjà de passer de 3 200 à 5 000 euros. Je vous suggère de vous rallier à l'amendement du Gouvernement, les vôtres ayant en outre l'inconvénient de ne prévoir la dotation que pour 2009, alors que nous la souhaitons pérenne. J'ajoute que les crédits que vous supprimez aux préfectures l'ont déjà été...

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je remercie le Gouvernement d'avoir pris en compte nos préoccupations. L'indemnisation des municipalités nous paraissait trop contrainte. Il faudra sans doute une expérimentation pour mieux l'évaluer. Certaines municipalités vont délivrer peu de titres, et d'autres bien plus, qui devront mobiliser des moyens importants. Il y aurait une injustice à ce qu'elles perçoivent toutes la même contribution. Il serait sans doute judicieux de prévoir une part forfaitaire pour toutes et un complément en fonction du nombre de titres délivrés. Les 5 000 euros que propose le Gouvernement sont assez proches de ce que souhaite la commission des finances, étant entendu qu'une évaluation sera nécessaire.

Se posera ensuite la question du devenir des sous-préfectures, qu'il faut aborder sans tabou à la veille de la réflexion sur l'organisation territoriale. On peut s'interroger sur leur présence physique dès lors qu'elles ne délivreront plus les titres d'identité et que le contrôle de légalité sera centralisé en préfecture -ce qui n'exclut pas le maintien des sous-préfets. Il y a des sous-préfets, collaborateurs compétents du préfet, qui assurent la présence de l'État et les relations avec les collectivités territoriales ; et puis d'autres, venus par exemple de la magistrature, qui ne font que leur mobilité et dont on peut se demander s'ils peuvent être d'emblée opérationnels... J'ajoute que les mairies vont devoir recruter pour la délivrance des titres ; sans doute certains personnels des sous-préfectures seront-ils moins sollicités... L'année 2009 sera l'occasion de réfléchir à toutes ces questions.

M. Adrien Gouteyron. - Je me rends aux arguments du Gouvernement, en particulier celui relatif à la pérennité de la dotation. Je suis prêt à retirer mon amendement si la commission fait de même.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Je suis prête à un débat sur les sous-préfectures. Si je suis très attachée à leur présence là où elles sont la marque, parfois la dernière, de l'autorité de l'État, les situations sont diverses, qu'il faut regarder au cas par cas.

Quant à la dotation, elle est déjà modulée puisque l'indemnité est proportionnelle au nombre de machines installées.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - Le Gouvernement propose une dotation calculée sur la base de 5 000 euros par machine. Cette solution de compromis peut être acceptée, sous réserve que nous puissions procéder au fil du temps à une évaluation. (Mme Michèle Alliot-Marie, ministre, le confirme) La commission retire son amendement, mais restera vigilante.

Les amendements nosII-240 rectifié et II-26 sont retirés.

M. le président. - Je mets aux voix les crédits de la mission.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - L'amendement gouvernemental qui abonde de 10 millions la dotation de compensation aux communes pour la délivrance des titres sécurisés sera présenté lors de l'examen de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ; il tirera les conséquences du vote de l'article 58 que s'apprête à amender le Gouvernement.

Les crédits de la mission « Administration territoriale de l'État », modifiés, sont adoptés.

Article 56

I. - Après l'article 955 du code général des impôts, il est inséré un IV ainsi rédigé :

« IV. - Carte nationale d'identité

« Art. 960. - En cas de non-présentation de la carte nationale d'identité en vue de son renouvellement, celui-ci est soumis à un droit de timbre dont le tarif est fixé à 25 €. »

II. - A l'article 955 du même code, après les mots : « Les passeports, », sont insérés les mots : « les cartes nationales d'identité, ».

III. - Le produit du droit de timbre mentionné à l'article 960 du code général des impôts est affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés.

M. le président. - Amendement n°II-245, présenté par M. Jarlier et les membres du groupe UMP.

Compléter le III de cet article par les mots :

dans la limite de 12,5 millions d'euros

M. Pierre Jarlier. - Cet amendement précise le montant des recettes affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés, la gestion des droits de timbre étant globale.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - La somme proposée correspond à l'estimation du produit des droits. Avis favorable.

L'amendement n°II-245, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 56, modifié, est adopté.

Article 57

I. - Après l'article 955 du code général des impôts, il est inséré un V ainsi rédigé :

« V. - Certificat d'immatriculation des véhicules

« Art. 961. - I. - La délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule neuf ou d'occasion est soumise à un droit de timbre dit « taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules » dont le montant est fixé à 4 €.

« II. - Les 3 et 4 de l'article 1599 octodecies et l'article 1599 novodecies A s'appliquent à la taxe pour la gestion des certificats d'immatriculation des véhicules.

« III. - Le droit de timbre mentionné au I est perçu selon les modalités applicables à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules mentionnée à l'article 1599 quindecies. »

II. - Au premier alinéa de l'article 1599 quindecies du même code, après le mot : « régions », sont insérés les mots : « et de la collectivité territoriale de Corse ».

III. - Au 1 du I de l'article 1599 sexdecies du même code, après le mot : « région », sont insérés les mots : « ou la collectivité territoriale de Corse » et, après les mots : « conseil régional », sont insérés les mots : « ou du conseil exécutif de Corse ».

IV. - A l'article 1599 novodecies du même code, après les mots : « conseil régional », sont insérés les mots : « ou le conseil exécutif de Corse ».

V. - A l'article 1599 novodecies A du même code, le mot : « peut » est remplacé par les mots : « ou le conseil exécutif de Corse peuvent ».

VI. - Le produit du droit de timbre mentionné à l'article 961 du code général des impôts est affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés.

VII. - L'article 961 du même code est applicable à Mayotte.

M. le président. - Amendement n°II-244, présenté par M. Jarlier et les membres du groupe UMP.

I. - A la fin du III de cet article, remplacer les mots :

du conseil exécutif

par les mots :

de l'assemblée

II. - Dans les IV et V de cet article, remplacer les mots :

le conseil exécutif

par les mots :

l'assemblée

M. Pierre Jarlier. - Nous rectifions une erreur matérielle : l'organe délibérant de la collectivité de Corse est l'Assemblée de Corse.

L'amendement n°II-244, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.

L'article 57, modifié, est adopté.

Article 58

Le chapitre V du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est complété par une section 6 ainsi rédigée :

« Section 6

« Dotation relative à l'enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés

« Art. L. 2335-16. - Il est institué une dotation annuelle de fonctionnement en faveur des communes équipées d'une ou plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques, appelée ?dotation pour les titres sécurisés?.

« Cette dotation forfaitaire s'élève à 3 200 € par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année en cours.

« Ce montant évolue chaque année, à compter de 2010, en fonction du taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement.

« Pour chaque station installée entre le 1er janvier et le 28 juin 2009, la dotation versée au titre de 2009 est fixée à 1 600 €. »

M. Jean-Pierre Sueur. - Mme Virginie Klès, sénatrice d'Ille-et-Vilaine, a dû se rendre dans son département ; elle m'a demandé de la suppléer.

Il n'est pas question de revenir sur l'obligation de mise en place des passeports biométriques en juin 2009. Mais le règlement européen date du 13 décembre 2004. Pourquoi a-t-on tant attendu ?

Le tout sans concertation avec les maires, ni objectif affiché à moyen terme, ni prise en compte réelle du coût des nouvelles procédures.

Dès le 1er janvier 2009, les particuliers subiront une première augmentation de 29 à 30 euros, un second coup de pouce n'étant pas exclu lorsque ces nouveaux titres seront disponibles. En revanche, l'expérimentation ne comportait à l'origine aucune indemnisation pour les 2 000 communes qui assumeront la compétence pour tout le monde...

L'inquiétude concernant la compétence juridique des maires semble levée depuis peu.

Reste l'illusion du volontariat des maires. Rendons hommage au travail des services de l'État : la démographie, l'importance relative des communes, la prise en compte de particularités locales ont conduit à un maillage territorial tout à fait pertinent ! Comment expliquer à nos concitoyens que le passeport ne sera plus rendu dans leur mairie mais ailleurs, selon des critères sans rapport avec l'aménagement du territoire ? Dans quelles conditions un maire, à l'issue de l'évaluation promise dans un an, pourra-t-il sortir du dispositif ou y entrer afin de satisfaire un besoin réel pour son territoire en sachant que les engagements de l'État seront tenus ?

Enfin, le surcoût semble largement sous-évalué, même après l'amendement proposé par la commission des finances. Peut-on espérer que sera pris en compte le travail accompli par quelques communes volontaires, qui ont calculé un coût brut annuel de fonctionnement plus proche de 20 000 euros annuels que de 3 200 ou même 6 400 ? Comment appréhenderez-vous les nécessaires réorganisations des services communaux ? L'indemnisation au coût réel à l'acte sera-t-elle étudiée ? Le dossier des cartes nationales d'identité sera-t-il ouvert rapidement, une large concertation avec les maires devant aboutir enfin à un réel consensus ne faisant pas fi du personnel municipal ?

L'amendement n°II-13 est retiré.

M. le président. - Amendement n°II-385, présenté par le Gouvernement.

I. - Au deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales, remplacer le montant : « 3 200 euros » par le montant : « 5 000 euros ».

II. - Au dernier alinéa du même texte, remplacer le montant : « 1 600 euros » par le montant : « 2 500 euros ».

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - J'ai déjà largement répondu à la question posée par le truchement de M. Sueur.

Bien sûr, les maires peuvent revenir sur leur décision de participer ou non au dispositif.

L'amendement n°II-385 réévalue considérablement la dotation forfaitaire, qui passe de 3 200 euros à 5 000, soit une augmentation de 56 %. La dotation versée en 2009 pour les stations installées entre le 1er janvier et le 28 juin 2009 est relevée dans la même proportion, passant de 1 600 euros à 2 500.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. - La commission est favorable et vigilante, pour accompagner et soutenir l'action du Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Quelle sollicitude !

L'amendement n°II-385 est adopté.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Au cours de la première partie, Mme André a proposé de moduler le droit de timbre sur le passeport, selon que le citoyen vient avec une photo d'identité ou s'en remet à un appareil de l'État. L'amendement a été voté mais n'a pas survécu à une deuxième délibération. Nous souhaitons réexaminer ce sujet à l'occasion du collectif afin de le régler avant le 1er janvier.