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Compte rendu analytique officiel du 29 janvier 2009

Programmation des finances publiques (Conclusions de la CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

Discussion générale

M. Yann Gaillard, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. - L'innovation que constitue une loi de programmation triennale des finances publiques eût été plus heureuse en des temps moins incertains. « La prévision est un art difficile, surtout lorsqu'il s'agit de prévoir l'avenir », disait un célèbre humoriste... (Sourires) Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a fait l'objet de très peu de modifications et de débats en CMP : sur les huit articles en discussion, sept n'ont fait l'objet que d'amendements rédactionnels ou ont été adoptés dans le texte du Sénat. Il y a là un motif de satisfaction pour notre Haute assemblée. De fait, les députés ont accepté nos propositions en matière de gouvernance des finances publiques et de niches fiscales sur lesquelles nous devons parvenir à plus d'autodiscipline.

Malgré ce consensus, certains membres de la CMP se sont interrogés sur la pertinence de l'exercice, qui est désormais un impératif constitutionnel, dans un contexte économique aussi insaisissable. Le Gouvernement va nous inviter, par une série d'amendements, à actualiser les hypothèses économiques et les perspectives financières de ce texte. Il est dans son rôle ; le Parlement est dans le sien en soutenant sa démarche, tout en lui laissant la responsabilité des chiffres retenus dans la loi.

Seul l'article 2 a fait l'objet de discussions approfondies. La CMP a rétabli les tableaux retraçant l'évolution des soldes par catégorie d'administrations publiques dans la forme initialement prévue par le Gouvernement, c'est-à-dire qu'ils comprennent une ligne correspondant aux collectivités territoriales, à laquelle le Sénat s'était initialement opposé au nom de l'autonomie des collectivités territoriales. Toutefois, la modification a été opérée sous deux conditions : l'expression de « besoin de financement » a été substitué au mot « solde » pour les collectivités locales, et l'article 4 A, qui excluait les collectivités territoriales du champ de la norme de dépense, maintenu -il y a là une satisfaction d'amour-propre pour le Sénat.

La CMP n'a pas cru bon de modifier les chiffres retenus dans la loi, considérant que c'était une prérogative de l'exécutif et que les règles de recevabilité financière lui interdisaient de prendre acte de l'accroissement des déficits. D'où les neuf amendements « post-CMP » présentés par le Gouvernement, conformément à l'annonce du rapporteur de l'Assemblée nationale. Si la méthode choisie a le mérite de la cohérence, graver dans le marbre législatif des chiffres correspondant à une réalité aussi mouvante me semble personnellement quelque peu dangereux. Ainsi, le Gouvernement conserve-t-il sa prévision d'une croissance comprise entre 0,2 et 0,5 % pour 2009 bien que la plupart des organismes prévoient une croissance négative d'au moins 1 %.

Notre commission s'inquiète une fois encore de voir le Gouvernement persister dans sa propension à officialiser des taux de croissance. On peut adhérer, en revanche, même si cela peut paraître peu compatible avec le plan de relance, au principe de la fixation de plafonds. Car le mot d'ordre reste toujours de dépenser mieux et nous entendons encourager le Gouvernement dans son effort de maîtrise. La réforme des structures et la rationalisation doivent se poursuivre. Ne cédons pas à la tyrannie du court terme et ne prenons pas prétexte de la crise, qui frappe durement trop de nos concitoyens, pour dépenser sans compter, comme si la dette ne comptait plus. (Applaudissements à droite et au banc de la commission)

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - Cette loi de programme met en oeuvre pour la première fois la révision constitutionnelle de juillet 2008 qui consacrait une nouvelle catégorie de lois de finances. Nous l'avons élaborée en collaboration étroite et continue avec le Parlement pour améliorer le texte et mettre à jour, comme nous l'avons fait en novembre, les hypothèses macro-économiques sur lesquelles il se fonde.

La période que nous vivons est unique. Les amendements que nous vous soumettons tirent les conséquences du vote du collectif 2008 et de celui de ce début d'année. Il fallait intégrer les effets de tendance et les moins-values constatées.

Certains s'interrogent sur la pertinence d'une projection à 2012 en ces temps de crise. Je ne les suis pas. Nul ne peut prétendre savoir quand et à quel rythme interviendra la reprise. Tenir à des règles de conduites sur la dépense et la préservation des recettes reste donc essentiel. Gérer prudemment les recettes évite de compenser les moins-values par des hausses d'impôt. Gager la création de dépenses fiscales et des niches pour éviter leur prolifération galopante reste de bonne politique et répond au voeu de beaucoup, au premier rang desquels le président Arthuis. Nous réglons, de même, la dépense sur des objectifs précis, tant pour l'État que pour la sécurité sociale -avec une progression de l'Ondam limitée à 3,3 % en euros courant. Nous instituons, c'est une première fois, des plafonds par mission. Preuve du caractère transitoire du plan de relance, pour la mise en oeuvre duquel nous utiliserons toutes les ressources de la fongibilité. Ces plafonds traduisent aussi une volonté réaffirmée de maîtrise des dépenses ordinaires. Alors que tout bouge, ils nous sont un point fixe, une pierre angulaire.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. - C'est un impératif éthique et pratique. Nous ne pouvons mettre en péril la soutenabilité à moyen terme des finances publiques, au risque de laisser à nos enfants une charge insupportable. Nous ne pouvons non plus mettre en danger la signature de la France. La solvabilité de l'État lui assure aujourd'hui un financement avantageux, qui nous permet de financer le plan de relance à un taux d'intérêt très faible.

Les amendements que nous vous proposons apportent aux chiffres les ajustements nécessaires. Mais le coeur de la loi n'est pas dans les chiffres. Il est dans le principe des plafonds. Quand tous les gouvernements naviguent à vue entre les nappes de brouillard, ils nous serviront de boussoles.

Je remercie la commission des finances, son président, son rapporteur, et l'ensemble du Sénat. Dans un univers incertain, ce texte plante des repères solides conformes à l'esprit de la révision constitutionnelle. (Applaudissements à droite et au banc de la commission)

Mme Nicole Bricq. - Ce texte, après quelques hésitations, atterrit enfin, mais dans quel état. Ce premier exercice de mise en oeuvre de la réforme s'est certes heurté aux perturbations de l'économie, mais il a aussi montré ses limites. Lors des débats sur la réforme constitutionnelle, le groupe socialiste avait mis en garde sur la pusillanimité d'un article sans grande force contraignante, ajouté à l'Assemblée nationale pour emporter le vote de la majorité au Congrès.

Depuis novembre, nous restons sur la fiction d'une croissance pour 2009 estimée entre 0,2 et 0,5 %, alors que la Commission européenne, suivie par le FMI, a révisé ses prévisions à moins 1,9 %. Nous aurons bientôt, en février, les prévisions de l'Insee et Mme Lagarde nous promet une révision en mars ou avril. Et que dire des prévisions en matière de déficit public. Nous sommes loin de la trajectoire que vous envisagiez d'ici à 2012. Vous prévoyez un retour dans les clous en 2011. Nous sommes prêts à prendre le pari que d'ici à la fin de l'année, nous serons déjà à 5 % de déficit. Quant aux prévisions de recettes, leur optimisme étonne, et je rejoins, sans que nous nous soyons le moins du monde concertés, le président Arthuis : à vous suivre, on pourrait croire que la crise s'arrêtera sur commande au 31 décembre 2009.

M. Éric Woerth, ministre. - Si vous avez une autre date...

Mme Nicole Bricq. - Cet optimisme tourne à l'euphorie en matière de recettes sociales, alors que nous savons tous que leur assiette va immanquablement se réduire.

Vous maintenez des plafonds de dépense. On comprend votre souci de donner des gages à votre majorité, mais pourrez-vous rester sourds au sort des plus fragiles et vous refuser à accroître les dépenses de solidarité ? Je crois que vous aurez du mal !

En tout état de cause, le plan de relance aura, sur nos finances, des répercussions mécaniques. On ne peut pas dire que vous répondez ici à l'objectif constitutionnel d'orienter les finances publiques vers l'équilibre des comptes. Vous occultez la question de la soutenabilité financière de la dette. Nous devons emprunter 200 milliards. Tous les États sont dans la même situation. Le marché commence à gonfler comme une bulle nouvelle, et des signes inquiétants commencent d'apparaître : l'Allemagne n'a pu lever la totalité de son emprunt ; la notation de la Grèce et de l'Italie se dégrade, en même temps que la valeur de la signature de tous les pays de la zone euro.

Faudra-t-il revenir à l'endormissement d'une période inflationniste ? Cela se solderait par un appauvrissement du pays. Votre méthode d'ajustement au fil de l'eau -votre fameux « pragmatisme »- n'est pas la bonne. Mieux vaudrait mettre les cartes sur la table et examiner lucidement les problèmes, en associant votre majorité et l'opposition parlementaire, car nous sommes aussi responsables que la plupart d'entre vous. Au lieu de quoi vous nous proposez un exercice artificiel. Nous n'y souscrivons pas et voterons contre ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Bernard Vera. - Nous avions soutenu une motion tendant à opposer la question préalable, le 23 octobre dernier, sur ce projet de loi déposé en urgence -nous sommes fin janvier, l'urgence est toute relative... Nous indiquions que les prévisions économiques étaient irréalistes et que le texte programmait surtout l'austérité budgétaire de longue durée, sans créer les conditions de sortie de la crise.

La situation a-t-elle changé ? Elle s'est aggravée. Et, puisque la journée d'aujourd'hui a été marquée par un puissant mouvement revendicatif, je rends hommage au monde du travail qui a su, dans sa diversité, montrer qu'il faudra compter avec lui dans les prochaines semaines. Vous voulez lui infliger une longue cure d'austérité. Je salue le comportement citoyen des salariés de ce pays, quand chaque jour sont annoncés ici un plan social, ailleurs une série de licenciements, là une fermeture d'entreprise. Hier, dans la plus parfaite impudence, la Bourse de Paris était à la hausse, en raison de la bonne santé des valeurs bancaires.

Les banques françaises n'ont pas changé leur manière de faire. Les TPE et PME en dépôt de bilan défilent à la chaîne dans les tribunaux de commerce. Mais les banques continuent de refuser de soutenir leur activité par des apports de trésorerie. Qu'exige-t-on de ces établissements ? On se contente d'entretenir une controverse sur les « bonus » des dirigeants.

L'argent des banques, c'est celui des salariés et il serait temps que l'État s'en mêle. Sinon, cette loi de programmation deviendra un de ces livres dorés sur tranche qu'on oublie sur un rayon de bibliothèque. Le projet de loi initial prévoyait le retour à l'équilibre des comptes publics en 2012, conformément à un engagement européen qu'aucun des pays de la zone euro ne sera en mesure de tenir. A l'issue de la CMP, le déficit de l'État est porté à 2,4 % cette année, celui des comptes publics consolidés à 2,7 %. Et voilà que des amendements de dernière minute, déposés par le Gouvernement, portent le déficit public à 4,4 % dont 3,8 % pour l'État.

Ne serons-nous pas bientôt contraints de réviser encore à la hausse ces prévisions, calculées sur la base d'un déficit budgétaire inférieur à 80 milliards d'euros ? Le cadrage de la loi de programmation ne correspond pas à la réalité du désastre économique, que des décennies de libéralisme effréné ont créé. Du reste, le point de départ n'étant pas fixe, comment le point d'arrivée serait-il prévisible ?

La loi de programmation programme surtout l'austérité budgétaire : la réduction des dépenses touche l'agriculture, le fonctionnement de nos administrations fiscales, l'emploi et la formation, le sport, la jeunesse, la vie associative... ainsi que l'écologie, le développement durable et les transports, alors même que le Sénat a engagé le débat sur le Grenelle de l'environnement ! Comment financer le fret ferroviaire, comment répondre aux attentes populaires en matière de logement ?

Tout cela, nous l'avions dénoncé au mois d'octobre. Pas plus aujourd'hui qu'alors nous ne voterons ce texte. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

M. le président. - Le Sénat étant appelé à se prononcer sur les conclusions de la CMP après l'Assemblée nationale, il procédera, conformément à l'article 42.12 du Règlement, à un vote unique sur l'ensemble du texte en ne retenant que les amendements ayant reçu l'accord du Gouvernement.

Discussion du texte élaboré par la CMP

Article 2

(Texte élaboré par la commission mixte paritaire)

La programmation des finances publiques s'inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Elle s'établit comme suit, sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées :

1° Évolution du solde des administrations publiques :

(En points de PIB)

2008

2009

2010

2011

2012

Solde des administrations publiques

- 2,9 %

- 3,1 %

- 2,7 %

- 1,9 %

- 1,2 %

dont solde de l'État

- 2,5 %

- 2,7 %

- 2,4 %

- 2,0 %

- 1,6 %

dont solde des organismes divers d'administration centrale

0,0 %

0,2 %

0,1 %

0,2 %

0,3 %

dont solde des administrations de sécurité sociale

0,0 %

- 0,3 %

- 0,2 %

0,0 %

0,1 %

dont besoin de financement des administrations publiques locales

- 0,3 %

- 0,3 %

- 0,2 %

- 0,1 %

0,0 %

2° Évolution de la dette publique :

(En points de PIB)

2008

2009

2010

2011

2012

Dette des administrations publiques

66,2 %

67,9 %

68,1 %

67,2 %

65,6 %

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Après la première phrase du 1er alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Elle traduit les incidences du plan de relance de l'économie, telles que retracées dans la loi de finances initiale pour 2009 et la loi n°... du ... de finances rectificative pour 2009.

M. Éric Woerth, ministre. - Cet amendement vise à préciser que la programmation des finances publiques proposée par le Gouvernement inclut les effets du plan de relance de l'économie.

M. le président. - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du 1° de cet article :

(en points de PIB)

Besoin (-) ou capacité (+) de financement

2008

2009

2010

2011

2012

Administrations publiques

-3,2

-4,4

-3,1

-2,3

-1,5

dont État

-2,7

-3,8

-2,8

-2,4

-1,9

dont organismes divers d'administration centrale

0,0

0,2

0,1

0,2

0,3

dont administrations de sécurité sociale

-0,1

-0,4

-0,3

-0,1

0,0

dont administrations publiques locales

-0,3

-0,3

-0,2

-0,1

0,0

M. Éric Woerth, ministre. - Il s'agit de modifier la chronique de solde des administrations publiques, décomposée par sous-secteurs, pour tenir compte du plan de relance, dont les effets sont temporaires et n'affectent que le solde de l'État, ainsi que des résultats de l'exécution 2008.

M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du 2° de cet article :

(en points PIB)

2008

2009

2010

2011

2012

Dette des administrations publiques

67,0

69,9

70,5

70,0

68,6

M. Éric Woerth, ministre. - L'amendement modifie la chronique de dette des administrations.

Article 3

(Adoption du texte voté par le Sénat)

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l'article 1er.

M. le président. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le rapport annexé à cet article :

(Voir dossier législatif)

M. Éric Woerth, ministre. - Le rapport annexé à la loi de programmation prend en compte l'évolution des hypothèses depuis novembre dernier : effets des moindres recettes constatées en 2008 pour l'État et la sécurité sociale, effets du plan de relance en recettes et en dépenses. Plutôt que de vous soumettre une litanie d'amendements répétitifs, le Gouvernement vous propose d'adopter en bloc le texte du nouveau rapport. J'ai transmis ce dernier au président de la commission des finances lundi dernier afin de vous donner le temps de bien identifier les modifications proposées. Il s'agit finalement d'un amendement de pure coordination.

Article 4

(Adoption du texte voté par le Sénat)

La progression annuelle des dépenses de l'État n'excède pas, au cours de la période mentionnée à l'article 1er et à périmètre constant, l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, cette progression s'établit à + 0,1 % en volume en 2009.

M. le président. - Amendement n°5, présenté par le Gouvernement.

Dans la première phrase de cet article, après le mot :

constant

insérer les mots :

hors effet de la loi n°... du ... de finances rectificative pour 2009,

M. Éric Woerth, ministre. - Hors effet du plan de relance, l'augmentation des dépenses de l'État reste limitée à 0,1 % en volume en 2009, puis à l'inflation en 2010 et 2011.

Article 5

En 2009, 2010 et 2011, les crédits alloués aux missions du budget général de l'État respectent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi, les montants suivants, exprimés en milliards d'euros :

(Voir dossier législatif)

M. le président. - Amendement n°6, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa de cet article :

(Tableau : voir dossier législatif)

M. Éric Woerth, ministre. - Cet amendement tend à ajuster le montant des plafonds par mission du budget triennal de l'État en fonction des différentes évolutions intervenues depuis l'examen de la loi de programmation en novembre dernier. Il tient compte du texte définitif de la loi de finances initiale pour 2009.

Le budget pluriannuel intègre désormais, par coordination avec la loi de finances rectificative pour 2009, une nouvelle mission intitulée « Plan de relance de l'économie » pour laquelle des ouvertures de crédits sont prévues en 2009 et 2010. Les ajustements traduisent aussi l'anticipation en 2009-2010, dans le cadre du plan de relance, de dépenses initialement prévues à compter de 2010. Au total, le montant total des abattements réalisés par rapport à la programmation initiale s'élève à environ 500 millions d'euros en 2010 et un milliard en 2011.

Article 6

(Adoption du texte voté par le Sénat)

Au cours de la période mentionnée à l'article 1er, l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, selon les modalités décrites dans le rapport annexé à la présente loi. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation.

M. le président. - Amendement n°7, présenté par le Gouvernement.

Dans la première phrase de cet article, après les mots :

constant

insérer les mots :

hors effet de la loi n°... du... de finances rectificative pour 2009

M. Éric Woerth, ministre. - La norme d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales s'apprécie elle aussi hors effet du plan de relance.

Article 9

(Adoption du texte voté par le Sénat)

I.- Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature établies au profit de l'État ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes fiscales nettes de l'État par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :

2009

2010

2011

2012

Recettes fiscales nettes de l'État

269,1

277,9

289,3

301,9

II.- Au titre de la période mentionnée à l'article 1er, les mesures nouvelles relatives aux impositions de toute nature, cotisations et contributions sociales établies au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne peuvent avoir pour conséquence une diminution des recettes de ces régimes par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :

2009

2010

2011

2012

Recettes des régimes obligatoires de base

430,2

448,0

468,5

487,6

M. le président. - Amendement n°8, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du I de cet article :

2009

2010

2011

2012

Recettes fiscales nettes de l'État

252,4

271,0

280,9

295,4

M. Éric Woerth, ministre. - Par rapport au texte adopté par le Sénat et repris par la commission mixte paritaire, le tableau prend en compte l'impact du plan de relance, qui diminue les recettes fiscales en 2009 et les majore légèrement par la suite, ainsi que les résultats de l'exécution 2008, qui conduisent à revoir à la baisse le socle des recettes fiscales pour les années suivantes.

M. le président. - Amendement n°9, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du II de cet article :

2009

2010

2011

2012

Recettes des régimes obligatoires de base

428,0

445,4

465,9

485,9

M. Éric Woerth, ministre. - C'est le même objet qu'à l'amendement précédent.

M. Yann Gaillard, rapporteur. - Avis favorable à tous les amendements. Les difficultés conjoncturelles et le plan de relance sont ainsi pris en compte.

Vote sur l'ensemble

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je voterai le texte. L'exercice est sans précédent et il a eu lieu dans une conjoncture particulièrement difficile. Les données macro-économiques sont peu fiables, personne ne sait ce que sera la croissance d'ici 2012. Le niveau de recettes est donc très aléatoire, sauf si de nouvelles contributions étaient décidées : mais elles ne feraient qu'ajouter de la crise à la crise.

En outre, le plan de relance ne nous fera pas perdre de vue la nécessité de revenir prochainement à l'équilibre des comptes publics.

Le noyau le plus solide, c'est la programmation dans le temps des dépenses ordinaires. Pour l'investissement, je pense que le Gouvernement proposera d'en ajuster le niveau au vu des circonstances et de la réussite relative du plan de relance.

Je salue votre volonté d'encadrer les niches fiscales qui, ces dernières années, ont proliféré.

Cette projection budgétaire a ceci de commun avec la Lolf qu'elle ne fait que donner un cadre ; ce n'est qu'un instrument qui nous indique un cap. Relance ne veut pas dire laisser-aller budgétaire. Les demandes de crédits de la part des États se multiplient, ce qui ne laisse pas d'inquiéter : espérons que certains d'entre eux ne seront pas tentés de faire fonctionner la planche à billets.

Ce texte est utile et nécessaire ; je le voterai.

Les conclusions de la commission mixte paritaire, modifiées par les amendements du Gouvernement, sont adoptées.