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Compte rendu analytique officiel du 3 mars 2009

Loi pénitentiaire (Urgence - Suite)

M. le président. - Nous reprenons la discussion du projet de loi pénitentiaire.

Discussion générale (Suite)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Messieurs le rapporteur et le président de la commission des lois, je vous remercie d'avoir rappelé les avancées de ce texte et salue votre contribution. Ce projet de loi fondamental organise le service public pénitentiaire de demain. Il représente une véritable Constitution pour la prison en ce qu'il avance une nouvelle conception de la prison, une prison moderne et digne, et propose la création d'une prison hors les murs avec le développement du bracelet électronique et de l'assignation à résidence. Notre politique est équilibrée : la fermeté n'exclut pas l'humanité, l'enfermement doit s'accompagner d'une politique de prévention et de réinsertion pour éviter la récidive. Je m'associe à l'hommage que vous avez rendu aux personnels pénitentiaires.

Monsieur le président About, vous avez rappelé que les prisons concentrent une population fragile et démunie. Je salue le progrès considérable qu'a constitué la loi du 18 janvier 1994 en confiant au ministère de la santé les soins dispensés aux détenus. En la matière, le Gouvernement a consenti des efforts réels et constants. J'en veux pour preuve que les personnels hospitaliers travaillant en milieu carcéral sont passés de 2 138 en 2006 à près de 2 400 aujourd'hui. L'ouverture prochaine d'unités hospitalières spécialement aménagées améliorera la prise en charge des prévenus souffrant de troubles psychiatriques. Les premiers de ces hôpitaux-prisons ouvriront à Lyon avec 60 places, puis à Rennes avec 40 places. L'ouverture de nouveaux établissements s'accompagnera de la fermeture des établissements les plus vétustes : en 2012, nous aurons fermé 37 maisons d'arrêt avec dortoirs sur 44.

Monsieur Buffet, ce texte ambitieux, attendu depuis vingt ans, conjugue effectivement humanité avec fermeté et je partage votre approche pragmatique de l'encellulement individuel.

Monsieur Mézard, ce texte, loin d'être une création ex nihilo, s'appuie pour 90 % de ses dispositions sur les travaux du comité d'orientation restreint. Le Gouvernement n'a pas attendu ce projet de loi pour élever la prison au rang de priorité. Le Conseil de l'Europe a d'ailleurs rappelé que la France est le premier État qui a appliqué les règles pénitentiaires européennes grâce à la détermination de l'administration pénitentiaire dont nous renforçons considérablement les moyens avec une hausse du budget qui lui est consacré de 6,4 % pour 2008, 4,1 % pour 2009, la création de 13 000 places d'ici 2012 et des emplois correspondants. L'administration pénitentiaire a pour rôle de protéger la société, elle est la troisième force de sécurité publique de la Nation.

Monsieur Anziani, comparer la prison à un trou à rats est irrespectueux envers les personnels pénitentiaires et les détenus.

Monsieur Zocchetto, le droit en prison progresse. Poursuivons cet effort en adoptant ce projet de loi qui nécessite, pour être mis en oeuvre, des moyens. Je me suis battue pour qu'ils soient inscrits dans le budget 2009 et remercie les sénateurs de leur soutien. Pas moins de 9 millions sont consacrés à l'application de cette loi pénitentiaire, dont 8 pour le bracelet électronique et 1 264 emplois créés en 2009, dont 170 dans les services d'insertion et de probation. La nécessaire modernisation du parc pénitentiaire se poursuit.

Madame Borvo Cohen-Seat, je ne peux vous laisser proférer des contre-vérités sur le manque de personnels pénitentiaires. En 2009, plus de 1 200 emplois seront créés et les effectifs des services d'insertion et de probation sont passés de 1 800 à 3 800 depuis 2002.

M. du Luart a souligné avec pertinence la nécessité d'offrir les moyens adéquats à l'administration pénitentiaire et salué dans le même temps les efforts du Gouvernement. Mme Escoffier a parlé avec éloquence du sens de la peine et de la réinsertion. Comme elle, je pense que l'emprisonnement ne doit pas être synonyme de mort sociale ni de bannissement ; c'est pourquoi le Gouvernement a généralisé les unités de vie familiale dans les nouveaux établissements, qui permettent le maintien des liens sociaux et familiaux. Comme elle, je sais que les sorties sèches favorisent la récidive ; le nombre de libérations conditionnelles -à mes yeux l'outil le plus pertinent- qui stagnait lorsque j'ai pris mes fonctions a augmenté de 20 % en deux ans. Celui des aménagements de peine a été multiplié par trois entre 2007 et 2008, pour concerner aujourd'hui 6 500 détenus. L'article 48 du projet de loi va encore plus loin, en organisant l'aménagement systématique de la peine quatre mois avant la sortie. Les expérimentations anticipées déjà menées sont un succès.

M. Badinter a raison, la France a trop attendu. Il a bien voulu reconnaître que le Gouvernement agit avec la mise en oeuvre des règles européennes, qui nous oblige à être concrets pour améliorer les conditions de détention, et le programme de construction le plus important que notre pays ait connu. Le texte a été élaboré dans la concertation la plus large, grâce notamment à la diversité du comité d'orientation restreint. M. Badinter a relevé les dispositions relatives à l'aménagement des peines ; il n'y a pas, pour moi, contradiction entre une politique ferme et protectrice de la société et le développement des aménagements de peine, ce sont les deux facettes d'une même action. La certitude de la sanction n'exclut ni l'adaptation de son exécution ni l'humanité.

Action et contrôle sont indissociables. Le contrôleur général était attendu depuis 2000, la fonction a été créée par la loi du 30 octobre 2007 ; le Gouvernement a même souhaité qu'il soit indépendant et que son action soit étendue aux 6 000 lieux de privation de liberté, hôpitaux psychiatriques, centres de rétention, locaux de garde à vue, centres éducatifs fermés et prisons. Ses constats et recommandations ne sont pas toujours agréables mais ils encouragent une action résolue pour rendre les conditions de détention plus dignes. L'administration pénitentiaire a rédigé récemment une circulaire rappelant aux personnels l'évolution de la jurisprudence du conseil d'État.

Mme Dini a évoqué les difficultés liées au vieillissement de la population carcérale, que le Gouvernement n'ignore pas. Le texte assouplit les conditions de libération conditionnelle des détenus de plus de 70 ans ; ces conditions l'avaient déjà été pour les détenus exerçant une autorité parentale. Les conditions de suspension de peine pour raison médicale des détenus en fin de vie ont également été assouplies. Ces dispositions traduisent le souci du Gouvernement de concilier la fermeté et une prise en charge humaine et individualisée des détenus.

Je sais Mme Hermange attachée à une prise en charge humaine des détenus et à leur réinsertion. Le texte permet une meilleure prise en compte de la situation actuelle des prisons. Il importe, comme elle l'a dit, que tous les acteurs intérieurs et extérieurs à la prison coordonnent leurs actions pour préparer au mieux la réinsertion de chaque personne détenue. C'est bien pourquoi le texte comporte des dispositions relatives à la formation professionnelle et au travail. Le temps de la prison doit être un temps utile. C'est pourquoi également les entreprises d'insertion pourront entrer dans les prisons.

M. Jeannerot a quelque peu caricaturé la situation de nos prisons, alors que les gouvernements que son groupe a soutenus n'ont pratiquement rien fait pour moderniser les établissements pénitentiaires. La construction de nouvelles places, le développement des aménagements de peine, le contrôleur général, c'est aux gouvernements de droite qu'on les doit.

Je connais l'implication de Mme Boumediene-Thiery pour ces questions et je rends hommage à sa connaissance du terrain. Je partage son avis sur la notion de dignité, je ferai des propositions sur les conditions d'encellulement. En 2008, 115 personnes ont mis fin à leurs jours en prison. Depuis 2003, l'administration pénitentiaire a engagé une politique volontariste de prévention du suicide, qui repose notamment sur la formation des personnels ; elle porte ses fruits. Je rappelle que le taux de suicide était de 23 pour 10 000 en 1999, il est aujourd'hui de 17 ; mais personne ne peut se satisfaire de cette diminution, le garde des sceaux moins que quiconque. Un seul suicide, c'est déjà trop. J'ai demandé à un collège d'experts de réfléchir à cette question et de me faire des propositions, qui fonderont un prochain plan d'action.

En 2009, monsieur Fouché, 5 130 places supplémentaires seront ouvertes, après les 2 800 de 2008. Nous ouvrirons en outre, en 2009, 60 places en unité d'hospitalisation spécialement aménagées à Lyon et 40 à Nancy ; 705 seront ouvertes d'ici 2011.

La discussion générale est close.

Question préalable

M. le président. - Motion n°2, présentée par M. Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi pénitentiaire (n°202, 2008-2009).

M. Richard Yung. - Nous considérons qu'il y a de bonnes raisons...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - De ne pas délibérer ?

M. Richard Yung. - ...de ne pas aller plus loin dans la délibération. Non pas à cause du sujet, qui est une des grandes questions sociales et humaines auxquelles notre pays est confronté. Non pas à cause du texte, qui comporte des propositions importantes et intéressantes. Pas davantage au regard des amendements déposés par les deux commissions. Et même pas à cause de ce curieux et incompréhensible recours à l'urgence... Si nous posons la question préalable, c'est que nous voyons une contradiction majeure entre les dispositions du projet de loi et la politique pénale du Gouvernement, qui privilégie le durcissement des peines et le recours à l'emprisonnement.

Il nous semble en effet paradoxal de demander en août 2007 au juge correctionnel d'incarcérer au nom de la lutte contre la récidive et en mars 2009 de demander à celui de l'application des peines de multiplier les aménagements de celles-ci -toujours au nom de la lutte contre la récidive. Cette contradiction révèle les limites d'une politique de répression dont l'élaboration doit moins à la prise en compte de l'intérêt général qu'à l'émotion populaire suscitée par tel ou tel fait divers.

Le texte comporte des dispositions favorisant les peines alternatives à la détention et les aménagements de peine, l'objectif affiché étant non de vider les prisons mais de préparer la sortie des détenus. Nous ne sommes pas dupes cependant. Nous savons qu'une logique comptable est à l'oeuvre, qui utilise les aménagements de peine pour réguler la gestion des flux de la population carcérale -ce que plusieurs associations ont qualifié hier dans la presse de « logique d'ajustement conjoncturel ». Cela n'aurait rien d'étonnant : l'application de la loi pénale remplit chaque jour davantage les prisons. Voici quelques chiffres tirés de l'excellent rapport de M. Lecerf. Le nombre de personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie a presque été multiplié par deux en vingt ans, passant de 600 000 à 1,1 million.

Le nombre de peines d'emprisonnement a augmenté de 26 % en quatre ans, de même que le nombre de comparutions immédiates. La conséquence en est un taux d'occupation des prisons de 125 %, et je rends hommage à l'administration pénitentiaire et à son personnel, qui doivent faire face aux difficultés et aux tensions nées de cette surpopulation.

Vous vous êtes récemment targuée d'avoir augmenté les aménagements de peine de plus de 47 % en un an et d'avoir relancé les libérations conditionnelles, mais vous savez bien que cette politique est insuffisante lorsqu'à l'autre bout de la chaîne pénale, on incarcère massivement. Vous avez prévu la création de 13 200 places supplémentaires d'ici 2012 pour atteindre un total de 63 000 mais il est clair que le nombre d'incarcérations progressera plus rapidement. L'administration pénitentiaire prévoit d'ailleurs à cette date une population pénitentiaire de 80 000 personnes, ce qui portera le taux d'occupation des prisons à 130 %. Nous n'allons pas dans la bonne direction, d'autant que cette surpopulation ne permet pas d'appliquer le principe de l'encellulement individuel, même à l'issue du moratoire de cinq ans prévu à l'article 58. Le programme de constructions prévoit d'ailleurs la création de nombreuses cellules doubles, qui demain pourront être triples ou quadruples...

La politique du tout-carcéral est incompatible avec l'article premier A, qui déclare que « la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion ». La surpopulation en fait un voeu pieux car comment, dans ces conditions, le détenu peut-il travailler sur lui-même et préparer sa sortie ?

Votre politique est également en contradiction avec l'article 32, qui affirme le caractère subsidiaire de la peine d'emprisonnement en matière correctionnelle et prévoit que celle-ci doit être aménagée. Les peines planchers, prévues par la loi du 10 août 2007, généralisent la condamnation à de lourdes peines de prison ferme. Nous avons vivement combattu ce texte, qui consacre l'impossibilité de prononcer une peine autre que l'emprisonnement à la deuxième récidive pour un grand nombre de délits, dont les délits routiers, et remet en cause le principe de l'individualisation des peines.

Ce projet de loi pénitentiaire est également en contradiction avec votre pratique politique consistant à faire exercer des pressions sur les magistrats par les procureurs généraux, qui leur demandent des résultats chiffrés et les notent sur leurs capacités à condamner. Une instruction ministérielle récente aggrave cette situation. Et je rappelle l'introduction par la loi du 25 février 2008 de la « prison après la prison » avec la rétention de sûreté et la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. Comme « l'homme dangereux » de Lombroso, des personnes sont mises au ban de la société non pour ce qu'elles ont fait mais pour ce qu'elles sont ou pour ce qu'elles pourraient faire. Ainsi, des présomptions conduiront à des peines à perpétuité ou de très longue durée.

Tous les professionnels, les syndicats de magistrats, les associations s'accordent pour dire que le préalable à ce texte est une politique pénale cohérente garantissant un maximum de sécurité juridique. Lors des rencontres parlementaires sur les prisons, le 11 décembre dernier, la présidente de l'Association nationale des juges d'application des peines usait d'une métaphore un peu vive pour illustrer ces contradictions : il serait préférable de « fermer le robinet au lieu d'utiliser la serpillière ».

Une grande loi pénitentiaire est nécessaire, qui s'attacherait à tous les aspects de la vie en prison, de la santé à la formation ou au logement, dans un cadre interministériel. La réforme du système pénitentiaire français n'a pas de sens si l'on mène une politique pénale consistant à recourir de manière presque compulsive à l'emprisonnement et à « préfectoraliser » la magistrature. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cette unique motion de procédure -nous sommes habitués à en examiner plusieurs- a amené Richard Yung à un brillant d'exercice d'équilibre. Il déplore, comme nous, la surpopulation carcérale et reconnaît que certaines dispositions de ce texte, parfaitement pertinentes, permettent de lutter contre ce problème et d'aller vers un encellulement individuel, tout en affirmant qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération. Ainsi, il reproche à certaines mesures de se limiter à la gestion des flux. Les libérations conditionnelles quatre mois avant la libération, par exemple, relèveraient de la « grâce électronique ». Or, nous y avons réfléchi en commission et, pour rester logiques avec la suppression de la grâce présidentielle, avons assorti ces dispositions de garanties pour éviter cet écueil. La loi répond donc, sur ce point, aux préoccupations de Richard Yung.

Les signataires de la motion tentent ensuite de trouver des incohérences avec la politique gouvernementale mais il ne s'agit pas ici de la première loi de caractère libéral votée depuis les dernières échéances législatives et présidentielle. Ainsi, nous avons approuvé, dans notre grande majorité, la création d'un contrôleur général des lieux de privation de liberté et la nomination de Jean-Marie Delarue par le Président de la République. On ne peut non plus soutenir que les lois instaurant des peines planchers et luttant contre la récidive obligent le magistrat à prononcer des peines d'emprisonnement. Il peut prendre des décisions différentes et l'emprisonnement comme dernier recours n'est donc pas incompatible avec les textes votés. L'application aux récidivistes de peines plus lourdes qu'aux primo-délinquants relève du bon sens. Le temps d'épreuve pour les libérations conditionnelles a été modulé en conséquence, comme le prévoyait déjà une loi de 1992.

Vous souhaitez donc autant que nous prolonger la discussion et nous ne pouvons que rejeter votre question préalable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même avis.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez eu raison, monsieur le rapporteur, de souligner la grande intelligence des propos de M. Yung. Il est clair que son objectif n'est pas de mettre fin illico au débat...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Dès lors, à quoi bon cette question préalable ?

M. Jean-Pierre Sueur. - ...mais bien de mettre l'accent sur la contradiction que porte cette loi. Vous avez dû recourir à bien des détours sophistiques pour tenter de convaincre que les peines plancher et la rétention de sûreté sont sans effet...

J'ai visité la maison d'arrêt d'Orléans, qui connaît un taux de surpopulation de 230 %, l'un des plus élevés de France. Il faut voir ce que cela signifie... Quatre-vingt-dix personnes au premier étage, souvent à trois par cellule, un gardien ; quatre-vingt-dix personnes au deuxième étage, trois par cellule, un gardien... J'ai rencontré le directeur adjoint, les représentants du personnel, qui ont tous souligné la contradiction : on remplit les prisons -et votre politique, madame le garde des sceaux, fait toujours davantage appel à l'incarcération- au risque de mettre en péril les missions, en particulier de réinsertion, des maisons d'arrêt.

Il eût été préférable de mettre en oeuvre une politique pénale de concordance avec la politique pénitentiaire que vous prônez aujourd'hui. Sans ce préalable, cette loi ne suffira pas à résoudre les problèmes.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ce texte est en totale contradiction, en effet, avec la politique pénale menée depuis 2002, qui a aggravé la surpopulation dans les prisons. A lire son exposé des motifs, qui qualifie l'incarcération d'« ultime recours » et l'aménagement des fins de peines de « meilleur outil de lutte contre la récidive », on a peine à croire qu'il émane du même gouvernement qui naguère créait les peines planchers et la rétention de sûreté. Poussez donc cette logique nouvelle jusqu'au bout, en abrogeant les lois par lesquelles vous avez instauré ces dispositions. Car depuis 2002, vous avez, par la loi, allongé la duré des peines et réduit les possibilités de leur aménagement. Pas moins de 62 774 personnes sont aujourd'hui détenues. Malgré la condamnation unanime des parlementaires, des personnels pénitentiaires, des magistrats, des associations et même du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, nul n'a voulu s'attaquer au problème. Les prisons sont devenues des zones de non-droit où l'on prive les individus des droits fondamentaux de la personne humaine.

Et où est la traduction budgétaire de ce texte ? Pour 2009, vous n'avez fait que prévoir plus de places de prison. Quid des moyens humains ? Les services d'insertion et de probation ont besoin de personnel supplémentaire. La nouvelle maison d'arrêt de Roanne manque déjà de personnel, sans parler des mesures de sécurité douteuses...

C'est dire que ce projet est très largement perfectible. Or, vous avez déclaré l'urgence dans des conditions qu'il est inutile de rappeler... Nous doutons, dans ces conditions, que puisse sortir de votre projet la grande loi pénitentiaire dont notre pays a besoin. Les parlementaires de tous bords se sont pourtant investis, ils ont alerté l'opinion, ils ont interpellé le Gouvernement. Alors que deux lectures étaient loin d'être superflues, vous avez préféré, comme à votre habitude, sacrifier le travail parlementaire, et c'est pourquoi nous voterons cette question préalable.

A la demande du groupe socialiste, la motion n°2 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 341
Nombre de suffrages exprimés 326
Majorité absolue des suffrages exprimés 164
Pour l'adoption 139
Contre 187

Le Sénat n'a pas adopté.

Discussion des articles

M. le président. - Nous allons aborder la discussion des articles, dans le texte résultant des travaux de la commission.

Titre préliminaire (avant l'article premier A)

Du sens de la peine de privation de liberté

M. le président. - Amendement n°65, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Au début de l'intitulé de cette division, ajouter les mots :

Des principes fondamentaux et

M. Alain Anziani. - Le sens de la loi tient à certains principes, c'est pourquoi nous rectifions l'intitulé de ce titre.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Bien que cet amendement soit cohérent avec ceux qu'a ensuite déposés le groupe socialiste, la commission estime qu'il nuit à la lisibilité de ce titre préliminaire, relatif au sens de la peine, et anticipe sur le chapitre 3 du titre II, relatif aux droits des détenus. Retrait ou rejet.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Un principe fondamental est un principe constitutionnel. Or tous les principes énoncés par ce projet de loi ne sont pas garantis par la Constitution. Retrait ou rejet.

M. Alain Anziani. - Il est maintenu.

L'amendement n°65 n'est pas adopté.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°67, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits de l'homme.

M. Alain Anziani. - Oui, les principes fondamentaux ont valeur constitutionnelle. Parmi eux figure le respect des droits de l'homme. Nous proposons donc d'inscrire dans la loi que « les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits de l'homme », conformément à la première règle pénitentiaire européenne.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La commission préfère sa propre rédaction, notamment à l'article 10 qui dispose que « l'administration pénitentiaire garantit à tout détenu le respect de ses droits ». Avis défavorable.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - La Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme sont des textes d'application directe dans notre droit : point n'est besoin d'en rappeler les principes dans la loi. Avis défavorable.

M. Louis Mermaz. - Nous avons assisté cet après-midi à la béatification du rapporteur par M. Badinter qui parlait d'or, au point de le compromettre. Mais nous constatons ce soir qu'il lui reste quelques progrès à faire avant sa canonisation... (Rires et applaudissements à gauche)

Un texte aussi limpide que celui de l'amendement constituerait une belle entrée en matière pour un texte qui se veut humaniste. Il est déplorable que nous ne sachions plus écrire la loi avec la même clarté que les grands révolutionnaires de 1789 et 1793 ! (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Sueur. - Bravo !

L'amendement n°67 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°66, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les personnes privées de liberté conservent tous les droits qui ne leur ont pas été retirés selon la loi par les décisions les condamnant à une peine d'emprisonnement ou les plaçant en détention provisoire.

M. Alain Anziani. - Cet amendement est essentiel : il reprend la règle pénitentiaire européenne n°2 et garantit aux détenus le respect de leurs droits de citoyens, de justiciables et d'usagers du service public pénitentiaire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La loi n'a pas pour rôle de décliner des principes ni de transcrire intégralement les règles européennes. L'article 10 répond d'ailleurs à vos préoccupations. Retrait, sinon rejet.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Cet amendement reviendrait à ôter à l'administration pénitentiaire la faculté de restreindre occasionnellement les droits des détenus, par exemple de leur retirer un permis de visite s'ils se sont rendus coupables d'une infraction lors d'une visite précédente, ce qui peut pourtant s'avérer nécessaire à la sécurité du personnel et des détenus eux-mêmes. Avis défavorable.

M. Alain Anziani. - Nous maintenons l'amendement. Je ferai deux observations. Depuis le début de l'après-midi, on veut nous faire croire que ce texte est l'application des règles européennes : on voit que c'est loin d'être le cas.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Mais il n'est pas besoin de rappeler ces règles !

M. Alain Anziani. - En outre, nous assumons notre désaccord avec Mme la garde des sceaux : en toute chose ou presque, le pouvoir judiciaire doit pouvoir contrôler les décisions de l'administration pénitentiaire.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous soutenons évidemment la position de nos collègues socialistes. La réponse de Mme la ministre est significative : elle prétend que l'amendement empêcherait l'administration pénitentiaire de sévir contre des détenus coupables d'infractions. Mais en cas d'infraction, le coupable doit être jugé ! De deux choses l'une : soit il existe des droits fondamentaux intangibles et si une infraction a été commise, c'est au juge qu'il revient de statuer ; soit il n'existe que des droits octroyés par l'administration pénitentiaire et modulables en fonction des impératifs de sécurité, du contexte, et pas nécessairement en raison d'infractions commises par le détenu concerné. Il ne suffit pas que les décisions de l'administration puissent être évaluées a posteriori par le contrôleur général des lieux de privation de liberté. On touche là à un point essentiel qui nous montre qu'il existe bien deux philosophies pénitentiaires opposées.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il est important de se référer aux règles européennes ; cependant, la loi n'a pas pour vocation de les décliner l'une après l'autre mais de déterminer les conditions pratiques de leur application : je pense par exemple aux nouvelles règles de domiciliation des détenus.

Je ne suis donc nullement défavorable aux règles européennes approuvées par la France et qu'elle a largement contribué à élaborer, mais je ne crois pas nécessaire de les inscrire dans la loi. Il nous revient de vérifier à la fin de la discussion parlementaire si ces règles sont bien respectées.

Je ne voterai donc pas l'amendement. C'est une question de conception de la loi, qui doit selon moi avoir un aspect concret et normatif plutôt que d'énoncer des principes généraux.

M. Claude Jeannerot. - Je suis troublé par le raisonnement de M. le président Hyest. C'est bien sur le plan des principes que nous nous situons ! J'entends Mme la garde des sceaux invoquer les contraintes qui pèsent sur l'administration pénitentiaire ; mais j'attends précisément de ce débat qu'il m'éclaire sur les raisons qui nous conduisent à déroger aux règles européennes !

M. Patrice Gélard. - Nous n'y dérogeons pas !

M. Claude Jeannerot. - Pourquoi alors ne pas y faire référence explicitement ?

M. Patrice Gélard. - Parce qu'elles ont déjà été approuvées ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat proteste)

L'amendement n°66 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°68, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées.

M. Alain Anziani. - Vous demandez pourquoi il est nécessaire de mentionner dans la loi les grands principes pénitentiaires européens : c'est parce que nous avons, dans ce domaine, beaucoup de retard. Toutes les grandes lois commencent d'ailleurs par des déclarations de principes, qui fixent le cadre des règles énoncées ensuite. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, le conteste)

J'espère que nous aurons plus de chance avec l'amendement n°68, qui tend à préciser que « les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées ». C'est la règle européenne n°3, qui constitue une sorte de mode d'emploi à l'usage de l'administration pénitentiaire. La loi doit certes fixer des normes, mais aussi des méthodes.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La commission reconnaît qu'il est indispensable que les restrictions apportées aux droits des détenus soient régies par les principes de nécessité et de proportionnalité. Cependant, elle est défavorable à l'amendement : la règle européenne est un guide, je dirais même une boîte à outil dans laquelle nous devons puiser. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuve)

Lorsque nous avons proposé un amendement sur les fouilles, nous avons mis en oeuvre ce principe de nécessité et de proportionnalité. Nous utilisons ces règles européennes de manière concrète et pragmatique, nous ne tenons pas à les proclamer.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Défavorable : des dispositions comparables figurent à l'article 10.

L'amendement n°68 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°69, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le manque de ressources ne saurait justifier des conditions de détention violant les droits de l'homme.

M. Alain Anziani. - Comment pourrait-on ne pas applaudir des deux mains cet amendement ? Il signifie que ce que nous votons ici doit être suivi d'effet, en particulier en termes budgétaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Même réponse : cela va tellement de soi que l'on risquerait plutôt d'affaiblir cette évidence en l'inscrivant dans la loi. La commission des lois s'est inspirée de ce principe quand il s'est agi de l'indemnisation en nature ou en numéraire ; nous avons dit alors que le manque de ressources ne devait pas obliger le détenu à choisir entre travailler pour se procurer le nécessaire et recevoir une formation professionnelle.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Relisez l'article 10 ! Il satisfait cet amendement comme le précédent.

M. Alain Anziani. - Il faut choisir son moyen de défense ! Ou bien vous refusez cet amendement parce que vous ne voulez pas de proclamations de principes, ou bien vous nous dites qu'il est satisfait par un article du projet de loi !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est l'application du principe.

M. Alain Anziani. - Nous souhaitons formuler des principes avant d'en décliner les applications.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission - C'est une conception qu'on n'a jamais eue en France.

L'amendement n°69 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°213 rectifié bis, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n°2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs est abrogée.

Mme Éliane Assassi. - Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement affirme que « l'incarcération doit, dans tous les cas, constituer l'ultime recours .Et, lorsqu'elle n'a pu être évitée, il convient d'en limiter la durée, en ayant dès que possible recours à des mesures alternatives ou des aménagements de peines ». Cela faisait bien longtemps que nous militions pour un changement de la politique carcérale. Nous répétons inlassablement que la privation de liberté doit constituer le dernier recours ; qu'elle doit être assortie d'une prise en charge sociale, éducative, psychologique. Nous dénonçons l'état scandaleux des prisons, les droits bafoués des personnes incarcérées, la criminalisation de la société, la bureaucratisation de la justice créant de l'arbitraire au détriment de l'individualisation des peines et de la réflexion au cas par cas. Bref, nous dénonçons sans cesse cette machine à punir qui fabrique des citoyens marginalisés, en rupture des règles élémentaires qui font société.

Mais comment concilier le revirement du Gouvernement avec le maintien de la loi du 10 août 2007 qui a instauré le principe des peines plancher ? Cette loi n'a fait qu'accentuer ce que le Gouvernement semble dénoncer aujourd'hui !

A l'époque, nous avions fermement dénoncé ce texte qui inversait notre logique judiciaire, voire notre philosophie pénale, dans le seul but de rassurer l'opinion et sacrifiait la spécificité de la justice des mineurs sur l'autel de la surenchère médiatique. Jusqu'à l'année dernière, le principe était que les magistrats doivent motiver leurs décisions, notamment les peines privatives de liberté. Avec la loi sur la récidive, le juge motive non plus la privation de liberté mais le maintien en liberté. Comment affirmer que l'incarcération doit être le dernier recours tout en conservant le principe d'automatisation de la peine ?

Il y a aussi un problème de compatibilité entre l'affirmation du principe de l'individualisation des peines et les conséquences de la loi sur la récidive d'août 2007. Selon la loi sur les peines plancher, en cas de première récidive, le juge peut déroger à une peine minimale si les circonstances de l'infraction, la personnalité de son auteur ou ses garanties d'insertion ou de réinsertion le justifient. En cas de nouvelle récidive, pour les crimes et les délits les plus graves, le juge ne pourra y déroger que si le prévenu présente des garanties exceptionnelles d'insertion ou de réinsertion. Et si dérogation il y a, obligation est de toute façon faite au juge de prononcer une peine d'emprisonnement. Le principe de l'individualisation des peines est donc devenu l'exception face à la quasi-automaticité de la sanction.

Il y a donc incohérence entre la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs et le présent projet de loi.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Défavorable : la loi du 10 août 2007 n'a en rien transformé les juges en distributeurs automatiques de peines de prison.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - L'article 137 du code de procédure pénale n'est pas modifié. Il n'est pas possible de mettre deux fois un sursis simple. La loi de 2007 ne crée pas une automaticité des peines de prison ; l'incarcération ne s'impose que lorsque toutes les autres voies ont été épuisées. Le Conseil constitutionnel a validé ce texte qui reconnaît le pouvoir d'appréciation des juges. Si des peines plancher sont prononcées, c'est que tous les critères juridiques y conduisent. Pensez que, dans les deux tiers des cas, les condamnés en cause le sont pour des faits de violence conjugale.

Bref, il n'y a pas d'incohérence avec ce texte ; défavorable donc à l'amendement.

L'amendement n°213 rectifié bis n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°214 rectifié, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n°2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental est abrogée.

Mme Éliane Assassi. - Le dispositif de rétention de sûreté a anticipé le débat sur la loi pénitentiaire, compromettant les objectifs affichés de donner plus de droits aux détenus. Avec cette loi dictée à nouveau par l'émotion, il s'agissait, disiez-vous une fois de plus, de combattre la récidive. Or le taux moyen de récidive en 2005 était de 2,6 % pour les crimes et la récidive de crime à crime de 1 %. De plus, les dispositions ne manquent pas. La loi du 27 juin 1990 permet d'interner les malades mentaux, criminels ou non, même préventivement. Elle ne suffit pas au Président de la République, qui annonçait le 2 décembre un nouveau projet de loi qui mobilise contre lui les professionnels de la psychiatrie.

Aucun bilan de l'application de ces mesures n'a été fait ; on sait qu'il manque au moins 500 médecins pour le suivi socio-judiciaire et la prison est devenue le lieu d'enfermement des malades mentaux, ce qui bafoue tant la justice que la psychiatrie. On n'enferme plus à cause d'un acte mais au nom d'une dangerosité future, bafouant ainsi également le principe de la présomption d'innocence. Vous avez même, madame la garde des sceaux, tenté de revenir sur la non-rétroactivité des lois... La rétention de sûreté procède d'une logique d'élimination. Il faut abroger cette loi de février 2008 !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Avis défavorable. L'objet de ce projet de loi n'est pas d'abroger des lois récemment votées et que nous revoterions s'il fallait le refaire. La rétention de sûreté existe ailleurs, par exemple au Canada dont la politique pénitentiaire passe pourtant pour être libérale. Il y a dans ce pays la catégorie des « détenus dangereux » qui ne sortent jamais de prison, si bien que mieux vaut, au Canada, être condamné à perpétuité qu'être classé « détenu dangereux ». En France, au moins, le niveau de dangerosité est réexaminé chaque année. En outre, nous ne sommes plus au stade de l'incarcération mais après la peine. Enfin, cela ne concerne qu'une poignée de personnes qui ne sont pas forcément des malades mentaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous sommes en effet au-delà de la peine. De toute façon, même si on abrogeait la rétention de sûreté, au vu des expertises, ces personnes ne bénéficieraient pas d'aménagement de leur peine.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Monsieur le rapporteur, vous nous dites que les personnes dangereuses ne sont pas forcément des malades mentaux mais, pourtant, elles seront enfermées à vie sous surveillance psychiatrique... La rétention à vie existe, dites-vous, dans certains pays. Mais il en existe beaucoup d'autres, notamment en Europe, où elle n'existe pas ! La valeur d'exemple ne doit pas jouer que dans un sens.

L'amendement n°214 rectifié n'est pas adopté.

Article premier A

Le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d'infractions.

M. le président. - Amendement n°70, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger comme suit cet article :

L'exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a pour objet de protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi de favoriser l'amendement de celui-ci et préparer sa réinsertion ainsi que de veiller au respect des droits des victimes.

M. Richard Yung. - Le président Badinter a parlé de « loi Lecerf ». Nous avons, avec cet article premier A, un exemple de l'empreinte de notre rapporteur sur ce projet de loi où manquait effectivement la définition des finalités de la peine privative de liberté. Nous sommes tout à fait d'accord sur le fond mais préférons nous inspirer de la définition donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 janvier 1994, définition plus courte, plus nerveuse et qui emporte plus l'adhésion.

M. le président. - Amendement n°215, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Rédiger comme suit cet article :

La peine de privation de liberté concilie les objectifs de protection effective de la société, de sanction et de réinsertion du condamné et de prise en compte des intérêts de la victime. Son régime d'exécution doit être individualisé.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le texte d'origine du Gouvernement n'évoquait nulle part le sens de la peine. C'est pourtant essentiel dans une loi pénitentiaire. La peine privative de liberté n'a de sens que si elle vise la réinsertion. La prison doit protéger la société du condamné mais aussi préparer celui-ci à une sortie inévitable. L'opinion publique aurait tendance à demander des peines plus longues et à trouver que la justice est trop laxiste, ce que dément l'analyse des sanctions pénales. Cette distorsion montre bien que le sens de la peine n'est pas clair. Le Gouvernement aurait dû inscrire ce sens dans la loi. Il ne l'a pas fait et le rapporteur a voulu combler cette lacune mais sa rédaction est subjective et moralisatrice. Qu'est-ce qu'une « vie responsable » ? Notre rédaction insiste sur la nécessité d'individualiser la peine.

M. le président. - Amendement n°216, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

A la fin de cet article, supprimer les mots :

afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d'infractions

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Amendement de repli. Le qualificatif moralisateur de « responsable » n'a pas sa place dans la loi.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - L'avis du rapporteur devient particulièrement difficile avec le nouvel article 42 car il ne peut plus présenter ses amendements ni ceux de ses collègues qui ont déjà été intégrés ; restent les amendements qui ont les plus fortes chances de recevoir un avis défavorable : il faudra s'y faire... (Sourires)

La commission avait voulu fixer de manière plus précise le sens de la peine et guider les décisions prises durant son exécution. Il m'était apparu opportun de reprendre exceptionnellement une décision européenne parce qu'à partir de là, on peut répondre à bien des questions. La généralisation du travail et de la formation professionnelle en milieu carcéral est-elle favorable « à une vie responsable et exempte d'infractions » ? La réponse est oui. La multiplication des fouilles corporelles intégrales est-elle favorable « à une vie responsable et exempte d'infractions » ? La réponse est non. Pour une fois que j'ai repris une règle pénale européenne, elle vous déplait ! Désolé, mais c'est mon opinion. Avis défavorable.

M. le président. - Le rapporteur peut intervenir sur l'article pour signaler l'apport par rapport au texte initial.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Purement rédactionnel, l'amendement n°70 est satisfait...

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est plus nerveux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Il est peut-être plus nerveux de ne pas écrire « le régime » de l'exécution des peines, mais cette expression est plus précise. Avis défavorable, ainsi qu'aux amendements n°215, parce que le principe de l'individualisation des peines apparaît déjà dans les articles 132-24 et 707 du code de procédure pénale, et n°216, pour les raisons qu'a dites le rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai bien entendu le rapporteur, mais nous sommes ici pour faire la loi et il est permis d'améliorer la rédaction, même après qu'elle a été adoptée en commission. La rédaction issue de ses travaux n'est pas la meilleure pour trois raisons. En premier lieu, la notion de vie responsable n'est pas juridiquement pertinente : le concept est flou. Mieux vaux dire que l'objet est de préparer la réinsertion, c'est plus court, plus sobre et cela évite les dissertations sur ce qu'est une vie responsable. En deuxième lieu, s'il est bon de parler des victimes, en rester à leurs intérêts est restrictif ; il est préférable de parler, comme nous le proposons, de respect de leurs droits. En troisième lieu, l'adjectif « effective » me chagrine dans un texte normatif. A-t-on dit que la peine de mort était « effectivement » abolie ? Cet adjectif n'apporte rien. Pour ces trois raisons, je préfère la rédaction défendue par M. Yung et dont les termes sont meilleurs et mieux adaptés.

M. Louis Mermaz. - Je ne suis pas enchanté par la « vie responsable » mais c'est le verbe « concilier » qui m'étonne. Comment concilier les intérêts des victimes avec la « vie responsable » de l'auteur de l'infraction ? Celui qui a été douloureusement atteint ne sera jamais consolé par le fait que le responsable s'amende. Ce mélange des plans ne relève plus du droit, mais de la magie. Je préfère la rédaction du Conseil constitutionnel car j'y retrouve cette clarté cartésienne qui restera, je l'espère, la qualité principale des Français.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je peux admettre une critique mais pas les autres. L'expression « la vie responsable » est tout à fait intéressante et ceux qui visitent les prisons savent bien le risque d'infantilisation de personnes qui n'ont plus aucune responsabilité, au point de paniquer à l'approche de leur libération. Une « vie responsable » facilitera le passage du dedans au dehors.

Le verbe « concilier » ne me choque pas et les victimes, qui ne sont pas nécessairement individualisées, ont tout intérêt à la réinsertion du prisonnier.

Nous avions retenu l'adjectif « effective » par référence à d'autres dispositions du code de procédure pénale mais je ne suis pas hostile à son retrait.

M. le président. - Puisque le texte résulte de votre amendement, vous pouvez le rectifier et supprimer l'adjectif à la deuxième ligne de l'article premier A.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Soit.

L'amendement n°70 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos215 et 206.

L'article premier A, rectifié, est adopté.

Article additionnel

M. le président. - Amendement n°71, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La coopération avec les services sociaux externes et, autant que possible, la participation de la société civile à la vie pénitentiaire doivent être encouragées.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous nous inspirons de la règle pénitentiaire n°7 qui met l'accent sur la coopération avec les services sociaux externes, le bénévolat et les visites.

Cette précision est très utile. Dans la maison d'arrêt que j'ai mentionnée tout à l'heure, une association, l'Espoir, visite les détenus et soutient leurs familles. Elle accomplit un travail remarquable dont le personnel et la direction se félicitent. Il serait juste, dans cette loi, de reconnaître l'action des associations et des bénévoles.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cet amendement, dont la commission partage l'objectif, est satisfait par l'article 2 qui souligne le concours apporté par les associations et autres personnes publiques ou privées au service public pénitentiaire, et le nouvel article 2 sexies qui prévoit la représentation de ces associations dans les instances chargées d'évaluer le fonctionnement des établissements pénitentiaires. Retrait ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Même avis.

M. Jean-Pierre Sueur. - Compte tenu des explications de M. le rapporteur, je n'insiste pas.

L'amendement n°71 est retiré.

Article premier

Le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales. Il contribue à l'insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation et l'aménagement des peines des personnes condamnées. Il garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne.

M. Louis Mermaz. - Contrairement à mes collègues communistes, je continue de m'interroger sur la raison qui poussait le Gouvernement à mentionner que le service public pénitentiaire participe à la préparation des décisions pénales et à la préparation et à l'exécution des mesures de détention. N'est-ce pas du ressort de la seule autorité judiciaire ? Je me réjouis que la commission ait modifié cette rédaction ambiguë, qu'elle ait supprimé l'inutile référence à la mission d'insertion et de probation, rappelée dès la phrase suivante et consacrée par un amendement insérant un article additionnel au chapitre II, et qu'elle ait précisé que l'individualisation et l'aménagement des peines concerne les seules personnes condamnées ; j'y reviendrais. Par ailleurs, elle a légitimement observé que le service public pénitentiaire contribue non seulement à la réinsertion des détenus mais aussi, dans certains cas, à leur insertion car ils n'ont jamais été insérés. Enfin, elle a rappelé que le service public pénitentiaire s'exerce dans le respect des droits des victimes. Pour autant, l'enfermement de longue durée ne permet pas aux détenus de remplir l'obligation qui leur est faite de réparer financièrement le préjudice causé.

Pour autant, le groupe socialiste propose une rédaction plus claire avec l'amendement n°72 -« ce qui se conçoit bien s'énonce clairement... »-, complétée par l'excellent amendement n°73 qui reprend la règle pénitentiaire européenne 72-1. Il convient, de fait, de rappeler que le respect de la dignité humaine des détenus s'impose au surveillant comme au directeur de prison.

Cet article premier est aussi confus que celui de la loi du 22 juin 1987. Les missions et objectifs du service public pénitentiaire -participer à l'exécution des décisions pénales, contribuer à l'insertion et la réinsertion, participer à la prévention de la récidive, assurer la sécurité publique, procéder à l'individualisation et l'aménagement des peines- sont énumérés en vrac, si bien que l'administration pénitentiaire pourra déterminer ses propres priorités. Surtout, dans la rédaction du Gouvernement, aucune distinction n'était opérée entre personnes détenues et condamnées ; malheureuse maladresse de plume, que la commission a bien sentie, qui pouvait laisser croire que les personnes simplement détenues, soit 58 % des personnes entrées en prison en 2008, étaient présumées coupables. Cela aurait constitué une grave atteinte au principe de présomption d'innocence. Bref, réécrire cet article premier était une absolue nécessité.

Mme Jacqueline Alquier. - Cet article premier pose la question des moyens des services d'insertion et de probation, dont le rôle est appelé à se développer avec l'individualisation et l'aménagement des peines. Comme d'habitude, aucune étude d'impact ne nous a été transmise pour évaluer les conséquences de ces nouvelles dispositions. (Marque de dénégation au banc du Gouvernement) Ce texte consacre donc le rôle central de ces services sans que leur réforme statutaire, qui provoque un large mécontentement depuis l'an dernier, ait abouti. Les personnels craignent que leur mission, qui a évolué au fil des lois pénales, ne se réduise à une gestion comptable des flux, sans considération pour le facteur humain et le facteur temps qui donnent seuls du sens à leur action. Aménager une peine, ce n'est pas seulement passer un bracelet électronique au bras du détenu, mais c'est aussi soutenir des personnes de plus en plus précaires, sans diplômes, sans famille, présentant des troubles psychologiques, voire psychiatriques. Les actes délictueux doivent être punis mais, pour éviter la récidive, il ne faut pas rater la sortie. La mission difficile de ces personnels, à mi-chemin entre travail social et application du droit, exige des moyens. Or former une équipe de deux personnes, ce qui est nécessaire pour prévenir les violences, est souvent impossible et les agents doivent souvent utiliser leur véhicule personnel pour effectuer des visites à domicile. Dans ma région, ces services comptent un seul psychologue, malgré la nécessité d'une approche pluridisciplinaire, et chaque agent doit traiter une centaine de dossiers. Ces conditions de travail inquiètent les personnels. Leur avis permettant aux juges de prendre leur décision, l'accomplissement de leurs missions nécessite du temps, de l'investissement et de la sérénité.

Ce texte ne permettra pas de résoudre le problème de la surpopulation carcérale. Loin d'engager une véritable politique de l'insertion et de la réinsertion et de la prévention de la récidive, il met l'accent sur la répression en s'appuyant sur la chronique judiciaire, chaque victime étant utilisé dans les médias pour justifier ce choix populiste.

Cette politique ne choisit pas la prévention. La protection judiciaire de la jeunesse et les acteurs du travail social auprès de l'enfance, réunis au sein d'un collectif, se sont mis en mouvement pour défendre les missions de service public aujourd'hui en danger, comme l'assistance éducative en milieu ouvert, alors que la sanction et l'enfermement des jeunes les plus difficiles sont privilégiés. Il est plus facile sans doute de montrer qu'on protège les citoyens en produisant des chiffres de passages au tribunal ou d'incarcérations plutôt que d'évaluer le travail d'accompagnement et de prévention auprès de ces jeunes et de leurs familles.

Remplir d'un côté, vider de l'autre : le Gouvernement réinvente à la fois le mouvement perpétuel, le tonneau des Danaïdes, le serpent qui se mord la queue et le cercle vicieux.

M. le président. - Amendement n°72, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger comme suit cet article :

Le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales dans l'intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d'insertion et de réinsertion des condamnés.

M. Charles Gautier. - Cet amendement est la traduction concrète des propos de M. Mermaz. L'article premier modifie la définition des missions du service public pénitentiaire issues de la loi du 22 juin 1987 ; en se bornant à énumérer, en les mêlant, des missions, des fonctions et des principes généraux, il accroît la confusion qui était déjà celle de 1987 et ne contribue pas à éclairer le sens de la peine. Nous estimons notre amendement plus rigoureux.

M. le président. - Amendement n°217, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

I. - Dans la première phrase de cet article, après les mots :

participe à

insérer les mots :

la préparation et

II. - Au début de la troisième phrase du même article, après les mots :

Il est organisé

insérer les mots :

, dans les établissements pénitentiaires et dans les services d'insertion et de probation,

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La commission a ôté des missions du service public pénitentiaire la préparation des décisions pénales, qui au premier abord relève de l'autorité judiciaire. Mais les SPIP peuvent conduire des enquêtes avant même la comparution, dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un placement en détention provisoire, ou encore préalablement à l'exécution d'une peine d'emprisonnement inférieure à un an. Il s'agit bien là de préparation à des décisions, dont l'objectif est d'accroître les chances de réinsertion et de prévenir la récidive. Comment privilégier l'aménagement de la peine ab initio, ce qui semble l'objectif du texte, si celui-ci ne définit pas comme il convient les missions des SPIP ?

En outre, la disparition de la référence aux missions d'insertion et de probation est regrettable ; elles font certes partie de l'exécution des décisions pénales mais leur exercice ne se limite pas à l'enceinte des prisons. La Commission nationale consultative des droits de l'homme suggère d'ailleurs une clarification : il faut, dit-elle, que soient conciliées les missions relevant de l'exécution des décisions pénales et celles, essentielles, d'insertion et de réinsertion.

M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard, Muller et Anziani.

Dans la deuxième phrase de cet article, après les mots :

contribue

insérer les mots :

, par des programmes appropriés,

Amendement n°4 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin, Voynet, MM. Desessard, Muller et Anziani.

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Il développe des programmes appropriés pour les personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - On retrouve l'exigence de programmes appropriés dans plusieurs règles pénitentiaires européennes : la règle 25.1, qui prévoit que l'administration pénitentiaire met en oeuvre des programmes d'activité équilibrés ; la règle 105.4, qui vise la participation des détenus à un programme éducatif ; et la règle 106.1, qui relève la nécessité de mettre en place des programmes éducatifs systématiques. Mes amendements ont précisément pour objet de systématiser le recours à des programmes qui devront être appropriés aux objectifs de la détention, privation de liberté, certes, mais aussi réinsertion. Il faut d'autre part harmoniser les pratiques entre établissements ; la disparité actuelle conduit à une inégalité des détenus devant les possibilités de réinsertion. Je souhaite affirmer une exigence d'uniformité et d'efficacité de la prise en charge des détenus sur tout le territoire.

M. le président. - Amendement n°73, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger comme suit la dernière phrase de cet article :

Les établissements pénitentiaires doivent être gérés dans un cadre éthique soulignant l'obligation de traiter tous les détenus avec humanité et respecter la dignité inhérente à tout être humain.

M. Charles Gautier. - La règle pénitentiaire européenne n°72 souligne l'aspect éthique de l'administration pénitentiaire. En l'absence d'éthique forte, une situation dans laquelle un groupe exerce un pouvoir substantiel sur un autre peut aisément conduire à des abus. Les responsables des établissements doivent faire preuve de discernement et de détermination pour assumer leur rôle dans le respect des plus hautes normes éthiques ; le personnel pénitentiaire doit faire appel à ses qualités humaines afin d'agir avec impartialité, humanité et justice.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La rédaction de la commission me semble plus complète que l'amendement n°72 ; elle fait notamment référence aux intérêts de la société, aux droits des victimes et, sur la suggestion de M. Portelli, au respect des droits fondamentaux inhérents à la personne. Retrait, sinon rejet. Je n'ai pas bien compris d'ailleurs les propos de M. Mermaz, qui a parfaitement défendu les amendements de la commission (sourires) avant, si j'ose dire, de se rétracter... L'amendement n°217 entretient la confusion entre le rôle du juge et celui de l'administration pénitentiaire. Que Mme Borvo Cohen-Seat soit cependant rassurée : nous précisons à l'article 4 ter les missions des personnels d'insertion et de probation.

Faire référence à des programmes appropriés paraît d'autant moins indispensable que la notion pourrait brider l'imagination dont il faut souvent faire preuve pour individualiser les peines. Avis défavorable aux amendements nos3 rectifié et 4 rectifié. L'amendement n°73 semble contradictoire avec le 72, à moins qu'il ne s'agisse d'une proposition de repli ; les préoccupations qu'il exprime sont satisfaites de façon plus générique par l'intégration dans le texte de la commission de l'amendement de M. Portelli. Retrait, sinon rejet.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Avis défavorable à l'amendement n°72, dont la rédaction n'intègre par exemple ni la prévention de la récidive ni la protection des victimes.

L'amendement n°217 précise que les missions du service public pénitentiaire s'étendent à la préparation des décisions pénales. Avis défavorable : cela reviendrait à restreindre ce champ d'intervention au seul service public pénitentiaire alors que des services de l'administration centrale interviennent également dans ce domaine.

Avis défavorable à l'amendement n°3 rectifié : les modalités de prise en charge de l'insertion et de la réinsertion ne relèvent pas de la loi.

Avis également défavorable à l'amendement n°73 : la rédaction du projet de loi définit un champ plus large, plus protecteur du droit des personnes.

Avis défavorable à l'amendement n°4 rectifié : ces dispositions ne relèvent pas de la loi.

L'amendement n°72 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos217 et 3 rectifié.

M. Patrice Gélard. - Je ne voterai pas l'amendement n°73, mais je vous signale qu'il s'agit d'un texte inspiré de l'anglais, langue peu faite pour le droit. Comme souvent quand il s'agit de normes européennes, ces règles pénitentiaires européennes sont de mauvaises traductions de l'anglais.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Revenons au latin !

L'amendement n°73 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°4 rectifié.

L'article premier est adopté.

Article 2

Le service public pénitentiaire est assuré par l'administration pénitentiaire sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l'État, des collectivités territoriales, des associations et autres personnes publiques ou privées.

Les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l'administration pénitentiaire. Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d'une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

M. le président. - Amendement n°218, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Rédiger comme suit la première phrase du second alinéa de cet article :

Les fonctions de direction, de surveillance, de greffe des établissements pénitentiaires et des services d'insertion et de probation, ainsi que les fonctions de préparation, d'aménagement, de contrôle et de suivi des peines sont assurées par l'administration pénitentiaire.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le second alinéa de l'article 2, relatif à l'organisation du service public pénitentiaire, laisse supposer que des missions aussi importantes que la préparation, l'aménagement, le contrôle et le suivi des peines pourraient être confiées à des personnes privées. Ces missions doivent rester de la compétence exclusive de l'administration pénitentiaire et la loi doit garantir ce principe. L'exécution des décisions pénales comporte des mesures contraignantes et restrictives de liberté, nous l'avons vu dans le cadre des missions pré-sentencielles des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), même si certaines sanctions s'exécutent en milieu ouvert. En outre, cela porterait atteinte au principe d'égalité de traitement dans l'exécution des décisions pénales, aujourd'hui garantie par le service public pénitentiaire.

Cette ambiguïté rédactionnelle semble trahir la tentation de pallier l'insuffisance des moyens dont souffrent les SPIP pour justifier, à terme, le recours à des personnes de droit privé. Il faut pourtant tirer les leçons de l'expérience. Ainsi, dans son rapport du 12 octobre 2005 intitulé « Juger vite, juger mieux ? », François Zocchetto a évoqué le fait que certains parquets confiaient la conduite des enquêtes à des associations. Ce transfert soulève selon lui certaines questions en créant une dépense non négligeable et en nuisant à l'appréhension correcte du passé pénal d'un délinquant. En outre, la viabilité des associations du secteur pénal est parfois aléatoire.

Le 6 novembre 2008, la Commission nationale consultative des droits de l'homme s'est prononcée en faveur de l'énonciation dans la loi du principe selon lequel les fonctions d'insertion et de réinsertion doivent être assurées par des agents de droit public. Nous souhaitons donc garantir que ces missions ne pourront être déléguées à des personnes privées.

M. le président. - Amendement n°74 rectifié, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Dans la première phrase du second alinéa de cet article, après le mot :

pénitentiaires

insérer les mots :

et des services pénitentiaires d'insertion et de probation, ainsi que les fonctions de préparation, d'aménagement, de contrôle et de suivi des peines

M. Charles Gautier. - Seuls des fonctionnaires et agents de droit public sont responsables de la prise en charge des personnes détenues, nonobstant la nécessaire mobilisation « des autres services de l'État, des collectivités territoriales, des associations ou des personnes publiques ou privées ». Les fonctions régaliennes exercées par l'administration pénitentiaire ne sauraient en aucun cas être déléguées, comme l'indique la première phrase du second alinéa de l'article 2. Toutefois, il ne faudrait pas que la délégation de tout ou partie des fonctions d'insertion et probation à des personnes de droit privé nuise à la mobilisation des acteurs publics pour l'exécution des peines et la réinsertion des condamnés.

Le projet de loi prévoyant que la prison doit être la sanction de dernier recours, il faut crédibiliser les autres peines. Les décisions exécutées en milieu ouvert sont des sanctions pénales à part entière. Leur exécution relève des missions régaliennes de l'État et ne peut être déléguée. L'exercice de ces fonctions par des agents de droit privé ne pourrait se concevoir que sous le contrôle et la responsabilité d'agents de droit public.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Avis défavorable aux deux amendements : on ne peut réserver aux seuls SPIP le contrôle et le suivi de l'exécution des peines en milieu ouvert, aujourd'hui confiées à des associations qui font preuve de compétence et de fiabilité. Cette proposition contredit d'ailleurs l'amendement n°71, qui s'intéressait à la coopération avec les services sociaux externes et à la participation de la société civile à la vie pénitentiaire.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Je partage l'avis du rapporteur.

Je vous rappelle que l'action du secteur associatif est déjà très importante dans le domaine de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'aide aux victimes. Les associations de réinsertion accomplissent également un excellent travail.

L'amendement n°218 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°74 rectifié.

M. le président. - Amendement n°75 rectifié, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après la première phrase du second alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Les fonctions d'insertion et de réinsertion sont assurées sous la responsabilité des personnes de droit public.

M. Charles Gautier. - Amendement de repli.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cet amendement précise la rédaction de l'article. Les fonctions d'insertion et de probation peuvent être assurées par des associations personnes de droit privé. Sagesse.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Avis défavorable. Cette rédaction pourrait prêter à confusion en disposant que les fonctions d'insertion et de réinsertion ne sont assurées que sous la responsabilité des personnes de droit public.

M. Charles Gautier. - Je comprends la critique de Mme la ministre, mais nous ne proposons pas que ces fonctions ne soient assurées « que sous » la responsabilité des personnes publiques. Notre rédaction est plus simple et tout à fait claire : ces fonctions font l'objet d'une délégation.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Les services de l'Éducation nationale, par exemple, ne sont pas sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire. Autre exemple, si le juge de l'application des peines choisit de confier une personne condamnée à une association, l'administration pénitentiaire pourrait en toute rigueur, si l'on adoptait votre amendement, refuser d'engager sa responsabilité.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le problème effectivement se pose, non pour l'Éducation nationale, puisqu'il s'agit bien d'une personne de droit public, mais pour le mouvement associatif, dont la responsabilité peut être engagée sans engager pour autant celle de la personne publique. Avis de sagesse, donc, plutôt négatif. (Murmures sur les bancs socialistes)

L'amendement n°75 rectifié n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

Prochaine séance, aujourd'hui, mercredi 4 mars 2009, à 15 heures.

La séance est levée à minuit et demi.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du mercredi 4 mars 2009

Séance publique

A QUINZE HEURES ET LE SOIR

Suite du projet de loi pénitentiaire (n°495, 2007-2008).

Rapport de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (n°143, 2008-2009).

Rapport supplémentaire de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (n°201, 2008-2009).

Texte de la commission (n°202, 2008-2009).

Avis de M. Nicolas About, fait au nom de la commission des affaires sociales (n°222, 2008-2009).

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DÉPÔTS

La Présidence a reçu de :

- M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics ;

- MM. Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc un rapport d'information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation et de la commission des affaires sociales sur l'Agence française de l'adoption ;

- M. Pierre Fauchon un rapport d'information fait au nom de la commission des affaires européennes sur les coopérations spécialisées : une voie de progrès de la construction européenne ;

- M. Jean-Claude Etienne, Premier vice-président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, un rapport sur l'évaluation de la stratégie nationale de recherche en matière d'énergie, établi par MM. Claude Birraux et Christian Bataille, députés, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.