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Compte rendu analytique officiel du 13 octobre 2009

Article 61-1 de la Constitution

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.

Discussion générale

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice. - Ce projet de loi met en oeuvre l'exception d'inconstitutionnalité créée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 afin que tout justiciable puisse soutenir qu'une disposition législative applicable à son cas porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Ce projet de loi organique a été adopté à l'unanimité de l'Assemblée nationale. Je me réjouis qu'il ait suscité un consensus transcendant les clivages politiques.

Je salue le travail de votre commission des lois, en particulier de son rapporteur, car les modifications apportées rendent le texte plus clair et cohérent.

La question prioritaire de constitutionnalité marque un progrès historique. En organisant la saisine du Conseil constitutionnel par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, le constituant a écarté les risques d'engorgement, de saisine fantaisiste ou dilatoire. Il évite surtout toute déstabilisation de notre organisation juridictionnelle.

La question prioritaire d'inconstitutionnalité créée par le projet de loi organique assure le respect de la hiérarchie des normes, puisque la primauté de la Constitution est réaffirmée. Le moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une loi pourra être soulevé devant toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation. Il pourra être soulevé pour la première fois devant une cour d'appel. En matière pénale, il pourra être soulevé dès l'instruction.

Sur le plan des compétences, la nouvelle procédure respecte le principe de spécialité des juridictions : les juridictions judiciaires ou administratives vérifieront la conformité des lois nationales aux normes internationales ; le Conseil constitutionnel vérifie leur constitutionnalité.

Il est exclu de transformer le Conseil constitutionnel en sorte de cour suprême, si bien que les cours souveraines le demeureront. Ainsi, la question prioritaire d'inconstitutionnalité repose sur la coopération entre les juridictions et préserve les principes de notre droit.

La procédure instituée garantit l'effectivité du dispositif, avec une règle essentielle : la priorité à l'exception d'inconstitutionnalité. Le contrôle de conventionnalité vérifie la conformité de la loi aux normes internationales. Prérogative exclusive du Conseil constitutionnel, le contrôle de constitutionnalité écartera les textes législatifs contraires à la Constitution. Le juge ne pourra pas écarter l'application de la loi dans le cadre du contrôle de conventionnalité avant tout contrôle de constitutionnalité.

Le filtre procédural est organisé en deux étapes : le premier juge saisi écarte le moyen d'inconstitutionnalité s'il est inopérant ; la cour souveraine écarte les moyens non pertinents. Ainsi, le juge constitutionnel ne sera saisi que d'interrogations véritables. Comme il s'agit d'une décision juridictionnelle, la transmission des questions de constitutionnalité aux cours souveraines par les juridictions de fond seront motivées. Le texte de la commission lève toute ambiguïté sur ce point. Il reste que la procédure filtrée doit s'inscrire dans un délai raisonnable, c'est pourquoi le texte de la commission dispose que la question prioritaire de constitutionnalité est examinée « sans délai », c'est-à-dire dès que le juge est en mesure de le faire.

Le travail de votre commission a permis au texte de trouver son équilibre : il répond aux exigences nouvelles posées par la Constitution en conciliant ambition et réalisme. Cette réforme ne sera « ni gadget, ni révolution » selon l'expression du doyen Vedel. Mais ce sera une avancée pour la justice, les justiciables et l'État de droit. (Applaudissements à droite)

M. Hugues Portelli, rapporteur de la commission des lois. - La Constitution de la Ve République a institué en 1958 un contrôle de constitutionnalité confié au Conseil constitutionnel, exercé de façon abstraite par une action préalable à la promulgation de la loi, laissée à l'initiative du Président de la République, du Premier ministre, du président d'une assemblée parlementaire et, depuis le 29 octobre 1974, de 60 députés ou 60 sénateurs.

Ce dispositif a été complété en juillet 2008 par un contrôle concret ouvert aux justiciables après l'entrée en vigueur de la loi. Ainsi, l'article 61-1 de la Constitution dispose : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé ». Le second alinéa précise qu'une loi organique déterminera ses conditions d'application. D'où ce texte.

Le constituant de 2008 était inspiré par un triple objectif : permettre aux citoyens d'invoquer la non-conformité d'une disposition législative aux règles constitutionnelles ; purger l'ordre juridique des dispositions inconstitutionnelles ; assurer la prééminence effective de la Constitution dans l'ordre juridique interne.

La question prioritaire d'inconstitutionnalité comble une lacune manifeste de notre État de droit en permettant à la France de rejoindre les autres grands États démocratiques, presque tous dotés depuis des décennies d'un contrôle de constitutionnalité a posteriori.

Ce projet de loi organique tend à garantir l'effectivité de l'article 61-1 de la Constitution. Utilement complété par l'Assemblée nationale, le texte du Gouvernement apporte les garanties nécessaires. Votre commission approuve l'essentiel des modifications apportées par les députés, en veillant à l'équilibre entre les attentes légitimes des justiciables, la bonne administration de la justice et la sécurité juridique, conditions sine qua non du succès de la réforme.

La mise en oeuvre de cet article ouvre une nouvelle ère au contrôle de constitutionnalité. Il semble difficile de mesurer l'ampleur du contentieux ainsi créé, mais la jurisprudence et le comportement des justiciables devraient permettre d'atteindre rapidement un équilibre après une période initiale d'engouement.

Notre tradition juridique est rétive face au contrôle juridictionnel de la loi, a fortiori postérieurement à son entrée en vigueur. En effet, le contrôle de constitutionnalité était inexistant avant 1958, si bien que son introduction par la nouvelle Constitution était symptomatique d'un changement majeur. Ce contrôle a priori s'est affirmé progressivement grâce à l'audace du Conseil constitutionnel et surtout grâce à l'extension du droit de saisine à 60 députés ou sénateurs. En revanche, la méfiance perdurait envers le contrôle de constitutionnalité a posteriori, pourtant appliqué depuis plusieurs décennies dans certaines démocraties occidentales.

Toutefois, le début des années 1990 a marqué un infléchissement. S'appuyant sur les propositions formulées par notre excellent collègue M. Badinter, alors président du Conseil constitutionnel, le Président de la République François Mitterrand a souhaité le 14 juillet 1989 que « tout Français puisse s'adresser au Conseil constitutionnel lorsqu'il estime qu'un droit fondamental est méconnu ». Conformément à cet objectif, un projet de loi constitutionnelle et un projet de loi organique ont été déposés en mars 1990. L'hostilité du Sénat entraîna l'échec de la réforme. Un texte très proche connut un sort identique en 1993.

Pourtant, le contrôle de constitutionnalité a posteriori était ouvert aux justiciables, voire aux citoyens, dans un nombre croissant d'États démocratiques. Il n'était que temps pour la France de les rejoindre.

L'aboutissement de la question prioritaire de constitutionnalité est largement dû à un consensus au sein des deux assemblées. Votre commission tient à saluer sa manifestation la plus vive : l'adoption unanime du projet de loi organique par l'Assemblée nationale.

Le contrôle institué par l'article 61-1 de la Constitution est largement tributaire de son prédécesseur jurisprudentiel, l'exception d'inconventionnalité. Ainsi, le contrôle de conventionnalité s'exerce par voie d'exception, à l'initiative d'un justiciable contestant l'application d'une loi qu'il juge incompatible avec une convention internationale. Le juge judiciaire ou administratif statue directement sur ce moyen, mais sa décision n'a que l'autorité relative de la chose jugée : écartée seulement inter partes dans le cadre du litige considéré, la disposition contestée reste en vigueur.

Si le contrôle de conventionnalité a contribué à conforter l'État de droit, il n'a pas la même portée que le contrôle de constitutionnalité. La convention européenne des droits de l'homme et le bloc de constitutionnalité ne se recouvrent pas entièrement : le principe d'égalité dépasse très nettement celui de non-discrimination. Le contrôle de constitutionnalité a posteriori présente davantage de garanties de sécurité juridique que celui de conventionnalité. En vertu de l'article 62, alinéa 2 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle est immédiatement abrogée.

Dans le texte du Gouvernement, la question de constitutionnalité s'organise autour de deux principes simples. En premier lieu, elle pourra être soulevée par toute partie à toute étape de la procédure et si la juridiction en apprécie la recevabilité, seul le Conseil constitutionnel est compétent pour statuer au fond.

Si la question est soulevée devant la juridiction de première instance ou d'appel, celle-ci, si elle l'estime recevable, la transmet à la juridiction suprême de son ordre qui la transmet, le cas échéant, au Conseil constitutionnel. On suit alors six lignes directrices : en matière pénale, la question peut être soulevée devant la chambre de l'instruction mais pas devant la cour d'assises (mais on peut la formuler en faisant appel du jugement de celle-ci) ; l'initiative est réservée aux seules parties, le juge ne pouvant soulever la question d'office ; la recevabilité est soumise à la triple condition qu'elle commande l'issue du litige, que la disposition n'ait pas déjà été déclarée constitutionnelle et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux ; si la juridiction est saisie simultanément de moyens portant sur la conformité de la loi à des engagements internationaux, elle devra se prononcer d'abord sur la constitutionnalité ; la décision de transmission serait admise au Conseil d'État ou à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé ; lorsque la question est transmise, la juridiction au fond est tenue de surseoir à statuer.

Si la question est soulevée devant le Conseil d'État ou la Cour de cassation, ces juridictions examinent sa recevabilité avant de la transmettre au Conseil constitutionnel. Il faut que la question ait un lien avec le litige, qu'elle n'ait pas déjà été tranchée, sauf changement de circonstances, et qu'elle soit nouvelle ou pose une difficulté sérieuse.

Lorsque le Conseil constitutionnel est saisi, il a trois mois pour statuer au terme d'une procédure contradictoire et publique -juridictionnelle, donc. Sa décision est notifiée aux parties, aux juridictions et aux principaux pouvoirs publics.

Les députés ont apporté d'importantes modifications. Ils ont préféré parler de question prioritaire de constitutionnalité. Ils ont ensuite considérablement assoupli le critère de recevabilité puisqu'il faut désormais que le texte soit applicable au litige. Les réserves sur les exigences résultant de l'article 88-1 de la Constitution ont été supprimées et, pour garantir la rapidité de la procédure, les juridictions doivent statuer sur la constitutionnalité dans les deux mois. L'Assemblée nationale a procédé de même pour le Conseil d'État et la Cour de cassation, qui disposent de trois mois pour décider du renvoi ; passé ce délai, la transmission est automatique.

Votre commission des lois a, pour l'essentiel, validé le travail des députés mais elle a introduit deux mesures. Sur le filtrage, d'abord, le juge constitutionnel doit rester seul juge de la constitutionnalité de la loi, mais il faut éviter les manoeuvres dilatoires et l'engorgement du Conseil constitutionnel. L'Assemblée nationale a prévu un délai de transmission des juridictions au fond vers le Conseil d'État ou la Cour de cassation, puis vers le Conseil constitutionnel, comme dans le reste de l'Europe. Or la fixation d'un délai est excessivement contraignante car les juridictions au fond risquent d'attendre systématiquement jusqu'à la fin du délai ou de renvoyer en bloc les questions soulevées sans examiner les conditions de leur recevabilité, d'où une saturation et un allongement des procédures. C'est pourquoi, sur proposition de votre rapporteur, la commission a supprimé le délai de deux mois tout en maintenant l'exigence de se prononcer sans délai sur la transmission de la question de constitutionnalité. Cela sera utile dans les contentieux de masse, en droit fiscal ou en droit de l'environnement : les juridictions au fond pourront attendre la décision du Conseil d'État ou de la Cour de cassation et procéder ensuite par analogie.

Toutes les décisions de transmission devront être motivées, comme toutes les décisions juridictionnelles, afin d'éclairer utilement les parties sur l'appréciation des trois critères.

Il reste un premier sujet d'incertitude, à savoir l'effet de la décision d'abrogation. L'abrogation d'une décision législative ne devrait pas avoir d'effet rétroactif mais comment régler en trois temps un vide juridique ? Le juge constitutionnel a le pouvoir de moduler les termes de ses décisions dans le temps, conformément à l'article 62, deuxième alinéa, de la Constitution. Il pourra ainsi en tempérer les modalités d'application, comme il le fait pour le contrôle a priori. Le législateur déterminera le nouveau cadre juridique applicable.

Quelles sont les perspectives de développement d'un nouveau contentieux et comment prévoir avec certitude l'évolution du contrôle a posteriori ? La situation sera très différente selon les juridictions. Toutefois, comme depuis 1974, presque toutes les lois intéressant les libertés publiques ont été soumises au Conseil constitutionnel, les questions se concentreront sur les problèmes les plus importants et des synergies vont s'instaurer entre les hautes juridictions.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des lois vous recommande d'adopter le projet de loi organique ainsi modifié. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce projet de loi organique met en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 61-1 de la Constitution permettant à tout citoyen de contester la constitutionnalité d'une loi lors d'un procès, à l'exception de ceux en cours d'assises. Elle institue un double filtrage, par la juridiction au fond et par la juridiction supérieure de chaque ordre judiciaire. Les juridictions au fond devront statuer sur la question soulevée par le justiciable sans délai et en motivant leur décision. Si la disposition contestée n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution, qu'elle intéresse le litige et présente un caractère sérieux, les juges au fond doivent transmettre la requête au Conseil d'État ou à la Cour de cassation.

Ces institutions auront trois mois pour transmettre une décision motivée au Conseil Constitutionnel qui rendra, lui aussi, une décision motivée dans les trois mois. Ainsi se met en place un contrôle a posteriori de la loi votée par le Parlement.

Nous n'avons pas voté cet article lors de la révision constitutionnelle. Si nous sommes favorables au principe du contrôle de constitutionnalité d'une loi par les citoyens, il faut que cela marque une avancée démocratique dans le respect de leurs droits et libertés. Il faut également que la sécurité juridique soit assurée et que la loi ne soit rendue incertaine par les recours. En outre, le citoyen pouvant saisir la Cour de justice européenne sur la base de la convention européenne des droits de l'homme, il paraissait bien anachronique qu'il ne puisse rien faire dans notre pays pour le respect des droits que notre Constitution lui reconnaît.

Notre critique tient à la procédure suivant la sanction d'inconstitutionnalité, qui ne devrait pas autoriser cette instance à supprimer les dispositions litigieuses, mais plutôt aboutir à un renvoi de la loi devant le Parlement. Surtout, notre abstention sur cet article se justifie par la nature de notre Conseil Constitutionnel. L'article 61-1 lui donne les pouvoirs d'une cour constitutionnelle -dénomination sollicitée sans succès par Robert Badinter-, mais le mode de désignation de ses membres ne lui confère pas une légitimité démocratique suffisante.

Si, dans la plupart des pays européens, les cours constitutionnelles sont elles aussi désignées par des instances politiques, leurs juges sont généralement élus par le Parlement à une majorité qualifiée et le pouvoir judiciaire participe parfois à leur désignation. En France, du fait de son mode de désignation et de l'évolution hyper-présidentialiste de nos institutions, le Conseil constitutionnel risque d'être toujours majoritairement lié à la couleur présidentielle. Sans parler de l'anachronisme consistant à y faire siéger à vie les anciens Présidents de la République, qui risquent d'être de plus en plus nombreux. Le Gouvernement a refusé de bouger, même sur ce point, et la loi organique ne modifie en rien ces anomalies.

En pratique, on peut craindre que seuls les justiciables les plus aisés, les plus aidés, ou les groupes de pression bénéficient de cette réforme. Cela remettrait en cause le principe d'égal accès à la justice car la majoration de l'aide juridictionnelle ne permettrait pas d'assumer le coût de la défense devant les juridictions supérieures. Le double filtrage pourrait déposséder les citoyens de leur droit. D'une part, il laisse une large part à l'interprétation des juges. Selon Thierry Wickers, président du Conseil national des barreaux, les mécanismes trop filtrants ont été très vite abandonnés dans les pays où ils avaient été instaurés. D'autre part, le risque de divergences entre les juridictions administrative et judiciaire pourrait mettre en péril l'unité de la jurisprudence, notamment en raison du flou de la notion de « changement des circonstances ».

Alors que Vincent Lamanda, Premier président de la Cour de cassation, craint déjà un accroissement du nombre des actions du fait de la judiciarisation croissante de notre société, les tâches incombant aux juridictions vont encore augmenter. Encore une fois, rien n'est dit au sujet des moyens dévolus à la justice, ni des formations dont le professeur Bertrand Mathieu nous a pourtant rappelé la nécessité lors de son audition. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de Cassation, souhaite un renforcement du dialogue entre le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel pour éviter un trop important afflux de requêtes, mais la réforme institue de fait une hiérarchie au profit du Conseil constitutionnel.

Enfin, la loi sera dorénavant soumise à un contrôle a priori et a posteriori : la sécurité juridique est menacée car une loi appliquée depuis des années pourra être abrogée à tout moment. Selon l'article 62 de la Constitution, « une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». Comme le souligne le professeur Dominique Rousseau, « il est donc possible que le justiciable à l'initiative de la saisine ne puisse pas, personnellement, bénéficier de cette abrogation ».

Du fait de l'insuffisance de légitimité démocratique du Conseil constitutionnel, il n'est pas certain que la priorité donnée au contrôle de constitutionnalité sur le contrôle de conventionalité serve les intérêts du justiciable. Ainsi, la France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) pour la durée excessive de la détention provisoire. La loi du 5 mars 2007 a encadré le recours à cette procédure, mais le maintien de la notion vague de « risque de trouble à l'ordre public » n'a pas été contesté a priori par le Conseil constitutionnel. Le recours d'un justiciable pourrait ne pas être suivi d'effet en France, mais être jugé recevable par la CEDH.

Le refus du Gouvernement de discuter du statut des membres du Conseil constitutionnel pose un grave problème. De ce fait, cette réforme est choquante et il est regrettable que les parlementaires s'en accommodent. Si mon groupe s'abstient plutôt que de voter contre, c'est par respect des citoyens, afin qu'ils aient le droit de contester la constitutionnalité d'une loi. Notre abstention traduit les réserves que nous inspire l'exercice effectif de ce droit.

M. François Zocchetto. - Avec l'examen de ce texte, nous entrons dans une nouvelle étape de l'application des dispositions de la révision constitutionnelle votée il y a plus d'un an. Ce nouvel article ouvre au justiciable la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel à l'occasion d'un procès, lorsqu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution lui garantit. La question de constitutionnalité réaffirme la hiérarchie des normes juridiques et la primauté de la Constitution sur les règles de droit interne.

On peut espérer que cette réforme mettra fin au paradoxe qui voulait que, pour faire valoir certains de ses droits à valeur constitutionnelle, le citoyen français doive se tourner vers les juridictions européennes. C'était une anomalie. Désormais, ce moyen pourra être soulevé au cours de toute instance et devant toute juridiction. Cette évolution était d'autant plus attendue que la majorité des cours constitutionnelles européennes, telles les cours italienne ou allemande, ont été d'emblée accessibles aux citoyens. Cette réforme met donc, un peu tardivement, la France au diapason de la plupart des démocraties. Robert Badinter avait ouvert la voie à cette évolution à de nombreuses reprises, ce texte concrétise nos attentes.

Si la réforme de 1974 a conduit à une quasi-systématisation du contrôle du Conseil sur les textes à la constitutionnalité douteuse, ce contrôle préventif sera désormais complété par un mécanisme à vocation curative. On pourra ainsi s'assurer de la conformité à la Constitution de l'ensemble de notre corpus législatif, qu'il s'agisse des textes entrés en vigueur avant 1974 ou de ceux adoptés depuis mais jamais soumis au Conseil. L'abrogation de lois anciennes appliquées depuis des décennies risque d'avoir des conséquences très importantes. La sécurité juridique pourrait être ébranlée de ce fait, ainsi que par le risque de divergences entre des décisions ayant l'autorité de la chose jugée et des décisions du Conseil constitutionnel remettant en cause des dispositions législatives. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous éclairer sur ce point qui suscite nos inquiétudes et pourrait être mal compris par nos concitoyens ?

Dans les pays ayant créé un contrôle de constitutionnalité a posteriori, la question du filtrage des requêtes a souvent conditionné la viabilité du dispositif. L'article 61-1 de la Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel devra être saisi de cette question « sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation ». Ce n'est donc pas le projet de loi organique qui instaure ce filtre, mais il en définit les conditions de mise en oeuvre. Les députés ont accompli un travail significatif afin de renforcer le droit ouvert par l'article 61-1 en favorisant les mécanismes de transmission et de renvoi de la question de constitutionnalité.

Une modification d'ordre sémantique mérite notre attention : cette question de constitutionnalité est dite « prioritaire », ce qui veut dire que le moyen tiré de l'inconstitutionnalité peut être examiné avant tous les autres et que cet examen doit être conduit avec célérité.

Dans la version initiale du texte, aucun délai n'était fixé au juge pour transmettre à la juridiction suprême ; les députés, craignant que le juge n'attende la mise en état de l'affaire pour se prononcer, ont prévu qu'il transmette sans délai et dans la limite de deux mois. Mais le juge pourrait être tenté de laisser courir les deux mois pour laisser à la Cour de cassation ou au Conseil d'État le soin de statuer, ce qui les engorgerait et allongerait les procédures. Je me réjouis donc que la commission ait supprimé ce délai impératif.

Je m'interroge enfin, comme le rapporteur et d'autres, sur le régime des incompatibilités imposé aux membres du Conseil constitutionnel, qu'il conviendrait d'adapter pour tenir compte de la juridictionnalisation de ses missions.

M. Robert Badinter. - Certainement !

M. François Zocchetto. - Le règlement du Conseil prévaut aujourd'hui, mais il ne répond qu'en partie à l'objectif de prévention des conflits d'intérêt. Certaines personnes n'exerçant pas la profession d'avocat ou d'officier public ou ministériel sont fréquemment amenées à intervenir dans des procédures contentieuses, devant les prud'hommes par exemple ou encore les juridictions fiscales. Plus que l'exercice d'une profession, c'est l'acte accompli par la personne qui intervient dans l'instance qui compte. Nous avons choisi de nous en remettre au règlement du Conseil ; je ne doute pas qu'il apportera toute l'attention nécessaire à cette question.

Je rends hommage au rapporteur, dont le travail et l'indépendance honorent la fonction de parlementaire. (Applaudissements à droite)

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

M. Robert Badinter. - Je m'associe à cet hommage. Si M. Sueur m'a laissé son tour de parole, c'est que mon propos sera rétrospectif et prospectif tandis que le sien dira l'essentiel.

J'ai envie de m'écrier : enfin ! Voilà plus de deux décennies que je souhaite ardemment, avec d'autres, que les justiciables français puissent demander au cours d'un procès qu'une loi qui porterait atteinte à leurs droits et libertés soit déclarée non conforme à la Constitution. Il est prodigieux de penser que cette exigence n'ait pas encore été reconnue. Le contrôle de constitutionnalité a priori, pratiqué pour l'essentiel sur saisine parlementaire, est par définition partiel ; nombre de lois lui échappent, soit par indifférence, soit pour des raisons politiques. Dieu sait si les lois mémorielles posent un problème de constitutionnalité : aucune n'a jamais été déférée -trop sensibles politiquement. Autre exemple : le nouveau code pénal de 1994, instrument considérable dont j'ai guetté en vain, depuis le Palais-Royal, qu'il soit déféré par le Premier ministre d'alors. Il est aussi des lois fiscales ou sociales dont l'application révèle l'inconstitutionnalité au regard, c'est le cas le plus commun, du principe d'égalité entre les justiciables.

Il fallait compléter notre dispositif par un contrôle a posteriori. Cette exigence protectrice des citoyens est d'autant plus évidente que nous avons atteint un point de contradiction juridique insoutenable. Je revois avec émotion ce jour d'octobre 1981 lorsqu'à Strasbourg j'ai levé les réserves barrant aux justiciables français l'accès à la Cour européenne des droits de l'homme. Cette interdiction était proprement inouïe au regard du rôle joué par la France dans la rédaction de la Convention européenne des droits de l'homme et la création de la Cour. René Cassin, qui en fut l'un des fondateurs, trouvait merveilleux de présider une juridiction sans affaires...

Nous étions aujourd'hui parvenus à une contradiction absolue. Dès lors que les justiciables français étaient des majeurs conventionnels à Strasbourg, on ne pouvait continuer à les traiter en mineurs constitutionnels à Paris. Notre système était boiteux. Je vais un instant m'abandonner à la tentation de confondre, comme disait Churchill, les discours et les souvenirs. J'ai eu beaucoup de mal à convaincre le Président Mitterrand. Les candidats aux élections présidentielles, de droite comme de gauche, se disaient partisans d'une cour suprême ; je ne trahis pas un secret en disant que c'était un moyen de mettre en cause le Conseil constitutionnel, que le Président Mitterrand n'aimait guère -et le terme est faible. Pour lui, comme pour les grands parlementaires de la IIIe et de la IVe Républiques imprégnés de jacobinisme, le Parlement était le dépositaire souverain de la volonté générale -nous n'étions pas alors sous la République présidentielle d'aujourd'hui. Pour eux, l'idée qu'une loi votée par le Parlement puisse être annulée ou censurée par un juge était insupportable. Mais le Président Mitterrand reconnaissait un manque et j'ai eu finalement le bonheur de le convaincre et de l'entendre annoncer le 14 juillet 1989 l'exception d'inconstitutionnalité.

Beaucoup de parlementaires, et une écrasante majorité dans cette maison, étaient fondamentalement hostiles à une extension des pouvoirs du Conseil constitutionnel. Je me souviens d'un entretien avec le président Larché, qui m'avait dit que le projet ne recueillerait pas de majorité au Sénat. D'où les blocages, depuis 1993.

Depuis, la culture du contrôle de constitutionnalité s'est considérablement développée et je suis satisfait que le projet ait repris corps dans le cadre des travaux du comité Balladur, d'autant plus que celui-ci, pour lequel j'ai beaucoup de considération, n'a pas toujours eu les yeux de Chimène pour le Conseil constitutionnel. Ce changement d'orientation chez un homme de cette qualité et de cette expérience m'était de bon augure, et le Président Sarkozy a fait son choix.

Cette réforme entrainera un changement culturel important en matière de respect des droits. Lorsque nous avons travaillé, à partir de 1989, avec le président Marceau Long, sur le mécanisme délicat d'un contrôle a posteriori complétant le contrôle a priori, nous nous sommes rendu compte de l'intérêt de la technique du renvoi, grâce à laquelle, en même temps que l'on unifie, on fait pénétrer en profondeur, via les décisions des deux cours, la culture constitutionnelle dans l'ensemble des juridictions, jusqu'à ce qu'elles baignent dans cette culture du respect des garanties fondamentales, laquelle ne cesse de progresser, de fait, dans tous les États européens. On unifie, du même coup, les jurisprudences. Cet aspect a toujours été pour moi essentiel.

Depuis 1981, l'effet culturel du contrôle de conventionalité sur la justice française a été considérable, j'en veux pour preuve l'évolution de la jurisprudence et des travaux de la doctrine. La question de la contrariété à la Convention européenne des droits de l'homme imprègne désormais la doctrine juridique française. Et c'est tant mieux. Car on ne dira jamais assez ce que nous devons, en matière d'État de droit, à la construction européenne.

Sans octobre 1981, sans la convention européenne des droits de l'homme, les progrès n'auraient pas été les mêmes. On a vu, pas plus tard qu'aujourd'hui, l'influence bénéfique des règles européennes en matière pénitentiaire.

Désormais, avocats et magistrats s'interrogeront. La Cour de cassation s'interrogera sur le renvoi. Tous baigneront dans la même culture. Bientôt, l'idée que l'on puisse méconnaître les droits et libertés fondamentaux ne sera plus pensable.

Il serait présomptueux de vous donner rendez-vous dans vingt ans, mais je suis convaincu que les juristes d'alors seront imprégnés d'une culture conventionnelle, d'une culture constitutionnelle. Aujourd'hui est un beau jour pour l'État de droit ! (Applaudissements)

La séance est suspendue à 19 h 40.

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

La séance reprend à 21 h 45.

M. le président. - Nous reprenons la discussion générale sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.

M. Jacques Mézard. - Nul ne peut mieux incarner les valeurs fondamentales des libertés et des droits des justiciables que le président Badinter et c'est donc avec beaucoup d'humilité que j'interviens en ce début de soirée après lui.

L'introduction, en droit français, de l'exception d'inconstitutionnalité a longtemps relevé de la chimère, tant l'attachement à la suprématie du Parlement a marqué notre système politique et juridique. Le « légicentrisme » qui a longtemps prévalu faisait de la loi, expression de la volonté générale, la norme indépassable par excellence. L'existence même d'une forme de contrôle de conformité des lois à une norme supérieure, Constitution ou norme internationale, était difficilement concevable.

Mais l'histoire a montré qu'une majorité parlementaire pouvait, oubliant toute tempérance, se laisser emporter par ses passions et s'affranchir du respect de certains principes qui distinguent la démocratie de l'excès de pouvoir. Cette réflexion a conduit certains juristes, notamment Hans Kelsen, à proposer de limiter la souveraineté parlementaire en créant un contrôle de constitutionnalité des lois, s'inspirant en partie du système mis en place de façon prétorienne par la Cour suprême américaine.

La toute jeune République fédérale d'Allemagne, traumatisée par les événements de la période précédente, érigeait en 1949 l'état de droit en paradigme de son système institutionnel : désormais aucune norme ne pourrait plus déroger aux valeurs qui assurent le respect de la dignité de la personne humaine.

La France dut attendre, non pas 1958 et la création du Conseil constitutionnel, mais le 16 juillet 1971, pour que prenne finalement corps un contrôle au fond de la conformité d'une loi aux normes de valeur constitutionnelle, en l'espèce la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Par cette décision historique, le Conseil constitutionnel a signifié pour la première fois au législateur que le franchissement de certaines limites portait atteinte au respect des valeurs qui forment ce que le doyen Hauriou appelait la « Constitution sociale de la République ». Nul n'a mieux exprimé que le doyen Vedel la nouvelle règle : « la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution ».

Cette première révolution fut naturellement suivie de la réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974 : grâce à la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel offerte à 60 députés ou à 60 sénateurs, l'opposition était enfin habilitée à contester en droit la toute-puissance politique de la majorité. Mais aussi décisive que fut cette réforme, elle laissait toujours le simple citoyen à l'écart de la contestation juridictionnelle de la loi.

Contrairement à nos voisins européens, la législation française a longtemps refusé aux justiciables le droit de demander la remise en cause de la loi au nom des droits et libertés. L'approfondissement permanent de l'État de droit commande pourtant cette évolution. Ainsi, la pénétration de plus en plus profonde de la Convention européenne des droits de l'homme en est une illustration patente : les magistrats, eux, ont parfaitement appris à se servir de ce texte, ainsi que des autres normes internationales, pour écarter l'application d'une loi, même postérieure. Des pans entiers de législation ont évolué grâce à l'apport fondamental de ce « bloc de conventionnalité » : égalité des enfants légitimes et naturels, création d'un appel devant les cours d'assises, égalité du droit à pension des anciens combattants, abrogation du droit de suite en matière de chasse, amélioration des droits de la défense.

Le maintien d'une saisine restreinte du Conseil constitutionnel a pu laisser la place à des compromis permettant de ne pas saisir le Conseil, au détriment de la préservation de l'intérêt général et des droits et libertés fondamentaux. Ainsi, un accord tacite a abouti en 2001 à la promulgation, sans examen par le Conseil constitutionnel, de la loi relative à la sécurité quotidienne, pourtant inconstitutionnelle dans certains de ses aspects.

Le présent texte, qui traduit le nouvel article 61-1 issu de la révision constitutionnelle de 2008, incarne une nouvelle évolution de notre droit, dont il est aujourd'hui difficile d'apprécier les effets futurs. Un premier projet de même nature fut présenté en 1990 par Michel Rocard. Mais il dut l'abandonner, suite aux désaccords persistants de notre Haute assemblée.

M. Jean-Pierre Sueur. - Eh oui !

M. Jacques Mézard. - Un projet similaire fut proposé en 1993 par le comité Vedel, mais encore une fois abandonné à cause de l'alternance qui intervint.

A l'occasion de la révision constitutionnelle, les discussions qui se déroulèrent dans les deux assemblées autour du nouvel article 61-1 ont montré que le fruit, désormais, était mûr, puisque tout le monde était d'accord sur le principe. Le dispositif finalement retenu est assez classique, tant au regard de notre tradition juridique que des dispositifs retenus par nos voisins. La nouvelle question prioritaire de constitutionnalité fait intervenir le double filtrage des juridictions au fond et des juridictions suprêmes pour s'assurer de l'application de la disposition législative en cause à l'instance, de son caractère sérieux, et pour vérifier que la question de sa constitutionnalité n'a pas déjà été examinée. Il appartiendra finalement au Conseil constitutionnel de trancher dans les trois mois suivant le renvoi de la disposition contestée.

Nous convenons de la pertinence de l'économie générale du dispositif, mais celui-ci laisse subsister un certain nombre d'interrogations.

La question des délais généraux de la procédure pose problème. Imposer aux juges ordinaires un délai trop strict pour se prononcer sur le caractère fondé ou non de la demande de renvoi exigerait de leur part une somme importante de travail supplémentaire. Mais l'absence de terme précis ne risque-t-il pas d'engendrer un allongement indu des délais de procédure ? La Cour européenne des droits de l'homme ne sera-t-elle pas amenée un jour à apprécier ce délai de renvoi au regard de son article 6-1 relatif au procès équitable ? Vous saurez sans doute apprécier l'audacieuse et pertinente solution proposée par notre collègue Michel Charasse, qui se fonde sur la loi des 16 et 24 août 1790.

Ce point particulier soulève la question des moyens matériels dont disposeront les juridictions, et surtout le Conseil constitutionnel, pour exercer ce nouvel office. Il est vraisemblable que le filtrage des requêtes n'empêchera pas un important contentieux constitutionnel. Quels seront, monsieur le ministre, les moyens matériels et humains mis à disposition du Conseil ?

Ne risque-t-on pas de voir se développer une forme de contentieux préventif, qui consisterait, au travers de l'article 61, en une saisine a priori du Conseil par le Premier ministre ou par des parlementaires de la majorité, afin de purger immédiatement toute inconstitutionnalité ou d'attester au plus vite la constitutionnalité des lois ? Faudra-t-il y voir un réel progrès de l'État de droit ou une simple stratégie politique ?

En outre, nous restons dubitatifs quant au fait que l'invocation de l'inconstitutionnalité d'une disposition législative ne puisse être un moyen d'ordre public. Notre rapporteur m'a dit en commission que le texte de l'article 61-1 empêchait le juge de soulever par lui-même ce moyen. Je n'en suis pas persuadé. Certes, le grief d'inconventionnalité n'est pas non plus d'ordre public mais le projet de loi organique permet paradoxalement au juge ordinaire d'invoquer la violation de la loi comme moyen de légalité interne, mais pas celui de la violation de la Constitution, norme suprême de notre droit ! Nous sommes ici sur le terrain très particulier des droits et libertés fondamentaux, dans lequel la célérité doit pourtant être de mise.

Sur un plan plus théorique, nous aurions également souhaité aborder la question d'une inconstitutionnalité négative alléguée.

Un requérant pourra-t-il, sur le fondement de l'article 61-1, demander que s'applique à lui une loi réservée en principe à une autre catégorie de personnes, en arguant qu'est méconnu le principe constitutionnel d'égalité ? Cette question, qui peut sembler purement théorique, est susceptible de toucher de nombreux domaines de notre société comme l'égalité homme-femmes, l'égale contribution aux charges publiques, ou les différences de traitement selon la nationalité.

Cette question trouvera nécessairement une réponse de la part du Conseil constitutionnel, à l'image de la jurisprudence développée par le Conseil d'État en matière de carence du pouvoir réglementaire ou de modulation des effets dans le temps d'une annulation pour excès de pouvoir. II appartiendra aux parlementaires de veiller à ce qu'il n'y ait pas d'empiètement sur le pouvoir d'opportunité, qui n'appartient qu'au seul Parlement.

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité pose davantage de questions qu'elle n'apporte de certitudes. Les effets juridiques à en attendre sont difficiles à anticiper : deux cents ans de législation sont susceptibles d'être déférés, sachant que la loi organique reste extrêmement vague quant à la notion de changement de circonstances, censée permettre le renvoi devant le Conseil d'une disposition législative pourtant déjà examinée par lui. Doit-on donner à cette notion le même sens que la jurisprudence Alitalia du Conseil d'État sur l'abrogation des règlements devenus illégaux ? Dans le cas contraire, ne risque-t-on pas de donner trop de pouvoirs d'appréciation au Conseil constitutionnel ?

Nos concitoyens ont raison d'attendre beaucoup de cette nouvelle procédure. Tout ce qui renforce l'État de droit va dans le sens de l'Histoire. L'approfondissement des droits et libertés fondamentaux est un progrès essentiel. Si l'on peut penser que le nouvel office du Conseil constitutionnel n'entre pas de jure dans le champ de l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme, la procédure qui sera applicable devant lui devrait garantir à tout le moins l'équité du procès.

Les standards définis depuis une trentaine d'années par la Cour de Strasbourg ont défini un modèle européen de protection des droits et libertés, complété par les principes généraux dégagés par la Cour de Luxembourg. Le Conseil constitutionnel ne saurait ni l'ignorer, ni s'en affranchir. Un conflit de normes serait tout à fait préjudiciable aux justiciables. Des interrogations subsistent donc sur ce projet de loi organique...

Néanmoins, ce projet de loi représente un progrès considérable, que le RDSE unanime votera. (Applaudissements sur de nombreux bancs)

M. Jean-Pierre Sueur. - Comment ne pas approuver ce qui est un droit nouveau donné à nos concitoyens ? Cette liberté nouvelle est conforme à ce qui existe déjà dans de nombreux pays européens. Nous devons souligner cet aspect très positif mais sans pour autant fermer les yeux sur certaines imperfections du texte, sur les questions qui restent posées et n'ont pas reçu réponse.

Sous la IIIe et la IVe Républiques, l'idée même d'un contrôle de constitutionnalité n'était pas accepté par les parlementaires et les responsables des partis politiques, qui considéraient la loi écrite par eux comme la norme absolue devant laquelle aucune autre n'avait de légitimité. Les choses ont changé en 1958 et elles ont évolué depuis lors, notamment avec la réforme constitutionnelle de 1974. Mais comment ne pas dire avec Mme Borvo Cohen-Seat que le débat est biaisé par le fait que la nomination des membres du Conseil constitutionnel dépende aussi étroitement du pouvoir ? Les qualités qui sont reconnues aux cours constitutionnelles de certaines démocraties ne se constatent pas ici.

M. Badinter, à qui l'on doit rendre hommage, a été le militant infatigable de cette liberté nouvelle, et d'abord auprès du Président Mitterrand dont le moins que l'on puisse dire est qu'il n'était pas un partisan résolu du Conseil constitutionnel. Mais enfin, il a déclaré le 14 juillet 1989 que tout Français devait pouvoir s'adresser au Conseil constitutionnel s'il estimait qu'un droit fondamental ne lui était pas reconnu. Et Michel Rocard, Premier ministre, a déposé un projet de loi en ce sens, auquel notre cher Sénat n'a pas accordé une adhésion enthousiaste... Vous entendez l'euphémisme : il était carrément contre. La France, cependant, a évolué et rejoint maintenant tous les pays qui ont mis en oeuvre cette possibilité offerte à leurs citoyens de saisir une instance de la constitutionnalité d'une loi.

Dominique Rousseau écrit qu'un tel contrôle a posteriori possède deux mérites principaux. « Le premier est d'assurer une meilleure protection de libertés et droits fondamentaux. En effet, si, au moment de sa conception, une loi peut apparaître parfaitement conforme à la Constitution, elle peut se révéler, au moment de son application, contraire à tel ou tel principe constitutionnel, soit parce qu'il en est fait un usage non prévu par le législateur, soit parce qu'elle s'applique à des situations nouvelles, soit encore parce qu'une nouvelle liberté ou un nouveau droit s'est vu reconnaître une valeur constitutionnelle ou donner une autre interprétation. Bref, c'est par son application qu'une loi peut s'avérer porter atteinte aux droits et libertés des individus. Or, à la différence du contrôle a priori, le contrôle a posteriori permet de saisir, au moment où elles vont ou peuvent se produire, ces atteintes aux principes constitutionnels. Le second mérite de ce système est de faire participer les individus à la défense de leurs droits puisque sa mise en oeuvre n'est pas réservée aux seules autorités politiques, mais ouverte aux justiciables qui disposent du pouvoir de faire apprécier par le tribunal constitutionnel la constitutionnalité de la loi qu'une administration ou un juge veut leur appliquer. »

Nous voterons ce projet de loi. Néanmoins un certain nombre de problèmes subsistent, qu'il faut regarder en face.

Les filtres, tout d'abord. Il faut, bien sûr, que le Conseil constitutionnel ne soit pas submergé par des recours de circonstance, mais qui va filtrer ? En l'espèce, les filtres sont vraiment très filtrants et le rapport entre les citoyens et le Conseil quelque peu indirect.

Il ne nous semble pas que l'organisation interne de la Cour de cassation relève nécessairement d'une loi organique. Nous écouterons avec attention les éventuels arguments de M. le rapporteur.

Pourquoi le juge ne pourrait-il poser lui-même, d'office, la question de la constitutionnalité d'une loi ? Qu'est-ce qui fait qu'un justiciable serait légitime pour le faire, et pas un juge ?

Le juge doit s'assurer que le Conseil constitutionnel n'a pas déjà traité la question. C'est le bon sens, mais il doit, en outre, juger cela selon « les circonstances ». Ou bien le sujet est traité, ou bien il ne l'est pas -il devrait en outre considérer les circonstances !

Par un amendement, nous supprimons ces termes qui nous paraissent très indéterminés.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - N'avez-vous pas lu Rousseau ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Je n'ai rien lu de contraire à ce que je viens de dire. « Sauf changement de circonstances » introduit une part d'arbitraire non négligeable.

Si le justiciable saisit le tribunal, qui saisit la Cour de cassation ou le Conseil d'État, qui saisissent le Conseil constitutionnel, le Président de la République, celui du Sénat et celui de l'Assemblée nationale, informés, peuvent présenter leurs observations. Pourquoi pas également 60 sénateurs ou 60 députés ? J'ai lu le compte rendu des débats de l'Assemblée nationale : à cette remarque, il a été répondu que chacun peut écrire une lettre au Conseil -une carte postale, peut-être ? Cette façon de traiter les parlementaires est bien désinvolte, car leur position importe. Quel inconvénient y a-t-il à les laisser l'exprimer ? Où est le problème juridique ?

Il faudra bien tirer dans le code de procédure pénale les conséquences des décisions du Conseil constitutionnel. (M. Bernard Frimat approuve) Le projet de loi organique ne prévoit nul mécanisme à cette fin lorsque les voies de recours ordinaires et le pourvoi en cassation ne peuvent plus être utilisés. Cela est d'autant plus nécessaire qu'il s'agit de libertés individuelles, en particulier de détention. L'absence d'une telle disposition inciterait les parties à soulever prioritairement la question de la conventionalité, ce qui viderait l'article 61-1 de son intérêt. Je précise que les articles 626-1 à 627-7du code de procédure pénale prévoient le réexamen de la décision pénale pour tenir compte d'une décision de la Cour européenne des droits de l'homme. Pourquoi ne pas appliquer ici le même mécanisme ? Il ne serait pas acceptable que la décision rendue par le Conseil constitutionnel n'ait pas de conséquences directes !

En dépit de notre vote en faveur du projet de loi organique, nous avons des choses à dire sur le Conseil constitutionnel. Ses membres ne devraient pas être autorisés à exercer quelque profession que ce soit : leur qualité est suffisante, leurs moyens sont raisonnables et la garantie de leur indépendance serait ainsi totale. Il faut aussi veiller à garantir un procès équitable devant le Conseil constitutionnel. Nous réaffirmons enfin notre désaccord complet sur le mode de nomination des membres du Conseil : si nous nous orientons vers une cour constitutionnelle, nous pourrons encore moins nous en satisfaire.

Nous voterons pour le texte parce que nous ne voulons pas nous opposer à l'ouverture d'un droit nouveau à nos concitoyens. Mais des questions importantes restent posées. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

M. Patrice Gélard. - Je m'étonne que personne n'ait cité dans son entier l'article 61-1, qui dit tout et qui explique parfaitement le contenu de ce projet de loi organique. Il est court, bien écrit -une fois n'est pas coutume !- et pertinent. Il constitue une révolution juridique, dont les conséquences d'ailleurs ne sont pas prévisibles. Car jusqu'à la révision constitutionnelle de 2008, la France n'était que partiellement un État de droit. Une loi contraire à la Constitution pouvait continuer à s'appliquer sans être déférée devant le juge. Historiquement, il en allait de même au Royaume-Uni, où existaient cependant des dispositions à valeur constitutionnelle, le Bill of Rights et l'Habeas corpus, qui s'imposaient aux tribunaux. La tradition française excluait tout contrôle de la constitutionnalité des lois.

C'est que notre conception du droit était optimiste et celle des Anglo-saxons, pessimiste. Pour eux, le droit est au service du pouvoir, lequel doit être contrôlé étroitement par le juge. Ce qui a produit la common law en Angleterre et la Cour suprême aux États-Unis. Pour nous au contraire, le droit est fait pour améliorer l'homme et le rendre plus heureux. La théorie du doyen Carré de Malberg découle directement de cette tradition : la loi ne peut mal faire, elle peut tout faire -y compris changer des hommes en femmes- et elle ne peut être jugée. La souveraineté parlementaire implique l'absence de contrôle de constitutionnalité.

Le modèle européen est récent, il date de l'immédiat après-guerre. Auparavant, nombre de pays d'Europe vivaient en régime totalitaire ; et dans les autres, la tradition française prévalait. Le mouvement constitutionnel d'après-guerre a touché l'Allemagne en 1949, l'Italie, la Belgique puis, à la chute de leurs dictatures, l'Espagne, le Portugal, la Grèce -dans ce dernier pays, s'il n'existe pas de cour constitutionnelle, toutes les juridictions peuvent effectuer ce contrôle de constitutionnalité.

Chez nous, la grande révolution date de 1958. Le Conseil constitutionnel, initialement, a cependant été conçu comme le « chien de garde », chargé de produire une jurisprudence au service du gouvernement. C'est ce qu'il a fait jusqu'en 1971, quand le président du Sénat a saisi le Conseil. Ce fut un premier virage, qui a permis de dégager les principes fondamentaux de la République, le « bloc de constitutionnalité ».

Mais le véritable tournant s'opère en 1974 avec la possibilité accordée à 60 députés ou sénateurs et, partant, à l'opposition de saisir le Conseil constitutionnel. Nous assistons alors à une judiciarisation du droit constitutionnel avec son chantre Louis Favoreu, ardent défenseur du modèle français du contrôle a priori, contre le modèle américain du contrôle a posteriori ; lequel, j'y reviendrai, présente effectivement des inconvénients. Ce contrôle était imparfait en ce que des lois, contraires à la Constitution, pouvaient être appliquées si le Conseil constitutionnel n'était pas saisi a priori. Ce contrôle imparfait a été progressivement renforcé avec le contrôle de conventionnalité exercé par les tribunaux judiciaires, puis par les tribunaux administratifs. D'où la jurisprudence développée par le Conseil d'État depuis vingt ans.

Reste que la révolution juridique introduite par la révision constitutionnelle emporte des conséquences difficilement prévisibles. Ce projet de loi, bien qu'il soit court, modifie en profondeur l'ordonnance du 7 novembre 1958 avec l'introduction d'un nouveau chapitre II bis. A mes yeux, il existe, non deux filtres, mais quatre (M. Pierre-Yves Collombat sourit) : il faut la saisine d'une instance, il faut aussi une atteinte aux droits et libertés des citoyens, intervient l'appréciation du juge et, enfin, le Conseil d'État ou la Cour de cassation. Nous avons donc toutes les garanties pour éviter un engorgement. Pour autant, je m'interroge sur les conséquences immédiates de cette réforme. Le contrôle de constitutionnalité n'est pas naturel chez les magistrats, il faudra donc assurer une meilleure formation au droit constitutionnel dans les études juridiques ainsi qu'à l'ENM. Cette réforme, comme celle de 1974, apportera un coup d'accélérateur à la connaissance du droit constitutionnel et à l'étude du contentieux constitutionnel, limité jusque-là à des domaines précis. De même, faudra-t-il trouver de nouveaux moyens matériels et humains pour le Conseil constitutionnel afin qu'il puisse faire face à une surcharge de travail et, surtout, élaborer de nouvelles règles de procédure. Comment le procès, car c'en sera un puisqu'il y aura des parties, se déroulera-t-il ? Le Parlement aura-t-il le droit d'intervenir ? D'où la nécessité de modifier les règles de procédure.

J'en viens à mes interrogations auxquelles ce projet de loi organique, d'ailleurs, n'avait pas à répondre. Assistera-t-on à un engorgement du Conseil constitutionnel ? On peut le craindre dans les premières années si la tendance est au recours systématique qui, les juges aidant, facilitera l'accès au Conseil constitutionnel. Il faudra donc créer une jurisprudence. Deuxième question qui me tracasse davantage, la possibilité de conflits de jurisprudence entre le Conseil d'État et la Cour de cassation concernant la saisine du Conseil constitutionnel, d'une part, et, de l'autre, entre le Conseil d'État et la Cour de cassation, qui déclareraient une loi contraire aux conventions internationales et le Conseil constitutionnel qui la considérerait conforme à la Constitution. Ensuite, le risque est grand que des lois soient annulées, particulièrement dans certains secteurs. Le droit pénal serait peu touché car il est très bordé, la procédure pénale l'étant un peu moins. En revanche, il pourrait y avoir des recours en matière de droit fiscal, de droit douanier...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il ne faut pas le dire !

M. Patrice Gélard. - ...de droit de l'environnement ou encore de droit de l'urbanisme. Or si le Conseil constitutionnel annule une disposition, l'État devra indemniser ceux qui auront été condamnés par le passé à verser une amende en vertu de ladite disposition. (M. Jacques Mézard acquiesce) Enfin, nous pouvons craindre, comme les Américains, que ce contrôle a posteriori n'entraîne des catastrophes juridiques en cascade. De fait, l'annulation d'un texte quinze ans après son adoption oblige, en quelque sorte, à remonter la filière et à étudier toutes ses conséquences. En certains cas, cela a posé problème aux États-Unis. Mais grâce à un système de tri, la Cour suprême examine seulement quelques recours sur les milliers dont elle est saisie. En l'absence d'un tel système en France, on peut craindre des annulations qui emporteraient d'importantes conséquences, mais je suis incapable de dire lesquelles... (Sourires)

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Patrice Gélard. - Peut-être faudrait-il prévoir des sanctions contre les recours abusifs comme c'est de règle devant les tribunaux administratifs. Comme d'autres orateurs, je souhaite que cette loi fasse l'objet d'un bilan dans deux ans. Concernant la composition du Conseil constitutionnel, outre qu'il y aurait beaucoup à dire sur les autres juridictions supérieures, aucun système n'est absolu, non plus que parfait...

M. Bernard Frimat. - Il peut être moins imparfait !

M. Patrice Gélard. - Le groupe UMP votera unanimement ce texte ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - ...comme il a voté la révision constitutionnelle !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Le doyen Gélard, M. Badinter et le rapporteur ont bien résumé l'état d'esprit de ce texte : avec l'introduction du contrôle de constitutionalité a posteriori, la France rejoint les autres démocraties en parachevant la construction de son État de droit.

En vous écoutant, monsieur Gélard, je me souvenais du plaisir avec lequel j'assistais, étudiant, aux cours de droit constitutionnel. Désormais, ces cours seront abordés toujours avec plaisir, mais aussi avec le sentiment qu'ils sont utiles à la formation des juristes ! L'ENM se prépare déjà au changement culturel que vous avez évoqué, notamment via la formation continue. La procédure du Conseil constitutionnel sera contradictoire. Les filtres permettront d'éviter un engorgement du Conseil constitutionnel et les juridictions supérieures ainsi que le Conseil constitutionnel sont très attentives à leur jurisprudence réciproque.

MM. Badinter et Portelli ont évoqué, de manière fort convaincante, le parachèvement de notre État de droit, bien que, monsieur Sueur, celui-ci ne soit effectivement jamais achevé. L'intervention de M. Badinter était émouvante car il a été l'un des acteurs d'une autre étape importante, celle de l'accès à la Cour européenne des droits de l'homme. J'en profite pour saluer la mémoire de René Cassin dont l'action et la pensée m'ont marqué lorsque j'étais jeune étudiant.

Il est vrai que cette grande évolution dans la protection des droits fondamentaux permet à la France de combler 30 ans de retard. Je salue son propos.

J'achèverai en disant quelques mots des autres interventions.

Madame Borvo Cohen-Seat, ce projet de loi satisfait largement aux demandes, puisqu'il renforce les garanties offertes par le droit tout en préservant la sécurité juridique. Ainsi, le Conseil constitutionnel pourra abroger les dispositions litigieuses, mais il appartiendra au Parlement d'adopter la nouvelle loi.

La composition du Conseil constitutionnel a été débattue lors de la révision constitutionnelle. La transparence a été renforcée avec une nomination faisant intervenir la majorité des trois cinquièmes des commissions compétentes des deux assemblées. C'est un progrès substantiel par rapport au statu quo ante. Les personnes bénéficiant de l'aide juridictionnelle pourront en bénéficier devant le Conseil d'État et la Cour de cassation. Au demeurant, il ne sera pas nécessaire de produire de nouvelles observations devant les cours suprêmes.

Comme d'autres, M. Zocchetto s'est inquiété de la sécurité juridique. Le texte adopté par le constituant de 2008 est équilibré, puisque la déclaration d'inconstitutionnalité fera abroger la loi, éventuellement avec un délai laissant au Parlement le temps d'adopter un nouveau texte. A titre exceptionnel, le Conseil constitutionnel pourra « déterminer les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être mise en cause ». Cette disposition permettra de rendre l'abrogation utile pour le justiciable à l'origine de la question et pour ceux qui auraient déjà engagé un contentieux, mais l'abrogation n'aura aucun effet rétroactif sur les litiges définitivement jugés.

Monsieur Mézard, les délais de jugement ne seront pas indûment allongés. A ce jour, le Conseil constitutionnel n'a pas demandé de moyens matériels supplémentaires. Le cas échéant, nous examinerions le sujet avec beaucoup d'attention, car il ne faudrait pas compromettre l'application de cette importante réforme.

Pourra-t-on soulever d'office l'inconstitutionnalité des lois ? L'article 61-1 est clair : l'éventuelle atteinte à un droit ou une liberté doit être invoquée par une partie au procès. Le nouveau droit ouvert au justiciable n'habilite pas les juridictions du fond à examiner le nouveau moyen. Il est donc sage de ne pas autoriser les juges à soulever d'office l'inconstitutionnalité d'une loi.

Monsieur Sueur, nous reviendrons plus en détail sur vos propos en discutant vos amendements, mais je n'attends pas pour vous remercier d'avoir souligné l'importance du droit nouveau accordé aux citoyens.

Le constituant a prévu l'examen de la demande par le conseil d'État ou la Cour de cassation. Les formations de jugement de celle-ci sont fixées par la loi.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai parlé de la loi organique !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Seules les parties au procès pourront soulever le nouveau moyen.

L'appréciation du changement de circonstances consiste à prendre en compte les nouvelles situations de droit ou de fait, comme l'adoption d'un nouveau droit constitutionnellement garanti ou une évolution démographique rendant inconstitutionnel un découpage électoral initialement validé.

Soulever la question prioritaire de constitutionnalité est une prérogative des justiciables dont les parlementaires ne bénéficieront pas ès-qualités. Ils ont d'autres droits.

Par ailleurs, prohiber l'exercice de toute activité professionnelle par les membres du Conseil constitutionnel leur interdirait par exemple de donner des cours de droit !

En conclusion, la discussion générale a mis en évidence le large consensus dont ce texte bénéficie. Plusieurs intervenants ont évoqué les perspectives qu'il ouvrait, d'autres se sont interrogés sur d'éventuelles évolutions non constitutionnelles ultérieures. Pour aujourd'hui, nous avons de quoi faire avec la loi organique. Nous abordons la discussion d'un texte largement soutenu, parfois avec enthousiasme ! (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Articles additionnels avant l'article premier

M. le président. - Amendement n°14, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article premier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au deuxième alinéa de l'article 3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, les mots : « des votes et de ne prendre aucune position publique, » sont supprimés.

Amendement n°15, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article premier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 14 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les décisions sont signées par tous les conseillers ayant participé au délibéré, mention étant faite du rapporteur.

« Les conseillers peuvent exprimer leur désaccord sur le dispositif et les motifs de la décision ou sur les seuls motifs dans une opinion séparée, signée de son auteur, annexée à la décision majoritaire et publiée au Journal officiel. »

Amendement n°13, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article premier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 20 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel est complété par les mots : « , de même que les éventuelles opinions séparées ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Notre droit a élevé le secret du délibéré en dogme, au point que l'on mentionne la tradition française du secret.

Lorsque le Conseil constitutionnel a été créé, cette tradition a inspiré le serment prêté par ses membres lors de leur prise de fonction : ils jurent notamment de garder le secret des délibérations et des votes, mais aussi de ne prendre aucune position publique sur les affaires soumises ou susceptibles d'être soumise au Conseil constitutionnel.

Nous connaissons tous cette situation, que vous auriez pu m'objecter. Mais il y a quelques jours, j'ai été invité avec d'autres collègues au Conseil constitutionnel, dont le président nous a remis un ouvrage que je lis le soir. Contrairement à ce que pensent certains, il s'agissait non d'un roman policier (sourires), mais des délibérations du Conseil constitutionnel. Jusqu'ici, nous ne connaissions que les décisions.

Il y avait bien sûr une certaine distance dans le temps.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Cela va de soi. Nous avons légiféré sur les archives.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le président du Conseil constitutionnel suggérait ainsi qu'il y a un grand intérêt à lire les délibérations pour comprendre les décisions du Conseil constitutionnel, tout comme il est utile de connaître les délibérations parlementaires pour comprendre les lois.

L'énoncé d'opinions séparées peut avoir une grande importance : pensez à l'abolition de l'esclavage aux Etats-Unis ! J'ajoute que la minorité d'aujourd'hui peut devenir la majorité de demain. Enfin, la formulation d'opinions séparées existe chez certains de nos voisins, comme l'Italie ou l'Espagne. Certains membres du Conseil constitutionnel souhaitent cette faculté.

D'où ces trois amendements qui tendent à moderniser nos institutions.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La commission est défavorable pour deux raisons : ces trois amendements n'ont aucun lien avec la loi organique ; il appartient exclusivement à la juridiction concernée de décider si elle fait ou non connaître les opinions distinctes.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Même avis. Les décisions conserveront ainsi l'autorité nécessaire.

L'amendement n°14 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos15 et 13.

Article premier

M. le président. - Amendement n°19, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'alinéa 1

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le premier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elles sont enfin incompatibles avec toute activité professionnelle. »

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous souhaitons généraliser les incompatibilités professionnelles des membres du Conseil constitutionnel.

Il est clair que l'exercice de la profession d'avocat pose problème, puisqu'elle pourrait conduire un membre de cette institution à engager une procédure aboutissant à sa saisine !

Il se retrouverait juge et partie, ambiguïté qui vaut pour bien d'autres circonstances. On ne peut être évidemment membre du Conseil constitutionnel et ministre ou parlementaire. Il convient également de respecter le principe du procès équitable au sens de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, ce qui suppose une indépendance par rapport à l'exécutif comme à l'égard des parties en cause. Cela s'apprécie dans les modalités de désignation, la durée du mandat, la protection contre les pressions. Les membres du Conseil constitutionnel ont les moyens de mener une vie décente et sont suffisamment attachés au bien commun et à l'esprit républicain pour ne pas exercer une autre profession. Pour être tout à fait clairs, nous ne sommes pas des extrémistes et n'excluons pas l'écriture de romans policiers, qui peuvent être agréables à lire certains soirs -nous n'interdisons pas non plus à un ancien Président de la République d'écrire quelque histoire sentimentale...

M. Hugues Portelli, rapporteur. - En commission, le rapporteur avait d'abord déposé un amendement sur les incompatibilités mais le débat a fait apparaître que les choses sont très compliquées car la question du statut des membres du Conseil constitutionnel a été écartée lors de la révision constitutionnelle et nous pouvons difficilement l'introduire dans la loi organique.

La plupart des États européens imposent une qualification juridique et lorsque le Sénat américain examine les candidats présentés par le Président, il s'assure de leur qualification professionnelle. Pour aborder cette question, il faudra traiter de la qualification avant de se pencher sur les incompatibilités. Cependant, comme le constituant n'a pas eu ce débat en 2008, nous ne pouvons l'ouvrir ci. M. Gélard me rejoindrait d'ailleurs pour dire que vous ne pouvez interdire l'exercice de deux activités, celle de professeur d'université et de ministre du culte en Alsace-Lorraine.

Mme Catherine Troendle. - Absolument !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Après ces propos sensés, je rappellerai que cet amendement n'est pas utile : les dispositions applicables y pourvoient. L'ordonnance organique du 7 novembre 1958 prévoit que les membres du Conseil jurent de bien et fidèlement remplir leurs fonctions et, en application du décret du 13 novembre 1959, ils s'interdisent de consulter sur les questions ayant fait ou étant susceptibles de faire d'objet de décisions de la part du Conseil. L'interdiction proposée ici est excessive.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je voterai l'amendement pour manifester un problème : pourquoi ne pourrait-on pas prévoir cela dans la loi organique au motif que le constituant ne l'a pas évoqué ?

M. Patrice Gélard. - Ce serait un cavalier !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Cela ne veut pas dire que la loi organique ne peut en traiter. Ce ne serait pas défendable !

M. François Zocchetto. - Plus que les incompatibilités professionnelles, ce sont les incompatibilités d'activité qui posent question mais il est difficile d'imaginer toutes les activités possibles. Laissons le règlement intérieur du Conseil traiter cela au cas par cas. L'amendement de M. Sueur est assez radical et point n'est besoin d'aller à cette extrémité. On ne pourrait d'ailleurs interdire toute activité à un ancien Président de la République.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est un comble !

M. Jean-Pierre Sueur. - Combien y a-t-il de professeurs d'université parmi les membres du Conseil constitutionnel ?

M. Patrice Gélard. - Zéro !

M. Jean-Pierre Sueur. - S'il y en avait un, cela serait-il un tel malheur qu'il ne puisse donner des cours...

M. Patrice Gélard. - Mais la Constitution ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Le poste resterait ouvert au budget de l'État... à moins que le Gouvernement ne le supprime. Surtout, être membre du Conseil constitutionnel est un travail et j'avoue avoir toujours été choqué par le fait qu'un maître de conférences élu parlementaire devait renoncer à l'enseignement alors que le professeur d'université pouvait le poursuivre. Le travail parlementaire est à temps plein dans les deux cas. Je ne comprends pas plus comment un magistrat dans un tribunal d'instance ne pourrait exercer une autre profession alors qu'un membre du Conseil le pourrait. Notre amendement est clair, simple et salubre, il ne porte préjudice à personne.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Nous parlons de l'article 61-1 de la Constitution. Nous avons eu ce débat lors de la révision constitutionnelle (M. Bernard Frimat le conteste) Le reprendre ainsi est surprenant. Depuis 1971, cette juridiction a eu une jurisprudence extraordinaire ; sa composition a évolué, ses membres, une fois nommés, prennent des décisions que l'on n'attendait pas et c'est ce qui fait sa richesse.

Alors, on peut épiloguer indéfiniment mais cette incompatibilité totale serait une erreur. Peut-être nommera-t-on bientôt un professeur de médecine. Pourquoi lui interdire d'exercer ?

M. Patrice Gélard. - L'amendement est malheureusement irrecevable parce qu'il est inconstitutionnel. La loi organique étant soumise au Conseil constitutionnel, celui-ci ne manquerait pas de le censurer parce qu'il est contraire au statut des professeurs d'université et à celui des ministres du culte d'Alsace-Lorraine qui ont désormais valeur constitutionnelle : si vous voulez les modifier, vous devez réviser la Constitution.

L'amendement n°19 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par MM. Collin, Mézard et Charasse et Mmes Escoffier et Laborde.

Alinéa 6, première phrase

Après les mots :

de ce qu'une disposition législative

insérer les mots :

, le cas échéant interprétée par la jurisprudence,

M. Jacques Mézard. - Une disposition législative peut devenir inconstitutionnelle du fait de la jurisprudence. Il faut donc pouvoir mettre en cause la loi et la jurisprudence à laquelle elle a donné lieu.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cet amendement nous a laissés perplexes : une loi est constitutionnelle ou pas. Nous ne traitons pas du contrôle de constitutionnalité de la jurisprudence, qui est indépendante du texte de loi. Cela pourrait être couvert par le « changement de circonstances. ». Avis défavorable.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°1 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°12 rectifié, présenté par MM. Collin et Mézard et Mmes Escoffier et Laborde.

I. - Alinéa 6, dernière phrase

Supprimer cette phrase.

II. - En conséquence, alinéa 24, dernière phrase

Procéder à la même suppression.

M. Jacques Mézard. - Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi organique ne permet pas au juge de soulever d'office le moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une disposition législative. Une telle violation de la hiérarchie des normes, a fortiori pour ce qui concerne la protection des droits fondamentaux et de l'État de droit, ne constituerait pas un moyen d'ordre public alors que le moyen tiré de la violation de la loi s'impose d'office au juge. Certes, le Conseil d'État ne se saisit pas d'office des moyens tirés de l'inconventionnalité, mais le renforcement de l'effectivité de l'État de droit impose de créer cette possibilité pour les juges ordinaires.

Le filtrage opéré par le Conseil d'État ou la Cour de cassation garantit que les contentieux transmis seront conformes aux critères établis par la loi organique. En outre, le maintien du dispositif actuel risque de ne permettre qu'aux seuls justiciables ayant les moyens de s'attacher les services d'un conseil de soulever un tel moyen. Enfin, il est ressorti du débat en commission que le juge pourrait rouvrir le débat et demander aux parties de s'expliquer sur un éventuel moyen d'inconstitutionnalité. Plutôt que de recourir à un tel procédé, complexe, il est préférable d'autoriser le juge à relever d'office cette question.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - L'article 61-1 s'adresse aux justiciables, et non aux juges ou aux parlementaires ! La formulation de l'article 61-1, « il est soutenu que... », réserve la faculté de soulever la question de constitutionnalité aux seules parties aux litiges. Ainsi l'a voulu le constituant de 2008. Il en est de même du contrôle de la conventionnalité, que le juge ne peut relever d'office. Enfin, cette interprétation restrictive laisse aux parties la liberté de choisir les moyens soulevés en vertu de leur stratégie de défense. Avis défavorable.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Même avis. Je me suis exprimé sur ce sujet lors de la discussion générale.

M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 6, dernière phrase

Supprimer le mot :

ne

M. Jean-Pierre Sueur. - Ainsi, je connais maintenant le point de vue argumenté du rapporteur et celui, très succinct, du ministre... (Sourires)

J'ai lu le rapport avec grand intérêt : plusieurs des hautes personnalités auditionnées ont exprimé une opinion différente. Ainsi Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, s'est-il étonné qu'un juge puisse appliquer une loi qu'il sait inconstitutionnelle alors qu'à tout moment il peut relever l'inconventionnalité d'une loi par rapport à la Convention européenne des droits de l'homme. Le professeur Guillaume Drago a regretté cette capitis diminutio des pouvoirs du juge. Il craint que cet article ne nuise à l'efficacité de la réforme car cette interdiction réduira drastiquement le nombre des questions d'inconstitutionnalité dont le juge aura à connaître. En outre, seuls les justiciables en ayant les moyens pourront soulever cette question d'inconstitutionnalité. Enfin, les juges s'approprieront difficilement un mécanisme dont l'initiative leur est interdite.

La manière dont le rapporteur nous présente le rôle du juge me contrarie. Ce magistrat devrait regarder les trains passer, les bras ballants, sans pouvoir relever l'inconstitutionnalité ? M. le ministre sera peut-être plus prolixe sur une disposition qui n'est pas très cohérente compte tenu de la grande compétence des juges de notre pays.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - J'ai assisté à toutes les auditions, même celles que j'ai menées seul... Les personnes que vous avez citées n'ont exprimé que leur opinion. Or le constituant est ici, et il est le mieux à même d'interpréter les textes qu'il a votés. En outre, le ministère public est partie aux procès : il peut toujours soulever la question de constitutionnalité. Avis défavorable : le constituant a souhaité réserver cette initiative aux justiciables. (Mme Catherine Troendle approuve)

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Même avis. Je voulais vous éviter la répétition des arguments pertinents du rapporteur, et je vous ai déjà donné des explications tout à l'heure.

M. Jacques Mézard. - Je partage le point de vue de Jean-Pierre Sueur, qui nous a notamment rappelé l'analyse du professeur Drago. En outre, l'argument rappelant la possibilité d'intervention du ministère public ne m'a pas convaincu : si le parquet a cette capacité, pourquoi la refuser au siège ?

L'amendement n°12 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°16.

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par MM. Collin, Mézard, Charasse et Alfonsi et Mmes Escoffier et Laborde.

Alinéa 11

Remplacer les mots :

le fondement

par les mots :

l'un des fondements

M. Jacques Mézard. - Il peut y avoir plusieurs fondements à une même instance.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Avis défavorable. La rédaction de cet alinéa a été complexe. L'Assemblée nationale a beaucoup oeuvré pour étendre la possibilité de saisine en précisant que la disposition contestée « est applicable au litige » plutôt que « commande l'issue du litige ». Il est préférable d'en rester là. En outre, la modification que vous proposez n'aurait pas une influence décisive sur le contenu de l'alinéa.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Même avis. La rédaction du texte adoptée par la commission est compatible avec la diversité des situations possibles.

L'amendement n°2 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°17, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 12

Supprimer les mots :

sauf changement de circonstances

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est dommage que le débat se limite à une opposition rituelle entre majorité et opposition : mes collègues pourraient faire un effort ! Je souhaite les convaincre, ainsi que le ministre, que ce projet de loi comprend une disposition inopportune : avant de transmettre la question de constitutionnalité, la juridiction saisie devra s'assurer que la disposition « n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ».

De quelles circonstances parle-t-on ? S'il s'agit d'un changement du droit, d'une modification de l'ordre constitutionnel, cette possibilité existe déjà dans la jurisprudence. Mais s'il s'agit d'un changement survenu dans les faits, on aboutit à l'arbitraire total. Je me réfère au rapport et à la prose claire du rapporteur: « Deux risques doivent être conjurés : l'instabilité juridique, l'appréciation au fond de la question de constitutionnalité par le juge alors que cette compétence appartient au Conseil constitutionnel. Le recours au changement de circonstances ne devrait, en conséquence, intervenir que de manière tout à fait exceptionnelle. En particulier, un changement de circonstances de fait... »

Et le rapporteur d'ajouter : « le changement de circonstances de fait ne semble admissible que plusieurs décennies après l'adoption de la disposition législative litigieuse ». Que de précautions, et que de circonlocutions. Elles montrent assez que la disposition ne vous séduit pas particulièrement. Sortons donc, mes chers collègues, notre rapporteur d'embarras, et la République d'un mauvais pas, en adoptant cet amendement.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Permettez-moi, monsieur Sueur, de m'interpréter moi-même. Dans le texte que nous examinons, trois critères cumulatifs sont requis : lien avec le litige, question sérieuse, changement de circonstances si le Conseil s'est déjà prononcé. Si l'on retire ce dernier critère, on interdit tout changement de jurisprudence, en fermant au juge la possibilité de la faire évoluer. Il ne s'agit cependant pas de changer de jurisprudence tous les deux ans, comme aux États-Unis, à chaque changement politique. D'où la précaution quant au temps.

L'expression, enfin, appartient à la terminologie régulièrement en usage dans la jurisprudence administrative. Elle fait parfaitement sens pour le juge. Ce peut être changement de circonstances de droit, en cas d'adoption, par exemple, de nouvelles dispositions constitutionnelles, ou de fait : nous avons la chance d'avoir une Constitution qui dure et pourrions avoir à examiner des lois antérieures à 1958.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - J'ai d'ailleurs eu l'occasion, monsieur Sueur, de donner quelques exemples de ce changement de circonstances de fait, forcément exceptionnel, qui peut être lié à l'évolution de la société. L'adoption de votre amendement, en figeant les choses, irait à l'encontre de ce que vous souhaitez et de l'esprit de la loi organique. J'avoue que j'ai du mal à vous suivre. Défavorable.

M. Christian Cointat. - Je comprends mal, moi aussi, la démarche de notre excellent collègue. Tout à l'heure, vous vouliez que le juge puisse s'autosaisir et agir directement auprès du Conseil. Tout à l'heure, vous arguiez qu'il faut tenir compte non seulement de la loi, mais de la jurisprudence. Et voilà que vous opérez un virage à 180 degrés (M. Jean-Pierre Sueur le conteste) Ce que vous défendez ici va à l'encontre de ce que vous disiez. Avouez que vous vous faites plaisir, et rien de plus.

M. Jean-Pierre Sueur. - La loi n'est pas affaire de circonstances.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il serait paradoxal de limiter la possibilité de recours pour le justiciable. Puisque vous avez lu, monsieur Sueur, le rapport avec attention, vous n'ignorez pas que cette disposition s'inspire de la jurisprudence du Conseil d'État sur les règlements légaux devenus illégaux en raison de changement de circonstances.

M. Jean-Pierre Sueur. - De droit.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ou de fait. Un exemple. L'égalité professionnelle, entrée dans la Constitution, peut rendre certaines dispositions législatives illégales du fait de ce changement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Une modification constitutionnelle est une circonstance de droit, pas de fait.

L'amendement n°17 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par MM. Collin, Charasse, Mézard et Alfonsi et Mmes Escoffier et Laborde.

Alinéa 14

supprimer les mots :

d'une part

et remplacer les mots :

et d'autre part

par le mot :

ou

M. Jacques Mézard. - Souhaitons qu'un changement de circonstances vous permette de voter cet amendement... Le Conseil constitutionnel a rappelé à plusieurs reprises depuis 1975 qu'il n'était compétent qu'en ce qui concerne la conformité à la Constitution mais pas la conformité aux traités et accords internationaux. La rédaction proposée pour cet alinéa pourrait conduire à penser que la loi organique étend sa compétence en méconnaissant les limites de ses attributions. Il convient donc de modifier le texte proposé pour clairement préciser qu'il s'agit des droits et libertés garantis par la Constitution ou par un engagement international souscrit par la France et faisant partie du bloc de constitutionnalité

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cet amendement opère un contresens sur le texte, qui traite non du Conseil constitutionnel mais de la juridiction saisie, laquelle peut l'être sur deux moyens : les droits et libertés défendus par la Constitution, les droits et libertés défendus par les conventions. Si les deux moyens sont soulevés, le juge doit d'abord, « en tout état de cause », opter pour la saisine constitutionnelle.

L'amendement n°3 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°11 rectifié, présenté par MM. Collin, Mézard et Charasse et Mmes Escoffier et Laborde.

I. - Alinéa 14

Remplacer le mot :

premier

par le mot :

priorité

II. - En conséquence, alinéa 25

Procéder au même remplacement.

M. Jacques Mézard. - Amendement rédactionnel.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Il est vrai que l'expression « en premier » n'est guère élégante, mais « en priorité » ne l'est pas plus. Si vous acceptiez de rectifier votre amendement, pour préférer « par priorité », expression clairement juridique, la commission lui serait favorable. (M. Jacques Mézard acquiesce)

M. Bernard Frimat. - Saluons cet heureux moment, qui rend toute son importance au débat parlementaire... Car j'avoue, à ma grande honte, avoir cru un temps que ce débat n'allait servir à rien puisque tous nos amendements étaient systématiquement rejetés après avis circonstanciés du ministre...

M. Patrice Gélard. - J'irai dans le même sens que M. Frimat qui, comme l'un des auteurs de notre nouveau Règlement, n'ignore pas que nous ne sommes plus dans la même situation qu'auparavant puisque les textes font désormais l'objet d'une adoption par la commission et que tous les amendements que nous examinons ici ont déjà été refusés lors de leur passage en commission. C'est donc très logiquement qu'ils le sont à nouveau ici, sauf modifications à la marge.

Nous sommes dans la logique du Règlement du Sénat, tel qu'il a été rédigé et adopté par nous tous.

M. Pierre-Yves Collombat. - La logique serait de régler les détails en commission et de réserver les débats de fond pour l'hémicycle : c'est exactement l'inverse de ce que vous prétendez.

M. Patrice Gélard. - Ce n'est pas l'esprit du texte que nous avons adopté.

L'amendement n°11 rectifié bis est adopté.

(M. Bernard Frimat applaudit)

M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par MM. Collin, Mézard et Charasse et Mmes Escoffier et Laborde.

Après l'alinéa 15

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Si la juridiction ne s'est pas prononcée à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la présentation du moyen, toute partie à l'instance peut demander, dans le délai d'un mois, au Parlement ou à ses commissions compétentes d'interpréter la disposition législative dans les conditions prévues par l'article 12 de la loi des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire. L'interprétation ainsi donnée s'impose tant que la Conseil constitutionnel n'a pas statué ou que la disposition législative n'a pas été modifiée. La décision du Parlement ou de ses commissions compétentes est notifiée aux parties, au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, et aux membres du Conseil constitutionnel.

M. Jacques Mézard. - Il est difficile d'accepter que le Conseil d'État ou la Cour de cassation s'enferment dans un silence prolongé : ce serait un véritable déni de justice et une violation des droits définis par l'article 61-1.

S'il est normal de ne pas fixer aux juridictions suprêmes des délais trop stricts, l'action engagée par les parties concernées doit absolument aboutir à une décision. Notre éminent collègue Charasse a eu l'idée lumineuse de se référer à l'article 12 de la loi des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire : le Parlement ou ses commissions statuerait ainsi sur l'interprétation de la loi, cette interprétation restant valable tant que le Conseil constitutionnel ne se serait pas prononcé ou que le Parlement n'aurait pas décidé de la modifier.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Cet amendement s'insère après l'alinéa qui traite des juridictions inférieures. Comment demander au Parlement d'interpréter un texte qui fait l'objet d'une procédure juridictionnelle ? Que faites-vous du principe de la séparation des pouvoirs ? En plus, vous demandez au Parlement d'intervenir avant même la transmission au Conseil d'État ou à la Cour de cassation : deuxième hérésie ! Je demande donc le retrait.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Cet amendement amènerait le Parlement à intervenir dans une instance en cours : il n'est pas souhaitable que le législateur se prononce à l'occasion d'un litige individuel. Le retrait s'impose.

M. Jacques Mézard. - Je le retire, ainsi que nos amendements suivants.

L'amendement n°5 rectifié est retiré, ainsi que les amendements nos4 rectifié, 7 rectifié, 6 rectifié et 8 rectifié.

M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéas 30, 31 et 32

supprimer ces alinéas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Plus le temps passe, plus je me dis que j'ai eu raison de ne pas voter cette révision constitutionnelle.

Cet article détaille la procédure par laquelle la Cour de cassation se prononce si elle est saisie. Or, il ne s'agit pas pour elle de statuer sur le fond de l'affaire mais simplement de servir de filtre. Je trouve ce dernier un peu épais. Comme l'a dit M. Cointat, faisons confiance au juge et laissons-le s'organiser pour dire s'il faut transmettre ou non la requête au Conseil constitutionnel. Nous aurions tout intérêt à alléger le texte en supprimant ces alinéas.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - S'il est interdit d'introduire des dispositions qui relèvent de la loi organique dans une loi ordinaire, l'inverse n'est pas vrai. Ces dispositions ne sont donc pas contraires à la Constitution et elles sont au coeur même du dispositif visé par l'article 61-1.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Cette formation spéciale est souhaitée par la Cour de cassation pour assurer un examen rapide de ces dossiers et éviter des divergences de jurisprudence entre les chambres. Avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je n'ai jamais dit que ces alinéas étaient inconstitutionnels mais qu'ils étaient superfétatoires. La Cour de cassation doit pouvoir s'organiser seule.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La loi organique fixe les conditions dans lesquelles sont examinées les requêtes. Ces alinéas ne me semblent donc pas inutiles. Monsieur Collombat, vous avez dit que vous étiez contre la révision de la Constitution, mais vous n'avez pas été opposé à l'article 61-1.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Tous vos collègues ont dit que c'était une bonne réforme !

M. Pierre-Yves Collombat. - Et alors ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est intéressant.

M. Christian Cointat. - Je comprends la réponse de M. le rapporteur, mais j'avoue que je suis embarrassé car le constituant n'avait pas l'intention d'organiser dans le détail les travaux de la Cour de cassation. Je m'abstiendrai donc.

M. Bernard Frimat. - Ici, nous ne sommes vraiment pas au niveau de la loi organique. Les alinéas descendent dans le détail de façon étonnante. Pensez-vous vraiment que la loi organique doit fixer les niveaux de délégation au sein de la Cour de cassation ? Laissons-la s'organiser : le penchant révolutionnaire de la Cour est somme toute assez mince. (Sourires) En supprimant ces alinéas, on rendrait ce texte un peu plus solennel. C'est d'ailleurs l'opinion de M. Portelli, même s'il dit le contraire...

M. Hugues Portelli, rapporteur. - C'est fou ce que l'on me fait dire !

M. Bernard Frimat. - Les contraintes de la fonction de rapporteur sont telles qu'il faut savoir y sacrifier. En supprimant ces alinéas, nous ne toucherions pas au fond du texte.

L'amendement n°18 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°21, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 37

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 23-8. - Les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat sont avisés par le Conseil constitutionnel, saisi en application des dispositions du présent chapitre, et peuvent présenter des observations.

Amendement n°20, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

I. - Alinéa 37, première et deuxième phrases

Supprimer ces phrases.

II. - Alinéa 37, dernière phrase

Supprimer le mot :

également

Amendement n°22, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 37

Après le mot :

République

rédiger ainsi la fin de l'alinéa :

, le Premier ministre et les Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, lesquels informent les membres de leur assemblée respective. Les autorités sus nommées peuvent adresser au Conseil constitutionnel leurs observations sur la question prioritaire de constitutionnalité qui leur est soumise. Le même droit est ouvert à soixante députés ou soixante sénateurs.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ces trois amendements ont une logique commune : les amendements nos21 et 20 sont des amendements préjudiciels qui visent à vous convaincre du bien-fondé de l'amendement n°22.

Le texte de l'Assemblée nationale est en effet particulièrement bizarre : une fois saisi par le Conseil d'État ou par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel avise immédiatement le Président de la République et le Premier ministre qui peuvent lui adresser leurs observations. Ce n'est qu'ensuite qu'il est dit que les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat sont avisés, en quelque sorte à titre subsidiaire, et il n'est pas prévu qu'ils puissent s'adresser au Conseil constitutionnel. Mais n'est-il pas question d'une loi ? Or, la loi est votée par le Parlement ! Cette rédaction n'est pas digne du rôle qui est dévolu au Parlement par notre Constitution. Nous acceptons que le Président de la République et le Premier ministre soient avisés mais il faudrait qu'il en aille de même pour les présidents des assemblées et ces derniers devraient pouvoir donner leur avis.

De plus, la saisine du Conseil constitutionnel émane, depuis 1974, de 60 députés et de 60 sénateurs.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Pas seulement !

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous proposons donc que 60 députés ou 60 sénateurs puissent exprimer leur point de vue. Mme e garde des sceaux a objecté que nous pouvions déjà envoyer des lettres au Conseil constitutionnel. Oui, et même des cartes postales ; cela fera travailler La Poste !

Nous ne doutons pas que le Conseil constitutionnel accordera une particulière importance aux observations des parlementaires.

M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Portelli, au nom de la commission.

Alinéa 37

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 23-8.- Le Conseil constitutionnel, saisi en application des dispositions du présent chapitre, avise immédiatement le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ceux-ci peuvent adresser au Conseil leurs observations sur la question prioritaire de constitutionnalité qui lui est soumise.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - Nous rétablissons le texte du Gouvernement, ce qui va donner satisfaction à M. Sueur. On ne peut écarter le Président de la République ni le Premier ministre, qui participent eux aussi à la procédure législative. Si cet amendement est adopté, les autres tombent.

Tout parlementaire peut adresser des observations au Conseil constitutionnel ; pas besoin d'être 60, il peut être seul ou à 120 !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Je ne vois pas comment le Gouvernement pourrait s'opposer au rétablissement de son texte ! Favorable à l'amendement de la commission, défavorable aux autres.

L'amendement n°21 n'est pas adopté.

L'amendement n°24 est adopté.

Les amendements nos20 et 22 deviennent sans objet.

Les amendements n°9 rectifié et 10 rectifié sont retirés.

L'article premier, modifié, est adopté

Article additionnel

M. le président. - Amendement n°23, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Après l'article premier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les dispositions des articles 626-1 à 626-7 du code de procédure pénale sont applicables lorsque le juge a saisi le Conseil constitutionnel sans qu'il y ait eu sursis à statuer et a rendu sa décision sur le fondement d'un texte abrogé par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'article 62-2 de la Constitution dispose qu'une « disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ».

Cet article donne beaucoup de souplesse au Conseil pour régler lui-même les conséquences de la déclaration d'inconstitutionnalité, le projet de loi organique n'a pas prévu d'introduire dans le code de procédure pénale un mécanisme spécifique de révision visant à tirer les conséquences de la décision d'abrogation par le Conseil à l'instance ayant donné lieu à sa saisine, lorsque les voies de recours ordinaires et le pourvoi en cassation ne peuvent plus être exercés.

Une telle disposition est d'autant plus importante que les hypothèses visées concerneront au pénal des questions touchant aux libertés individuelles, plus particulièrement lorsqu'une détention est en jeu. L'absence d'une telle disposition incitera les parties à soulever prioritairement la question de conventionnalité, ce qui pourrait avoir pour conséquence de vider les dispositions de l'article 61-1 de leur intérêt.

Un dispositif de réexamen d'une décision pénale consécutif au prononcé d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme est prévu aux articles 626-1 à 626-7 du code de procédure pénale. Nous proposons que cette procédure s'applique également lorsque le juge a rendu une décision sur le fondement du texte abrogé par le Conseil constitutionnel.

M. Hugues Portelli, rapporteur. - La question est intéressante mais le dispositif proposé en réponse est inapplicable ici car un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme n'a d'effets que sur le seul litige concerné. Avec une décision abrogative du Conseil constitutionnel, la loi n'existe plus ; avec un arrêt de la Cour de Strasbourg, la loi existe toujours, mais ne s'applique pas au litige pour lequel elle a été saisie. Donc, indépendamment de l'intérêt de la question posée, la réponse est inapplicable.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - On ne saurait mieux dire.

M. Christian Cointat. - L'argumentation du rapporteur est imparable et je voterai donc contre cet amendement. Il n'empêche qu'il pose une vraie question, à laquelle j'aurais aimé que la loi organique répondît. Certes, la Constitution donne une mission claire au Conseil constitutionnel, mais j'aurais préféré un dispositif assurant une totale sécurité juridique en cas d'abrogation d'une loi ayant déjà produit des effets. En l'état actuel, il appartiendra au Conseil constitutionnel de prendre la décision au cas par cas,

M. Hugues Portelli, rapporteur. - C'est dans l'article 62 de la Constitution !

M. Christian Cointat. - J'aurais préféré que la loi organique précisât la procédure.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission - C'est dans la Constitution, on ne va pas le répéter dans la loi organique !

M. Christian Cointat. - Celle-ci aurait pu expliciter les choses.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission - Mais puisque c'est dans la Constitution ! L'article 62 est parfaitement explicite. Que vous faut-il de plus ? Si vous ne comprenez pas cela, je renonce ! La loi organique n'est rien d'autre qu'une application, quand c'est utile.

M. Pierre-Yves Collombat. - La loi peut être abrogée, mais les jugements rendus sur le fondement de cette loi abrogée existent toujours. Et que deviennent les gens condamnés à cause de ce texte ? On a passé un temps fou à discuter de points inessentiels et là, on élude un problème des plus importants !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'article 62 dit bien que le Conseil constitutionnel décide, mais cette décision peut être variable, ce qui crée une insécurité juridique. Comme le faisait remarquer Dominique Rousseau, le Conseil constitutionnel pourrait décider que l'abrogation ne s'appliquera pas à la personne qui l'aura saisi. La réponse n'est pas convaincante.

M. Jean-Pierre Sueur. - Reste une réalité : lorsque le Conseil constitutionnel a statué, la loi est abrogée, et le Parlement pourra légiférer à nouveau ; mais qu'adviendra-t-il des justiciables à l'origine de la saisine ? Vous n'apportez pas de réponse.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Elle est dans la Constitution !

M. Jean-Pierre Sueur. - Et les jugements déjà intervenus ? Il y a un vide juridique. Nous proposons une issue...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Elle est mauvaise.

M. Jean-Pierre Sueur. - Un mécanisme identique à celui mis en oeuvre après une décision de la Cour européenne des droits de l'homme pourrait s'appliquer.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Rien à voir !

M. Jean-Pierre Sueur. - Mais le code de procédure pénale prévoit bien une solution. Si la nôtre est mauvaise, proposez-en une meilleure.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Relisez la Constitution !

M. Jean-Pierre Sueur. - Rien n'est dit du justiciable.

L'amendement n°23 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté, ainsi que les articles 2 bis, 3 et 4.

Vote sur l'ensemble

M. Jean-Pierre Sueur. - Je me suis largement exprimé en discussion générale.

M. Christian Cointat. - Oh que oui !

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes là pour cela et nos débats servent la démocratie et la République. J'ai dit que nous voterions ce texte qui ouvre un droit important aux citoyens. Ayant dit cela, je pensais que le rapporteur et le ministre marqueraient leur intérêt pour tel ou tel de nos amendements, car notre engagement est ancien et nous n'avons pas changé d'avis. Nous abordions le débat dans un esprit positif mais vous n'avez accepté aucun de nos amendements.

M. Jean-Pierre Vial. - Si, un !

M. Jean-Pierre Sueur. - Dérisoire...

M. Christian Cointat. - Un, c'est beaucoup lorsque l'on n'a rien.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'était un amendement purement grammatical. Mais vous n'avez rien accepté sur le fond. Nous regrettons cet état d'esprit, qui n'est pas au diapason du nôtre.

M. François Zocchetto. - Nous avons réalisé sur ce texte un travail d'orfèvre : nous le voulions le plus beau possible car il marque une révolution dans le fonctionnement de nos institutions. Les oppositions apparues ce soir sont quelque peu factices, nous sommes tous d'accord sur le fond. Le texte est satisfaisant et nous sommes impatients de voir ce qu'il produira dans la pratique. Le groupe de l'Union centriste votera le texte.

Mme Catherine Troendle. - Avant la révision de 2008, les citoyens ne pouvaient contester la constitutionnalité d'un texte à l'occasion d'une instance devant une juridiction. La loi promulguée, expression de la souveraineté du peuple, ne pouvait pas être remise en cause. Grâce à l'article 61-1, cela est désormais possible. Ce projet de loi organique constitue une avancée historique, un réel progrès dans l'approfondissement de l'état de droit et dans la pratique démocratique au quotidien. La vocation première de notre bloc de constitutionnalité -protéger les libertés et les droits fondamentaux des citoyens- est ainsi consacrée. Je salue le travail de grande qualité réalisé par notre rapporteur. L'obligation, pour les premiers juges saisis, de statuer dans un délai de deux mois a été supprimée, je m'en réjouis car les intéressés pourraient être tentés de laisser courir ce délai au risque d'entraîner un engorgement des cours suprêmes et un ralentissement des procédures. La transmission de la question de constitutionnalité aux cours suprêmes et le renvoi au Conseil constitutionnel devront être motivés. Les parties seront ainsi complètement éclairées sur l'application par le juge des critères de recevabilité.

Le groupe UMP adoptera sans réserve ce projet de loi ambitieux qui vise à donner réalité à la protection des droits et des libertés garantis par la loi fondamentale de notre pays. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je m'étonne que la composition du Conseil constitutionnel ne vous cause pas le moindre souci. Pour vous, quand on devient membre du Conseil, on devient impartial... Pourtant, on a souvent vu la frilosité du juge constitutionnel, notamment sur les récentes lois pénales. Nous ne pourrons éluder durablement la question de la composition et du mode de désignation. Ouvrir un droit aux citoyens ne doit pas nous inciter à nous considérer comme quittes ! Nous nous abstiendrons.

M. Christian Cointat. - C'est avec émotion que j'ai écouté M. Badinter rappeler comment il dut convaincre François Mitterrand d'accepter une proposition allant dans le sens de celle de ce soir. J'étais alors militant du RPR et combattais François Mitterrand, mais je me suis désolidarisé de mes amis et j'ai annoncé que je soutenais ce projet car le droit est plus important que tout, il protège les citoyens et mérite que nous le défendions courageusement. Jusqu'à présent, une faute n'existant que lorsqu'elle est constatée, on faisait en sorte qu'elle ne soit jamais constatée. Désormais, tout citoyen pourra la constater. Je voterai donc le texte avec mon groupe, plus que par conviction, avec une grande joie : en cette grande soirée, nous avons fait progresser le droit. (Applaudissements sur les bancs UMP)

En application de l'article 59 du Règlement, le projet de loi organique est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 316
Majorité absolue des suffrages exprimés 159
Pour l'adoption 316
Contre 0

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Au nom du Gouvernement, je veux saluer le travail du rapporteur et de la commission des lois ainsi que remercier le Sénat d'avoir voté ce texte, sans aucune opposition. M. Badinter se projetait tout à l'heure dans vingt ans, mais je suis persuadé que dans quelques années seulement, nous ne pourrons plus imaginer que l'on ait pu se passer d'un contrôle de constitutionalité a posteriori. Nous mesurons mal encore aujourd'hui combien cette avancée historique aura des effets positifs dans la vie de nos concitoyens et leurs relations avec les institutions ! (Applaudissements)

Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 14 octobre 2009, à 14 h 30.

La séance est levée à minuit trente-cinq.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du mercredi 14 octobre 2009

Séance publique

A QUATORZE HEURES TRENTE ET, ÉVENTUELLEMENT, LE SOIR

1. Désignation des membres de la mission commune d'information sur le traitement des déchets.

2. Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français (n°505 rectifié, 2008-2009).

Rapport de M. Marcel-Pierre Cléach, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n°18, 2009-2010).

Texte de la commission (n°19, 2009-2010).

3. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (n°7, 2009-2010).

Rapport de M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour le Sénat.