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Compte rendu analytique officiel du 2 décembre 2009

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Interventions des rapporteurs

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances. - La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » retrace les moyens dont dispose le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État. Cette mission sera dotée de près de 11,6 milliards, soit 3 % du total des crédits inscrits dans le projet de loi de finances. Le plafond d'emplois de la mission est fixé à 145 286 équivalents temps plein travaillé. Le ministère du budget constitue ainsi le quatrième employeur de l'État. Les dépenses de personnel correspondantes s'élèvent à près de 8,4 milliards : elles absorbent donc les trois quarts des crédits de la mission. Ce plafond représente une baisse de 2 % des effectifs par rapport à 2009. La diminution résulte de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et, notamment, de la poursuite de l'intégration des réseaux de l'ancienne direction générale des impôts et de l'ex-direction générale de la comptabilité publique, au sein de la direction générale des finances publiques créée en 2008. Le développement de cette direction générale des finances publiques restera, en 2010, la plus marquante des évolutions dont la mission rend compte. En effet, les nouvelles directions départementales et régionales des finances publiques vont être déployées sur l'ensemble du territoire, à partir de la réunion des directions des services fiscaux et des trésoreries générales. L'achèvement est prévu d'ici fin 2012.

Parallèlement, au niveau infra-départemental, des guichets fiscaux uniques sont mis en place pour les particuliers. Dans ce cadre, l'amélioration de la qualité du service et la simplification au bénéfice des contribuables, particuliers comme professionnels, doivent être poursuivies. Les efforts de l'administration portent leurs fruits, si l'on en juge par les quelque 9,7 millions de foyers fiscaux qui ont eu recours, en 2009, à la déclaration de revenus en ligne. Le franchissement du seuil des 10 millions de télé-déclarants est attendu pour 2010. La commission des finances vous donne acte de ce succès, monsieur le ministre.

J'en viens à l'achèvement des deux grands projets informatiques, le programme Copernic et le système Chorus. L'un des enjeux de Chorus est de fiabiliser la comptabilité de l'État, alors que la Cour des comptes a émis une réserve à l'occasion de ses travaux de certification. En ce qui concerne Copernic, l'enquête de la Cour des comptes demandée par la commission des finances a confirmé l'intérêt des réalisations, sans qu'il y ait eu de dérive des coûts, même si la traçabilité des dépenses laisse un peu à désirer. Le compte fiscal simplifié des contribuables, la dématérialisation des échanges avec l'administration, la mise en place de référentiels nationaux constituent autant de progrès incontestables. Cependant, notre audition « pour suite à donner », qui s'est tenue en octobre, a estimé que la direction générale des douanes devrait rejoindre, à terme, les applications développées par le programme Copernic pour la seule direction générale des finances publiques puisque les deux directions générales gèrent les mêmes contribuables. Qu'en pensez-vous, monsieur le ministre ?

En outre, qui payera le développement d'applications non imputables sur Copernic mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée, notamment l'application destinée au recouvrement non contentieux ?

Le ministère chargé de la réforme de l'État se réforme lui-même : je présenterai un amendement pour mieux apprécier les avancées de la RGPP que ce ministère a la lourde responsabilité de piloter.

La commission s'est interrogée sur l'indicateur relatif au taux d'absentéisme qui est souvent pertinent pour apprécier le climat social. En 2008, comme en 2007, on a constaté une augmentation sensible de l'absentéisme, et par exemple de 13 % pour les congés de maladie de longue durée Il faut y être particulièrement attentif car la réforme ne pourra pas se faire dans de bonnes conditions si elle ne suscite pas l'adhésion de ceux qui ont la charge de la mettre en oeuvre : les fonctionnaires.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission propose au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », comme des comptes spéciaux « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », comptes qui n'appellent pas de commentaire particulier dans le temps qui m'était imparti.

M. Dominique de Legge, en remplacement de Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Notre débat intervient alors que les réformes entreprises depuis plusieurs années se poursuivent, notamment la réduction des effectifs de fonctionnaires. Renonçant, pour l'instant, au « big bang » statutaire proposé par le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique, le Gouvernement privilégie la poursuite des fusions des corps : initié dès le début des années 1990 et systématisé à partir de 2005, ce mouvement a permis, en cinq ans, de supprimer plus de 300 corps. Il améliore la mobilité des personnels et l'évolution de leur carrière.

Je me réjouis de la conclusion de deux dossiers suivis attentivement par la commission des lois : l'intégration de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) à « Bercy » a été achevée le 1er janvier dernier et l'examen parlementaire de la loi sur la mobilité et les parcours professionnels dans la fonction publique, conçue tout à la fois comme la boîte à outils de la RGPP et le remède aux cloisonnements des corps, est terminé. La fonction publique bénéficie désormais d'un pilotage cohérent. Votre budget vous permettra, monsieur le ministre, d'accompagner l'évolution et la diversification du recrutement des fonctionnaires.

Je me félicite des crédits destinés au fonctionnement de classes préparatoires intégrées à l'ENA et dans les IRA. Ces formations offrent un soutien pédagogique renforcé et un appui financier pour la préparation des concours externes. Vingt écoles de service public ont déjà mis en place une classe préparatoire. Celle de l'ENA, ouverte depuis le 7 octobre, accueille onze jeunes filles et quatre jeunes gens.

Grâce à la loi de modernisation du 2 février 2007, la formation des agents publics est professionnalisée. Les épreuves des concours sont remodelées : les IRA ont introduit au concours interne d'accès et au troisième concours la reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle. Le taux de présence aux épreuves de la session 2008-2009 semble prouver l'adéquation de ces réformes aux attentes des futurs fonctionnaires. Ces évolutions contribueront à accroître l'efficience des administrations et donc la qualité du service rendu aux usagers.

Je déplore, en revanche, l'interruption de l'aide ménagère à domicile.

Je conclurai mon propos sur une interruption regrettable, celle de l'aide ménagère à domicile, qui s'adressait aux agents retraités de l'État faiblement dépendants. Elle était alignée sur celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les attributaires du régime général. Constatant que, pour les fonctionnaires, cette prestation bénéficiait à des profils moins strictement sélectionnés, le Gouvernement a engagé une réflexion sur l'intervention de l'État à l'égard de ses retraités.

M. Jacques Mahéas. - On réfléchit toujours...

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis. - Cette prestation n'a pas été reconduite au 1er janvier 2009 et la réflexion n'a toujours pas abouti. Mais j'ai noté, monsieur le ministre, lors de votre audition par la commission des lois, votre engagement à nous présenter les conclusions de vos travaux au cours du premier trimestre 2010. Cette aide correspond à un besoin réel et j'y suis fermement attaché. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Bricq, rapporteur spéciale de la commission des finances. - La prévision de cessions immobilières de l'État inscrite dans le projet de loi de finances est ambitieuse : elle s'élève à 900 millions d'euros, dont 700 devraient provenir de cessions réalisées par le ministère de la défense, qui se trouve actuellement engagé dans une rationalisation immobilière de grande ampleur, le regroupement de ses services centraux à Balard et le nouveau plan de stationnement des forces militaires.

Compte tenu de l'état du marché, la réalisation de cet objectif de cessions paraît très incertaine, la prévision reposant pour l'essentiel sur les arbitrages associés à la loi de programmation militaire. Or l'objectif retenu pour 2009 est déjà exceptionnel : 1,4 milliard dont un milliard des cessions du ministère de la défense. Cependant n'avaient été enregistrés le 15 octobre que 356 millions de recettes de cessions ; autant dire que l'objectif ne sera pas atteint. Je crains donc que le niveau relativement bas de l'objectif pour 2010 en ce qui concerne les cessions autres que militaires ne soit lié au souci de minimiser dans les résultats d'ensemble l'insuffisance déjà anticipée des ventes du ministère de la défense. Autant dire que ce chiffrage est très artificiel et l'information donnée au Parlement dépourvue de signification.

La contribution des cessions immobilières au désendettement de l'État devrait n'être que de 30 millions, chiffre déterminé de façon automatique en retenant 15 % de la prévision de cessions non militaires, puisque le ministère de la défense bénéficie d'un retour intégral du produit de ses ventes.

Les cessions ne sauraient tenir lieu de doctrine d'action. Celle-ci est plutôt à chercher dans l'effort, que je reconnais, pour maîtriser les coûts et rationaliser la gestion. Cela se traduit par l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'État ; par la substitution, au régime traditionnel de l'affectation des immeubles domaniaux, de nouvelles conventions d'utilisation ; par la mutualisation partielle, entre ministères, de l'emploi des produits de cessions immobilières.

Le champ d'application de la rationalisation immobilière est en cours d'extension, au bénéfice des services déconcentrés et des opérateurs de l'État. Ces mesures sont conformes aux préconisations de la commission des finances. Mon contrôle budgétaire a porté sur la gestion des baux en Ile-de- France. J'ai constaté la méconnaissance du parc loué par l'État et le caractère onéreux des loyers qu'il acquitte, généralement supérieurs au marché. Cet aiguillon parlementaire a suscité une révision des conditions locatives de services comme ceux du Médiateur et du secrétariat d'État aux sports. Parallèlement, ont été décidées des mesures structurantes comme l'expérimentation d'un tableau de bord des baux de l'État pour une trentaine de départements, et une renégociation des baux de l'État en Ile-de-France, qui s'est conclue en septembre dernier.

Mais il faut inciter France Domaine à aller plus loin, et veiller à ce que les mauvaises pratiques ou les négligences ne réapparaissent pas. C'est en partie dans cette perspective que je présenterai un amendement qui vise à améliorer l'information donnée au Parlement sur les engagements immobiliers de l'État. D'une manière générale, malgré les progrès récents, la gestion du parc immobilier de l'État apparaît comme un work in progress et les marges de progrès sont importantes.

C'est sous le bénéfice de ces observations que la commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » recouvre les budgets des principales administrations chargées de piloter la modernisation de l'État et la RGPP, notamment la direction du budget et la direction générale de la modernisation de l'État.

A titre personnel, je tiens à marquer ma réserve avec un certain nombre des principes de la révision générale des politiques publiques, à commencer par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite. La modernisation de l'État n'a de sens que si elle place au centre le citoyen. Afin d'en comprendre les ressorts, j'ai proposé à la commission des lois de concentrer l'attention sur deux chantiers complémentaires de la modernisation de l'État : l'administration numérique et l'accueil dans les services publics.

Le bilan du développement en cours de l'administration numérique est positif mais il serait souhaitable que la direction générale de la modernisation de l'État conduise une enquête sur le profil des utilisateurs et, sachant qui n'est pas concerné, qu'elle développe des actions spécifiques en matière de simplification administrative. Tout ne peut être attendu de l'administration numérique : la garantie d'une haute qualité de l'accueil doit donc rester un des objectifs principaux de la modernisation de l'État, comme l'avait décidé le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. Sa réalisation passe par le déploiement du référentiel Marianne, dont j'ai constaté la pertinence.

Je formulerai cependant trois réserves, associées à trois recommandations. Pourquoi ne pas avoir publié l'enquête conduite par la DGME sur la qualité de l'accueil dans les administrations ? Ne nous ont été communiquées que quelques très grandes tendances qui ne permettent pas de se faire une idée précise de la réalité. L'absence de publication est contraire aux engagements pris lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. On se prive ainsi d'une incitation à réformer les procédures d'accueil.

La qualité de l'accueil ne peut dépendre du seul personnel. Elle a un coût que les gestionnaires et l'État doivent prendre en compte.

Alors que la qualité de l'accueil doit être garantie en dépit des restructurations, souvent la réforme des procédures est mise de côté au bénéfice d'une réorganisation des structures. Si l'on peut comprendre que la désorganisation du service rende difficile le maintien du même niveau d'accueil, il n'est pas acceptable que le public fasse les frais de cette désorganisation. La DGME devrait fournir une aide spécifique aux services engagés dans une restructuration pour maintenir la qualité de leur accueil. D'une manière générale, elle devrait aussi assurer un meilleur suivi des administrations passées au référentiel Marianne, pour les encourager à poursuivre leur investissement.

A la lumière de ces observations et recommandations, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme.

Orateurs inscrits

M. Bernard Vera. - Je me bornerai ici à une évaluation des programmes relatifs au fonctionnement de nos administrations fiscales. Ce projet de budget, comme beaucoup d'autres avant lui, fait de la réduction des effectifs de l'administration fiscale l'une de ses priorités. On va encore, cette année, supprimer près de 3 000 emplois, menant l'administration à l'un des plus faibles niveaux d'emplois qu'elle n'ait jamais connu. Pour la seule direction générale des finances publiques, ce sont 2 569 emplois qui sont appelés à disparaître en 2010, parce que les avancées technologiques et les gains de productivité sont tels que l'on peut, sans remettre en cause la qualité de service, procéder à l'ajustement à la baisse des emplois.

A la vérité, une telle vision ne fait que s'appuyer sur quelques dogmes chers aux milieux patronaux et gouvernementaux et notamment celui qui voudrait que moins de fonctionnaires, ce serait moins de dépenses publiques et moins de déficit.

L'un des problèmes mis en exergue dans le rapport de M. Angels est que le personnel n'approuve pas la fusion qui a fait émerger la direction générale des finances publiques (DGFIP) en réunissant le Trésor et les Impôts. Que les organisations syndicales représentatives aient toutes quitté ce 30 novembre le comité technique paritaire central, consacré au budget 2010, montre combien le dialogue social est tendu dans la nouvelle entité. De même, l'augmentation des arrêts maladie témoigne d'un mal-être général, tout comme la participation accrue des agents aux mouvements revendicatifs. Quelque chose ne va pas dans l'administration fiscale, parce que ses missions de service public sont de plus en plus mises en cause.

Le plan de relance de l'économie a transformé les centres des finances publiques en « guichets ouverts » de remboursements anticipés aux entreprises, pratiqués presque sans contrôle. En clair, les agents doivent réduire le contrôle en mettant l'administration au service d'objectifs immédiats du Gouvernement.

De la télédéclaration au télépaiement, en passant par le rescrit fiscal, l'administration adopte un profil nettement plus coopératif envers les entreprises que vis-à-vis des particuliers.

Et les avancées techniques ne sont pas toujours pertinentes. Selon le rapport déposé le 28 octobre par notre rapporteur spécial, le programme Copernic, censé faciliter « l'e-administration » coûte plus qu'il n'était prévu, pour une efficacité aléatoire. Il avait été lancé par la seule DGI, si bien qu'il est peu adapté à la nouvelle DGFIP, dont la création semble à l'origine des difficultés actuelles. Une création que nous avions contestée dès l'origine, notamment parce qu'un principe fondamental de la République sépare celui qui établit le rôle de l'imposition et celui qui encaisse le produit.

Les dérives minant le service public fiscal ne peuvent recevoir l'agrément du groupe CRC-SPG, qui ne votera pas le budget de la mission « gestion des finances publiques ».

M. Yves Pozzo di Borgo. - Mon intervention portera sur le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'État », dont Mme Bricq a jugé la gestion perfectible. J'irai bien plus loin, car toute la logique doit être revue afin que cessent les pratiques récemment épinglées par la Cour des comptes.

Tout avait bien commencé avec la création du compte d'affectation spéciale par la loi de finances rectificative pour 2005, dans l'intention de conduire une politique immobilière volontariste. Ce compte nous est présenté cette année avec une double extension de son périmètre. Je souligne l'intégration aux recettes des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État.

Quelle est la stratégie immobilière de l'État ? Elle semble inexistante, les documents ne retraçant qu'une logique d'affichage purement quantitative. A compter de 2005, France Domaine a dû réaliser des objectifs annuels de cessions immobilières toujours plus ambitieux pour atténuer le déficit budgétaire. Cette surenchère dans la vente conduit aux dérives dénoncées par la Cour des comptes.

Nous n'avons pas nécessairement vendu ce qu'il fallait, en privilégiant la cession des bâtiments prestigieux dans les VIe, VIIe, VIIIe et XVe arrondissements de Paris, sans que les ministères concernés n'aient toujours donné leur assentiment. On a vendu ainsi le Centre de conférences internationales de l'avenue Kléber, ce qui m'amène à ma deuxième critique.

En effet, l'État a pu mal vendre ses biens. La cession de Kléber n'est probablement pas rentable, puisque le montant de la vente sera sans doute absorbé par l'organisation de trois ou quatre congrès ou sommets qui auraient pu s'y tenir. A l'avenir, nous risquons de vendre encore plus mal, puisque les objectifs assignés à France Domaine sont indépendants de l'état du marché. Même lorsqu'il était haussier, les cessions ne se sont pas toujours réalisées au meilleur prix, ce dont témoignent quelques plus-values phénoménales obtenues en un temps record : leur montant a pu atteindre 106 % en seize mois ou 34 % en quinze jours !

Enfin, ceci découlant sans doute de cela, les ventes ont été réalisées dans de mauvaises conditions juridiques. L'augmentation du nombre et de l'ampleur des opérations n'a pas été accompagnée par un renforcement des règles régissant les cessions immobilières, incomparablement moins contraignantes que celles applicables par exemple à la commande publique. Aucun texte n'organise l'égalité de traitement des candidats, puisque les ventes sont toujours amiables. Il est donc impossible de contrôler et de sanctionner une atteinte à la transparence des procédures. J'ajoute que la commission créée par l'arrêté du 20 octobre 2005 ne perçoit qu'une information très incomplète, d'où les plus importantes opérations, conclues de gré à gré, sont tout bonnement exclues.

Il n'est donc pas surprenant que la Cour des comptes révèle dysfonctionnements sur dysfonctionnements, depuis la réduction du prix acquitté par l'acquéreur jusqu'aux conditions de vente discutables, en passant par appels infructueux, l'annulation de son offre par le candidat initialement retenu et l'incertitude sur le montant de certaines offres.

Plus grave encore, les mouvements financiers permettant aux acquéreurs de payer les biens immobiliers de l'État peuvent conduire à des dérives inadmissibles. Il est ainsi arrivé qu'aux acquéreurs soient substituées des sociétés immatriculées au Luxembourg ou aux Iles Vierges britanniques. On ne peut tolérer ce genre de choses après le discours volontariste du Président de la République contre les paradis fiscaux !

Monsieur le ministre, des enquêtes seront-elles lancées sur les cessions les plus problématiques déjà réalisées, avec d'éventuelles suites judiciaires ? Envisagez-vous de renforcer le corpus juridique pour les opérations à venir ? Je pense notamment à la généralisation des clauses de sauvegarde en cas de plus-value et à la saisine systématique de Tracfin.

M. Jacques Mahéas. - Je limiterai mon propos à quelques points du programme « fonction publique », non sans rappeler un contexte brutal marqué par de nouvelles réductions massives d'effectifs, avec 34 000 suppressions de postes portant le total à 100 000 en quelques années, une revalorisation très faible du point d'indice et la nouvelle loi dite « de mobilité ».

La dotation aux instituts régionaux d'administration diminue de 1,9 %, alors que le nombre d'élèves est stable et que des charges nouvelles seront induites par la création de classes préparatoires intégrées et par la revalorisation du régime indemnitaire. Avec l'ENA, il y a deux poids, deux mesures...

Je regrette d'autre part la disparition de l'indicateur mesurant l'utilisation effective du droit individuel à la formation (DIF), mesure phare des lois de 2007 qui devrait intégralement être mise en oeuvre à l'horizon 2011. Je n'ose imaginer que son démarrage poussif -avec 868 agents ayant bénéficié de 2 330 jours de formation en 2008- explique une disparation qui masquera opportunément de piètres résultats.

Les crédits de l'action sociale interministérielle atteindront 139,4 millions d'euros après une baisse de 4,2 %. Il sera donc impossible de respecter les engagements gouvernementaux, qu'il s'agisse de la nouvelle prestation d'aide au logement des enfants d'agents poursuivant leurs études hors du domicile familial ou de l'aide ménagère à domicile, brutalement supprimés en 2009 alors qu'elle correspondait à un réel besoin.

Le secrétaire d'État à la fonction publique avait promis de lui substituer « une prestation d'aide au maintien à domicile, susceptible de bénéficier à plus de retraités ».

Pour transformer insidieusement l'action sociale en complément de salaire, les prestations individuelles sont systématiquement privilégiées au détriment du collectif, qu'il s'agisse de la restauration, de la garde des jeunes enfants ou du logement. Certes, les jeunes parents s'accommodent du chèque emploi service universel-garde d'enfants, mais surtout parce que l'on manque de places en crèche. Qui a connu le casse-tête d'une recherche de nounou sait combien il est plus simple et moins onéreux d'avoir une place en crèche.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Combien cela coûte-t-il à la société ?

M. Jacques Mahéas. - Très cher aux collectivités territoriales, qui ne peuvent plus assurer une scolarisation correcte. Ainsi, la commune de Neuilly-sur-Marne ne peut scolariser que 300 enfants sur les 300 d'une classe d'âge entre deux et trois ans.

M. Dominique Leclerc. - Et pourquoi pas de un à deux ans ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Ce n'est pas de la scolarité, mais de l'accueil en crèche.

M. Jacques Mahéas. - Il serait bon que l'État défende un peu ses fonctionnaires.

Dans le même esprit, un agent n'aura nul besoin de chèque-restaurant s'il dispose d'un restaurant administratif, avec des menus contribuant à sa bonne santé, contrairement aux sandwiches et autres hamburgers achetés à l'extérieur.

Les crédits d'aide au logement diminuent de 17,2 % pour l'aide à l'installation du personnel de l'État et de 54 % pour le prêt mobilité.

Le ministre nous a dit le 17 novembre qu'il n'avait pas d'explication à cette baisse, ce qui est assez curieux. Le faible nombre de dossiers mobilité tiendrait, nous dit-on, au caractère récent du dispositif. Lancez donc une campagne d'information plutôt que de diviser les crédits par deux !

S'agissant du contingent préfectoral, les préfets en Ile-de-France sont submergés par les demandes au titre de la loi Dalo et les fonctionnaires ont du mal à accéder au parc social.

Réductions irraisonnées des effectifs, pouvoir d'achat en baisse, attaques répétées contre le statut, incertitudes liées à la réorganisation territoriale de l'État, le groupe socialiste ne peut voter ce budget de défiance envers les fonctionnaires.

présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État. - Ce budget est maîtrisé, M. Angels l'a dit. L'effort de gain de productivité, c'est 18 000 départs en retraite non remplacés entre 2003 et 2010 ; en 2010, 58 % des départs à la retraite ne sont pas remplacés. Ce ministère est ainsi le premier contributeur à la diminution des effectifs et les crédits du titre II baissent de 0,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Hors nouveaux loyers budgétaires, les crédits de fonctionnement et d'investissement sont stables, les autorisations d'engagement augmentant de 1 %.

Suite à vos questions, j'ai demandé une étude des connexions du système Copernic et je vous tiendrai informé de ses conclusions.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'est très important.

M. Eric Woerth, ministre. - Cette application a bien été développée par la DGI et la DGCP et non par une seule de ces deux directions.

Le chiffre des absences n'est pas des plus significatifs en raison d'un changement de son mode de calcul. Il inclut désormais non seulement les absences pour maladie ou pour congé, mais aussi les formations, lesquelles sont passées de 3,76 à 4,68 jours par personne à la DGFIP. C'est ainsi qu'il faut interpréter la progression globale de 16,8 à 17,8 jours.

Vous avez évoqué la diversité, un sujet qui vous est cher. Nous souhaitons être performants et continuer à faire des progrès. La charte que j'ai signée avec la Halde en tant que ministre de la fonction publique s'applique évidemment à cette mission. Nous avons développé les Pacte qui permettent le recrutement de jeunes non diplômés puis leur titularisation au terme d'un an. Nous avons aussi conforté les classes préparatoires intégrées, tant pour l'ENA que pour les autres écoles administratives.

Nous continuons sur la fusion des corps : la fonction publique d'État compte 380 corps et il y en a 83 dans les établissements publics. Si 90 corps regroupent 90 % des effectifs, il y a pour le reste une très grande dispersion des corps : 56 corps des établissements publics comptent moins de 150 agents, ce qui donne une vision très parcellisée. Le programme des fusions va déboucher en 2010. Nous aurons plus de corps interministériels, de manière à éviter un trop grand cloisonnement, ce qui n'est bon ni pour les fonctionnaires ni pour la gestion. Organiser la fonction publique par métiers et s'adapter ainsi peut être coûteux mais sera riche de progrès.

Qu'on ne se trompe pas sur l'aide ménagère à domicile, qui n'est pas attribuée à guichet ouvert -le régime général a conduit la même réflexion. L'essentiel des bénéficiaires n'était pas en situation de grande dépendance et leurs revenus étaient supérieurs, pour un couple, à 2 300 euros, mais on laissait de côté ceux qui en avaient le plus besoin. On a alors choisi d'opérer un repositionnement.

M. Jacques Mahéas. - Une baisse de 89 % !

M. Eric Woerth, ministre. - Le maintien des engagements est assuré et chaque euro est consacré à une aide sociale réelle suivant une décomposition que je peux détailler. Il n'y a pas de diminution de l'aide sociale aux fonctionnaires, ce budget a été complètement réparti et si l'on n'a pas fait d'économie dessus, on l'a employé plus utilement.

M. Jacques Mahéas. - Je vous en remercie...

M. Eric Woerth, ministre. - Sur l'immobilier, oui, madame Bricq, les surfaces vont continuer à baisser. C'est, comme on dit, un work in progress. Nous n'en sommes qu'au début et, je m'inscris en faux contre les propos de M. Pozzo di Borgo, il y a bien une politique. Quand on ne fait rien, on n'est pas critiqué mais l'immobilier excite : s'il y a trop de transparence, il n'y a pas d'acheteur ; s'il y a de l'opacité, c'est suspect ! Bien sûr, si on ne fait rien, le propriétaire reste. Nous avons pour notre part choisi de développer une stratégie parce qu'il n'y a pas de réforme des services publics sans stratégie immobilière. Comment gérer 12 millions de mètres carrés de bureaux sans regrouper, entretenir ? On peut nous accuser de tout, mais pas de ne rien faire. Tracfin intervient ? Oui, mais c'est à notre demande -nous voulons regarder d'où vient l'argent- et, malgré les rumeurs, on ne trouve rien...

Mme Nathalie Goulet. - A qui le dites-vous...

M. Eric Woerth, ministre. - Nous voulons protéger les intérêts de l'État par cette politique immobilière. On nous cite toujours l'opération de la rue de la Convention.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Ce n'est pas un exemple.

M. Eric Woerth, ministre. - L'État n'y a pas perdu : il a regroupé des services des affaires étrangères dans une opération qui finalement n'a pas été déficitaire. L'Imprimerie nationale n'aurait peut-être pas dû vendre l'immeuble. La commission des finances a réalisé un audit et j'ai saisi l'inspection générale des finances. L'Imprimerie nationale n'a peut-être pas vendu assez cher, mais c'est tout ce qu'on peut dire en observant que l'État aurait pu réaliser que le bâtiment pouvait l'intéresser -à l'époque, la stratégie immobilière n'était pas aussi affirmée. Il y aura peut-être d'autres erreurs, c'est vrai de l'État, mais aussi des collectivités locales et des entreprises...

Je conviens avec Mme Assassi que l'amélioration de la qualité du service est majeure. La rédaction des chartes Marianne sera étendue. C'est dans la deuxième phase de la RGPP comme la simplification et l'accueil.

Je vous ai fait tenir un document de travail sur ces questions.

Les cessions du ministère de la défense n'ont pu avoir le même rythme en 2009 : il n'eût pas été de bonne gestion de vendre alors que nous étions en bas de cycle, mais à l'heure actuelle, le marché remonte.

Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines sont adoptés.

Les crédits du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes assimilés » sont adoptés.

Les crédits du compte spécial « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » sont adoptés.

Les crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sont adoptés.

Examen des crédits et des articles additionnels rattachés

Articles additionnels

Mme la présidente. - Amendement n°II-9, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances.

I.- Après l'article 54 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion une annexe présentant, pour l'année, l'état d'avancement des mesures décidées en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007. Cette présentation fait apparaître et justifie, pour chaque mesure, la date de réalisation effective ou les délais d'exécution prévus, en indiquant les échéances initialement fixées, et les économies nettes constatées ou attendues en conséquence, en précisant le montant initialement prévu et après révision éventuelle.

II.- En conséquence, faire précéder cet article de l'intitulé :

Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. - Le Parlement doit disposer d'une information de qualité sur la mise en oeuvre de la RGPP.

Le suivi des quelque 374 mesures adoptées par les trois premiers conseils de modernisation des politiques publiques n'est assuré que par les deux rapports d'étape remis au Président de la République en décembre 2008 et mai 2009, lesquels ne fournissent aucun chiffre hors l'estimation globale des économies attendues au terme du processus. Il serait bon qu'en annexe au projet de loi de règlement figure un tableau de bord de la RGPP.

Mme la présidente. - Sous-amendement n°II-196 à l'amendement n°II-9 de la commission des finances, présenté par le Gouvernement.

Article additionnel après l'article 54 ter

Amendement n° II-9, alinéa 2, première phrase

Remplacer les mots :

présentant, pour l'année, l'état d'avancement des mesures décidées en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007

par les mots :

présentant, pour l'année, un bilan des mesures décidées en conseil de modernisation des politiques publiques depuis 2007 et arrivées à leur terme

M. Eric Woerth, ministre. - Pour mieux coller à la réalité de la RGPP, je souhaiterais que soient retracées dans ce document les mesures arrivées à leur terme : les économies se font par groupe de mesures, il n'est pas toujours facile de déterminer les chiffres intermédiaires.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. - La commission n'a pu évaluer ce sous-amendement, mais il me semble qu'elle peut lui être favorable : il va dans le sens que nous souhaitons.

Le sous-amendement n°II-196 est adopté.

L'amendement n°II-9, ainsi sous-amendé, est adopté et devient article additionnel.

Mme la présidente. - Amendement n°II-10, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission des finances.

I.- Après l'article 63, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement joint au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion une annexe récapitulant, pour l'année, les acquisitions immobilières de l'Etat de plus de 0,5 million d'euros hors taxes et les prises à bail de l'Etat dont le loyer est supérieur à un million d'euros hors taxes dans la région Ile-de-France et à 0,5 million d'euros hors taxes dans les autres régions.

II.- En conséquence, faire précéder cet article de l'intitulé :

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial. - Nous exerçons un droit de suite à la séance du 1er avril 2009, au cours de laquelle, lors de l'examen du deuxième collectif budgétaire, en réponse à un amendement de Mme Goulet sur la salle Pleyel, et à la suite des commentaires du président Arthuis et du rapporteur général, vous nous aviez donné l'assurance qu'un document annexé au projet de loi de règlement de chaque année retracerait les engagements immobiliers les plus importants de l'État. Ce document ne peut que contribuer à la centralisation de l'information sur les baux de l'État, à laquelle vous êtes, monsieur le ministre, très attaché.

M. Eric Woerth, ministre. - Je me souviens en effet de ce débat et suis favorable à votre amendement. Vous disposerez, avant la fin de l'année 2009, de ce document.

Mme Nathalie Goulet. - Voilà une petite consolation après l'échec cuisant qu'avait subi mon amendement, trop peu suivi... Je remercie la commission des finances et Mme Bricq d'y revenir.

L'amendement n°II-10 est adopté et devient article additionnel.

Mme la présidente. - Amendement n°II-154, présenté par M. de Montgolfier.

A. - Après l'article 63, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article L. 112-2 du code monétaire et financier est ainsi modifié :

1° Dans la seconde phrase du premier alinéa, après les mots : « activités commerciales », sont insérés les mots : « ou artisanales » ;

2° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Est également réputée en relation directe avec l'objet d'une convention relative à un immeuble toute clause prévoyant, pour les activités autres que celles visées à l'alinéa précédent et les activités exercées dans le cadre de professions libérales, une indexation sur la variation de l'indice des loyers d'activités tertiaires publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques dans les conditions fixées par décret. » ;

3° À l'avant-dernier alinéa, les mots : « du précédent alinéa » sont remplacés par les mots : « des précédents alinéas ».

II. - L'article L. 112-3 du code monétaire et financier est ainsi modifié :

1° Au dernier alinéa (9°), après les mots : « activités commerciales » sont insérés les mots : « ou artisanales » ;

2° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 10° Les loyers prévus par les conventions portant sur le local à usage des activités prévues au deuxième alinéa de l'article L. 112-2. »

III. - L'article L. 145-34 du code de commerce est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase du premier alinéa, les mots : « s'il est applicable, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux mentionné au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « s'ils sont applicables, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l'indice trimestriel des loyers des activités tertiaires mentionnés aux premier et deuxième alinéas » ;

2° Dans la seconde phrase du même alinéa, les mots : « s'il est applicable, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux » sont remplacés par les mots : « s'ils sont applicables, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l'indice trimestriel des loyers des activités tertiaires ».

IV. - Au troisième alinéa de l'article L. 145-38 du code de commerce, les mots : « s'il est applicable, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux mentionné au premier alinéa » sont remplacés par les mots : « s'ils sont applicables, de l'indice trimestriel des loyers commerciaux ou de l'indice trimestriel des loyers des activités tertiaires mentionnés aux premier et deuxième alinéas ».

B. - En conséquence, faire précéder cet article de l'intitulé :

Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat

M. Albéric de Montgolfier. - Cet amendement vise à rendre possible le recours à un nouvel indice de référence pour l'indexation des loyers de bureaux et locaux professionnels, constitué d'un panier de trois indices calculés par l'Insee : indice des prix à la consommation hors tabacs et hors loyers ; indice du coût de la construction ; indice du PIB en valeur.

Il s'agit d'éviter les fluctuations erratiques de l'indice du coût de la construction et de favoriser la stabilisation du niveau des loyers, laquelle ne peut qu'alléger les charges des administrations publiques.

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial. - Vous proposez d'appliquer la recommandation d'un organisme professionnel. Je ne vous le reproche pas, étant donné que j'ai moi-même, au terme de mon contrôle sur les baux et opérations mobilières de l'État, relevé que la progression de l'indice du coût de la construction, seule référence en la matière, avait entraîné une augmentation considérable des loyers indexés. La loi de modernisation de l'économie a déterminé un nouvel indice pour les loyers commerciaux, qui ne bénéficie pas aux locaux à usage exclusif de bureaux. Votre amendement, que la commission n'a pu examiner, y remédie, et c'est pourquoi j'y suis plutôt favorable tout en souhaitant entendre l'avis du Gouvernement quant aux conséquences qu'aurait son adoption sur les baux de l'État, souvent supérieurs aux prix du marché, aujourd'hui plutôt baissiers.

M. Eric Woerth, ministre. - Le Gouvernement est favorable à cet amendement. Il aura un impact sur les loyers de l'État, qui prendra cet indice pour référence. Le taux de l'Ilat augmentera en 2010 de 1,27 %, ce qui représente une dépense de 8,4 millions.

C'est une réforme attendue par la profession.

L'amendement n°II-154 est adopté et devient un article additionnel.

Mme la présidente. - Nous allons examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi que du compte spécial « Pensions ».