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Compte rendu analytique officiel du 4 décembre 2009

Engagements financiers de l'Etat

M. le président. - Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » et le compte spécial « Participations financières de l'État ».

Interventions des rapporteurs

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la commission des finances. - Mon intervention porte à la fois sur la mission « Engagements financiers de l'État » et sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » qui représentent 49 milliards : je ne dispose que de cinq minutes pour vous présenter des observations sur une dépense considérable !

M. Robert del Picchia. - Cela fait cher de l'heure !

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - Ces crédits sont regroupés en quatre programmes : le programme « Charges de la dette et trésorerie de l'État » représente 96 % du total. J'abrège le suspense en vous indiquant que la commission des finances vous propose d'adopter ces crédits sans modification.

Je ne reviendrai pas sur la question de la dette, nous l'avons largement évoquée lors de notre débat du 25 novembre à l'occasion du vote de l'article d'équilibre. Nous en reparlerons longuement avec l'examen de la loi de finances rectificative relative au grand emprunt.

La dette de l'État est devenue perpétuelle depuis 2008 et les études économiques s'accordent sur le fait qu'elle aura beaucoup de mal à retrouver un niveau raisonnable par rapport au PIB.

Les crédits de la charge de la dette représenteront, l'année prochaine, 42,5 milliards. Or, ce budget contient à la fois une forte baisse du besoin de financement de l'État, qui passera de 253 milliards en 2009 à 212 milliards en 2010, et, paradoxalement, une hausse du plafond de variation de la dette négociable à plus d'un an qui va passer de 165 à 175 milliards, soit une variation relativement modeste. Tout le monde craint une augmentation des taux d'intérêt : il a donc été décidé de modifier la politique qui avait cours en 2009 et qui consistait à ralentir les émissions sur le marché international pour les émissions à moyen et long termes et à accélérer les émissions de bons du trésor à moins d'un an, qui représentent aujourd'hui une masse de 210 milliards.

Quelques observations sur les autres programmes : la dette garantie constitue une composante significative du hors bilan de l'État. Les crédits budgétaires sont faibles, 250 millions, mais le montant des garanties données par l'État a triplé entre 2005 et 2008 et dépasse aujourd'hui 75 milliards. Lorsque l'État n'a plus les moyens de dépenser, il garantit les emprunts des autres institutions. Ainsi vont les finances publiques en période de disette budgétaire...

Deuxième observation sur le financement des primes d'épargne logement, pour lesquels les crédits prévus par l'État sont insuffisants : les primes ne peuvent être payées que grâce aux avances du Crédit foncier.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Hélas !

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - Le calibrage prévu pour 2010 permettra-t-il d'éviter ce recours contraire à tous les principes budgétaires et à la Lolf ? Nous n'avons trouvé ni dans le budget ni dans le collectif des données suffisamment précises. Je rappelle que la Cour des comptes fait de longs développements sur cette curieuse pratique chaque année.

J'en viens au compte d'affectation spéciale des participations financières de l'État. Avec la révision constitutionnelle, le Parlement va devenir un acteur plus important du dispositif de l'État actionnaire parfaitement géré par l'Agence des participations de l'État. Nous devrons émettre un avis sur les nominations à la tête des entreprises publiques. Il nous faudra utiliser pleinement ces nouvelles prérogatives.

Si l'on essaie de raisonner sur un plan patrimonial, il n'y a désormais plus de rapport entre le montant des actifs cotés de l'État, 100 milliards, et celui de sa dette, qui se monte à 1 250 milliards. Je regrette que ce ratio ait si profondément changé en quelques années. Une partie des participations financières de l'État est désormais détenue par un nouvel acteur, le Fonds stratégique d'investissement (FSI). La recherche de la cohérence de l'action publique en faveur des entreprises ne nous parait pas parfaitement organisée. Je souhaiterais vous entendre, madame la ministre, sur les rôles respectifs de la Caisse des dépôts et consignations, d'Oséo et du FSI.

J'en viens au plan Campus : le Gouvernement a fait vendre, il y a quelques années, une petite partie du capital d'EDF pour financer des opérations intéressant les universités et les nouveaux campus. Jusqu'à présent, cette somme n'a pas été dépensée. Quand envisagez-vous de le faire ?

L'Agence des participations a fait de la rémunération des dirigeants d'entreprise publique un axe important de son action. Quelle est la ligne du Gouvernement ?

Enfin, on nous dit chaque année que ce compte financera les opérations de désendettement de l'État. Entre 1997 et 2008, 35 milliards de recettes diverses ont permis d'y participer mais, depuis 2008, peu ou pas de crédits y ont été consacrés. Le chiffre prévu pour 2010 est-il vraiment fiable ?

Ma conclusion sera commune aux deux missions : il est essentiel que, dès l'année prochaine, une fois passé le débat sur le grand emprunt, la France adresse à ses partenaires et aux marchés des signaux tangibles de sa détermination à redresser ses finances publiques. Les déclarations récentes du Premier ministre et du ministre du budget vont dans le bon sens. Nous serons à vos côtés lorsque vous passerez aux travaux pratiques. (Applaudissements à droite)

Mme Bariza Khiari, en remplacement de M. François Patriat, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - - Cette année, mon collègue François Patriat a souhaité examiner le rôle réel de l'État dans la stratégie des entreprises dans lesquelles ce dernier détient une participation. Au terme de son analyse, il souligne que la mission de cet actionnaire est caractérisée par certaines spécificités.

Sur le compte d'affectation spécial, il est regrettable que l'information du Parlement reste limitée. Les élus sont mal informés des projets d'évolution de la structure du capital d'entreprises qui constituent pourtant des fleurons de notre industrie. Cette exigence de transparence est limitée par la nature même des opérations réalisées dans le cadre de ce compte. L'architecture du compte pour 2010 reste inchangée, celui-ci étant toujours piloté par l'agence des participations de l'État. Les priorités budgétaires demeurent elles aussi inchangées, 80 % des crédits, soit 5 milliards, étant consacrés au désendettement public. Je doute que ces sommes résolvent le problème de la dette de notre pays.

L'État actionnaire dispose d'un portefeuille très diversifié, d'un total de 539 milliards. S'agissant des sociétés cotées en bourse, le bilan est en demi-teinte puisque la valeur des participations de l'État dans ces entreprises a chuté et ne représente plus que 14,8 % de la capitalisation du CAC 40 en septembre 2009 contre 17 % un an auparavant. Heureusement, ses dividendes résistent puisqu'ils devraient s'établir en 2009 à 4,9 milliards contre 5,6 en 2008. Il faut tenir compte du pragmatisme de l'État qui a accepté des dividendes sous forme d'actions de certaines entreprises qui souhaitaient préserver leur trésorerie et leurs fonds propres. Malgré la baisse en valeur de dividendes, le taux de distribution est de l'ordre de 60 %, contre 40 % en 2008. Le Gouvernement soutient qu'« il s'agit d'un taux en ligne avec celui observé sur le CAC 40 ». Il s'agit surtout d'un taux record, jamais atteint depuis 2003 et en décalage avec la volonté affichée du Président de la République de minorer la rémunération des actionnaires au profit de l'investissement et des salariés.

J'aimerais attirer l'attention du Gouvernement sur les nombreuses carences qui subsistent dans la gouvernance des entreprises à participation publique. D'abord, dans la composition des conseils d'administration, comment accepter, madame le ministre, la sous-représentation des femmes ? Les entreprises du périmètre public comptent seulement 101 femmes contre 789 hommes, alors que l'État devrait être exemplaire. Depuis la dernière révision constitutionnelle, il est possible de légiférer sur ce point : une proposition de loi a été déposée par la présidente de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale ; j'espère que le Gouvernement la soutiendra.

Quant à la rémunération des dirigeants des entreprises relevant du portefeuille de l'État, on ne peut passer sous silence le malaise qu'elle provoque dans l'opinion publique. Nous sommes nombreux à nous être étonnés des conditions posées par M. Henri Proglio pour assurer la présidence d'EDF, à savoir le doublement du salaire attaché à cette fonction. M. Proglio est un homme d'une grande qualité mais, en tant qu'élus, nous ne pouvons nous abstenir de relayer l'émoi de nos concitoyens quant à la rémunération de ces patrons. Le président de la commission des finances s'en est ému et le président Larcher a reconnu que « cette question devait être mise sur la table ». Il serait utile qu'une mission d'information du Sénat se saisisse de cette question globale de la gouvernance des grandes entreprises.

L'impératif de bonne gestion n'est en rien opposé à celui du développement industriel des entreprises dont l'État est actionnaire. Je pense notamment à la SNCF, aujourd'hui confrontée à la redéfinition de ses objectifs stratégiques dans le cadre de l'ouverture à la concurrence. Mais la création du fonds stratégique d'investissement peut-elle y suffire ? Ainsi, en matière de participation de l'État, si l'objectif est bien de préparer l'avenir en opérant les révolutions industrielles qui s'imposent, on ne peut qu'y souscrire. En revanche, s'il s'agit de multiplier les participations minoritaires -car il s'agit bien de la vocation du FSI aujourd'hui- sans vision d'ensemble de l'État propriétaire, alors nous faisons les plus grandes réserves. Vous ne serez donc pas surpris que François Patriat ait proposé à la commission de l'économie de s'abstenir sur l'adoption des crédits inscrits au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » et vous ne serez pas surpris non plus d'apprendre que cette même commission les a votés. (Applaudissements à gauche)

Interventions des orateurs

Mme Isabelle Pasquet. - Le débat sur la dette publique a commencé à occuper l'espace politique, notamment après l'annonce du grand emprunt, lequel, paré de toutes les vertus, servirait notamment à financer des investissements particulièrement utiles. L'État s'apprêterait à engager dans ce grand emprunt environ 36 milliards dont un gros tiers issu des remboursements anticipés des aides du plan de sauvetage des banques, les deux tiers restants étant levés sur les marchés financiers. Par ailleurs, on attend de certains investisseurs privés qu'ils portent à 60 milliards les sommes engagées dans les investissements stratégiques du grand emprunt. Et c'est là que les choses se gâtent. D'abord parce qu'associer fonds publics et fonds privés dans des investissements préjuge que ces investissements seront probablement soumis aux règles du partenariat public-privé, formule de financement pourtant critiquée, notamment par la Cour des comptes, et qui n'est pas nécessairement source d'économies. Ensuite, parce qu'on aurait pu s'éviter d'avoir à emprunter une somme trop importante si, au lieu des titres sans droit de vote que l'État a souscrit dans les banques, il avait acquis des actions en bonne et due forme, avec faculté, par conséquent, de peser sur les choix de gestion desdites banques. Le simple fait d'avoir accepté des titres à valeur figée au moment du plan de sauvetage aura coûté de 14 à 15 milliards à l'État, compte tenu du relèvement de la valeur des actions des banques recapitalisées.

Enfin, le grand emprunt est aussi destiné à faire disparaître du solde budgétaire l'essentiel des dépenses d'équipement civil qui y figuraient encore. C'est donc un nouvel outil de débudgétisation offert au Gouvernement pour « arranger » le solde budgétaire global, en réduisant -ou plutôt en déplaçant- certaines dépenses.

Reste la critique essentielle de quelques vertueux spécialistes qui ne voient dans ce grand emprunt qu'une nouvelle source d'endettement d'un État déjà fortement endetté. A la vérité, que pèsent les 36 milliards du grand emprunt au regard des 1 200 milliards que la dette publique atteindra en fin d'année ? Vous qui êtes si sourcilleux de l'état de notre dette publique, vous votez, avec constance et conscience, depuis des années et des années des décisions politiques, sociales et fiscales qui creusent les déficits publics. Combien ont coûté à l'État les différents ajustements de la taxe professionnelle depuis 1976 et quelle a été leur efficacité en matière d'emplois ? En 2007, vous avez voté un paquet fiscal de 15 milliards dont on se demande, deux ans après, ce qu'il a effectivement apporté en termes de croissance. Ces 15 milliards que vous avez votés ont bel et bien été utilisés et l'État emprunte pour faire face à ces moins-values ! Depuis vingt ans, toutes les politiques qui ont endetté l'État pour désendetter les entreprises ont nourri cette progression de la dette. C'est par une révision des dépenses fiscales existantes qu'on réduira l'endettement de l'État. Plus de dépense fiscale sans évaluation ! Plus de dépense fiscale lorsque l'emploi n'est pas développé et le chômage restreint ! C'est de cette manière, que nous réduirons les déficits. (Applaudissements à gauche)

Mme Anne-Marie Escoffier. - La mission « Engagements financiers de l'État » constitue, en volume, la troisième de cette loi de finances : 96 % de ses crédits sont consacrés à la charge de la dette et à la trésorerie de l'État, le reste portant sur les appels en garantie, l'épargne et le financement des primes épargne logement et, enfin, la majoration des rentes. Je me contenterai de traiter de cette mission pour souligner combien est préoccupant le financement de la dette publique. L'endettement de l'État représente 80 % de la dette des administrations publiques, qui s'établissait à 68 % du PIB en 2008 et qui devrait en atteindre 91 % en 2013. La charge de la dette est estimée à 42,5 milliards dans ce projet de loi de finances mais cette prévision reste aléatoire car trop d'éléments peuvent la faire varier, notamment le taux d'inflation et le niveau des taux d'intérêt. Comment la représentation nationale pourrait-elle se désintéresser de la croissance de cette dette abyssale -1 254 milliards, soit, en 2008, 28 000 euros par foyer fiscal ?

Je ne voudrais pas comparer la situation actuelle à la fin de l'Ancien Régime... Et je n'évoque pas le projet de grand emprunt qui, selon beaucoup, apporte de la confusion à la confusion et fait que le tableau de financement de l'État est « périmé avant d'être voté », comme le dit notre rapporteur. Perpétuelle fuite en avant vers la prochaine loi de finances rectificative ! Comment, dès lors, se faire une opinion ? Le groupe RDSE s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État chargée du commerce extérieur. - Sur la dette, d'abord, je salue l'excellente présentation faite par M. Fourcade. J'en suis d'accord, il y a un paradoxe entre le niveau de la dette et celui de sa charge, les deux évoluant en ciseau. Exprimée en pourcentage du PIB, notre dette est comparable à celle de nos voisins. Nous sommes dans la moyenne et cela nous assure de bonnes conditions de financement sur les marchés. La crise a bien sûr un impact considérable : sur 116 milliards d'euros de déficit prévisionnel, 45 milliards sont structurels, le reste étant lié aux difficultés conjoncturelles.

M. Fourcade a évoqué le financement de l'épargne ogement. En 2010, la hausse des primes que devra verser le Crédit foncier de France s'explique par l'arrivée à maturité des plans d'épargne logement de 2000 et la clôture de ceux de 1999. Les moyens nécessaires sont prévus pour y faire face, 1,250 milliard d'euros. Il est vrai qu'il existe un décalage entre l'ouverture des crédits et le versement effectif des primes par le CFF ; il en résulte un découvert permanent de l'État auprès de cette institution. La situation s'est déjà améliorée durant l'exécution 2009 ; et en 2010, les crédits ouverts en loi de finances initiale seront, pour la première fois, supérieurs aux appels en provisions.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - Parfait !

Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'État. - Quant aux placements en titres EDF, je rappelle que le capital est réservé aux universités et à la dizaine de projets du plan Campus. Mme Pécresse négocie avec les collectivités et les universités la mise en oeuvre de ce plan. Pas un euro de capital n'a donc été encore consommé et les intérêts d'emprunt ne sont pas non plus entamés. Ils iront en totalité aux universités.

Je ne puis anticiper les décisions qu'annoncera le Président de la République dans les prochains jours à propos du grand emprunt. Celui-ci sera levé sur les marchés financiers et les 13 milliards d'euros prêtés aux banques et remboursés pourraient servir aussi à financer les opérations d'avenir. S'agissant de la gouvernance, nous respecterons les recommandations de MM. les anciens Premiers ministres Juppé et Rocard.

Dans les entreprises publiques, l'État exerce son rôle d'actionnaire de façon active. Je rappelle qu'Oséo n'a rien à voir avec les interventions en capital. L'agence des participations de l'État et le fonds stratégique d'investissement ont des objectifs voisins mais des missions distinctes. L'agence gère le portefeuille des participations historiques -et majoritaires- de l'État. Le FSI a été créé pour prendre des participations dans le capital d'entreprises stratégiques pour l'économie française et qui ont besoin de fonds propres. Ces investissements sont minoritaires et temporaires, ils concernent aussi bien des PME de croissance que des entreprises de taille moyenne, ou des grandes dont le capital doit être stabilisé.

Vous m'avez interrogée sur le calcul et le versement des dividendes. Le taux de distribution est d'environ 60 % pour les entreprises du CAC 40. Le total des dividendes perçus par l'État actionnaire en 2009 devrait s'établir à 4,9 milliards d'euros, en recul par rapport à 2008, 5,6 milliards. L'État a accepté de percevoir en 2009 une partie des dividendes en actions. Les entreprises publiques ont continué à investir massivement en 2008, 37 milliards d'euros contre 23 l'année précédente.

Au titre des recettes de privatisation, 5 milliards d'euros sont inscrits, comme les années précédentes. Il s'agit bien sûr d'un montant notionnel puisque nous n'avons pas l'intention de donner aux marchés un quelconque signal. Nous préservons ainsi les intérêts patrimoniaux de l'État. En outre, le montant des recettes est difficile à prévoir.

Concernant les dirigeants d'entreprise, je partage l'analyse de Mme le rapporteur sur le taux de féminisation. Les entreprises publiques font légèrement mieux que les groupes du CAC 40 mais des progrès sont encore à accomplir et l'État se doit de donner l'exemple. Nous serons également vigilants sur les rémunérations. L'agence a mis en place dans les entreprises dont elle a la charge des parts variables, fonction des performances, à la fois pour attirer les talents, tenir compte des responsabilités exercées et éviter certains excès du secteur privé. Enfin, Mme Lagarde a pris des initiatives afin que les dirigeants des entreprises publiques soient vigilants dans l'accompagnement du changement -je songe plus particulièrement au respect des salariés. (Applaudissements au centre et à droite)

Les crédits de la mission sont adoptés.

M. le président. - Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et articles 60, 60 bis et 60 ter.