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Compte rendu analytique officiel du 30 novembre 2010

Loi de finances pour 2011 (Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l'Assemblée nationale.

Relations avec les collectivités territoriales

M. le président. - Dans la deuxième partie, nous allons examiner les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ainsi que les articles 79 à 86 et le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial de la commission des finances. - La mission, qui regroupe les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales inscrits en dotations budgétaires et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL), représente 2,5 milliards d'euros dans une enveloppe des concours de l'État de 59 milliards d'euros, et même de 99 milliards si l'on ajoute la fiscalité transférée et les dégrèvements.

La commission des finances a peu d'observations à formuler. La plupart des dotations se voient appliquer la règle du gel en valeur. La DGD fait l'obligation de quelques ajustements mineurs. La dotation outre-mer observe des règles spécifiques d'indexation qui la fait échapper au gel.

Les autorisations d'engagement de la DGCL sont en forte augmentation, du fait de la progression des dépenses informatiques en faveur du projet « Colbert départemental », dont on attend beaucoup.

La commission proposera un amendement créant une DSR cible dans le même esprit que la DSU cible.

Pour le compte spécial, nous serons au niveau habituel après la réforme de la taxe professionnelle. La première section du compte est depuis longtemps très peu active ; la commission proposera un amendement de suppression.

La commission des finances vous propose d'adopter ce budget. L'essentiel toutefois réside dans les articles rattachés et le rôle du comité des finances locales, restreint par la détermination par la loi des différentes composantes de la DGF et le gel des concours. Cette instance de concertation entre État et collectivités a montré sa compétence et son efficacité. Il faut donc restaurer à son profit des marges de manoeuvre, qu'il pourrait retrouver en procédant aux ajustements des dotations en fonction de critères territoriaux et en participant à la définition des règles de la péréquation horizontale. (Applaudissements)

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La commission des lois a noté que les collectivités seraient soumises en 2011 à un degré inédit de modération budgétaire. Cela peut se comprendre mais les collectivités sont loin d'être responsables de la dégradation de nos finances publiques.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est vrai !

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - La dette locale ne représente que 10,5 % de la dette publique.

Le gel des concours conjointement avec la réforme de la taxe professionnelle rendent les collectivités locales de plus en plus dépendantes de l'État, qui n'est pas toujours un donneur d'ordre facile à vivre.

La commission des lois s'est inquiétée de la possible modulation des dotations en fonction de « critères de bonne gestion ». Comment cette mesure se conjugue-t-elle avec le principe constitutionnel de libre administration ? Comment définir des critères qui seraient valables pour toutes les collectivités ? Pourquoi l'État serait-il mieux placé que les collectivités locales pour apprécier ce qu'est une « bonne gestion » ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien.

M. Christian Poncelet. - Excellent !

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - Enfin, la commission a relevé la fragilité financière des départements, qui sont soumis à un brutal effet de ciseaux entre l'augmentation des dépenses sociales et la contraction de leurs recettes. La réforme de la dépendance devrait améliorer le financement de l'APA. C'est en fait le financement de toutes les prestations sociales qui devrait être revu.

La commission a salué l'action de la commission consultative d'évaluation des normes, qui a examiné 108 textes normatifs depuis janvier. Un processus de révision des normes a été lancé, en coopération avec les élus. Le moratoire annoncé par la circulaire de juillet soulagera des acteurs locaux souvent étouffés.

La commission des lois a toutefois donné un avis favorable à l'adoption de ces crédits. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le constat est alarmant : les atteintes s'accumulent à l'application du principe de libre administration des collectivités. Avec le gel en valeur des dotations, nous allons vers l'asphyxie de nos départements, communes et régions tandis que l'État se désengage des tâches qui lui reviennent. Tandis que les dépenses sociales explosent, il continue de mener une politique fiscale injuste au profit des plus riches.

L'année 2011 verra les pleins effets de la réforme de la taxe professionnelle. L'an dernier, M. Estrosi disait ne pas vouloir déséquilibrer les politiques d'investissement et d'aménagement des collectivités. Mais les investissements de celles-ci ont diminué de 2,1 % en 2010 ; et ce n'est qu'un début. Le Gouvernement voit là une marque de prudence ; non, les collectivités ne dépensent pas mieux, elles investissent moins, au détriment tant des citoyens que des entreprises. Au final, c'est l'emploi qui en pâtit. Le Gouvernement joue de l'apparence et reprend d'une main ce qu'il a donné de l'autre.

Devant le congrès de l'AMF, M. Sarkozy a présenté sa réforme des collectivités locales comme « équilibrée ». Sans doute n'a-t-il pas entendu les récriminations des élus ! Il préfère continuer à les dénigrer ! Et voilà qu'on envisage -c'est ahurissant- de moduler les dotations en fonction de « critères bonne gestion ». Le Gouvernement est mal placé pour employer ce genre de notion. Quels critères ? Dans quel objectif ? Nous voterons contre ces crédits.

M. Christian Poncelet. - J'attire l'attention du Gouvernement sur la situation des finances des collectivités territoriales. Dans quelles conditions celles-ci pourront-elles assumer l'an prochain l'intégralité de leurs missions ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Bonne question !

M. Christian Poncelet. - Elles sont des acteurs essentiels de l'activité économique et réalisent 74 % de l'investissement public du pays ! De nombreuses communes de mon département des Vosges ont joué leur rôle dans la bataille contre la crise.

Les collectivités interviennent aussi de façon majeure en matière sociale. Comment pourront-elles accomplir cette mission auprès des populations ?

La situation est si grave que les 102 présidents de conseils généraux ont appelé à l'unanimité le Gouvernement à la recherche de remèdes durables. Le Premier ministre a reconnu que certains départements étaient en grande difficulté financière. La dégradation financière s'explique par la perte insidieuse de la liberté fiscale ; en 2011, les départements ne pourront fixer le taux que du foncier bâti. Dans les Vosges, la valeur du point d'impôt est désormais de 600 000 euros, au lieu de 7 millions avec les quatre taxes.

La dégradation financière s'explique ainsi par la diminution des dotations de l'État et l'insuffisante compensation des transferts de compétences. C'est le fameux effet de ciseaux entre dépenses dynamiques et recettes qui ne le sont pas. Ce qui pose le problème du financement des allocations de solidarité -on pourrait penser à un prélèvement sur la CSG.

Le principe de la compensation a été posé dès 1982 et érigé en norme constitutionnelle en mars 2003. Pourtant, des écarts ont été constatés dès le début entre les compétences transférées et les recettes -l'APA en est le meilleur exemple. Dans les Vosges, on atteint en 2011 un écart de 50 millions, soit la moitié du budget d'investissement du département. Aucun gouvernement n'a respecté sur ce point la loi de 1982. Quand et comment ce gouvernement proposera-t-il une solution pour assurer le juste retour des crédits ? On parle de péréquation horizontale mais aucun département ne se perçoit comme riche. (Sourires)

Mme Nathalie Goulet. - Comme les contribuables !

M. Christian Poncelet. - La Cour des comptes a décelé chez les responsables des collectivités territoriales le ressenti d'une perte d'autonomie.

M. Jean-Pierre Sueur. - Un grand ressenti !

M. Alain Le Vern. - Plus qu'un ressenti, une vérité ! Retenez-le ou il fait un malheur !

M. Christian Poncelet. - J'attends vos réponses à mes questions, monsieur le ministre. (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous allez voter contre ?

M. Christian Poncelet. - Je vous ai vu voter par discipline des textes que vous n'approuviez pas !

M. Claude Biwer. - Après le président Poncelet, mon discours pourrait paraître terne mais je partage, outre l'enracinement régional, la même analyse.

Le gel des dotations aux collectivités conduit à leur diminution en valeur absolue ; communes, départements et régions vont devoir réduire leur train de vie. Ce sera peut-être facile pour les plus aisés mais très difficile pour les ruraux, dont les ressources sont faibles. Je pense à la Meuse.

Mme Nathalie Goulet. - Et moi à l'Orne.

M. Claude Biwer. - Il est question de 6 % mais tout dépend de la façon dont on compte. La DSR reste très inférieure à la DSU. Nous ne jouons pas dans la même cour ! Cela n'est pas justifié. La péréquation peine à venir ; il y a pourtant urgence en la matière. De telles injustices ne peuvent se perpétuer. Il est temps qu'il n'y ait plus de communes de première et de deuxième zones ! Je compte sur vous, monsieur le ministre, pour y mettre un terme.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous présente tous nos voeux de réussite dans une mission difficile et vous souhaite beaucoup de courage, tant le mécontentement des élus est profond. J'accorde au président Poncelet qu'on doive être discipliné mais quand le vote n'est acquis que par discipline, il y a un problème.

J'ai noté que la DDU et la DSU augmentaient, de peu certes, mais ce ne sera pas inutile. Ce budget de 2,5 milliards ne constitue qu'une petite partie des relations financières entre l'État et les collectivités, qui s'élèvent à 99 milliards.

Il est inacceptable, comme l'a dit le président Poncelet, qu'on puisse imaginer attribuer les dotations de l'état en fonction de la « bonne gestion » des collectivités. Dans une République qui a choisi la décentralisation, qui peut en juger, sinon les citoyens ? Ces propos sont offensants pour les élus locaux !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Il y a quelques critères, quand même !

M. Jean-Pierre Sueur. - M. Raffarin a insisté pour que l'autonomie fiscale soit inscrite dans la Constitution. (M. Christian Poncelet le confirme) Mais depuis lors, cette autonomie régresse. M. Le Vern, président de la Haute-Normandie, le sait bien.

M. Alain Le Vern. - Nous sommes sous tutelle !

M. Jean-Louis Carrère. - M. le ministre est bien placé pour le savoir !

M. Jean-Pierre Sueur. - Le contribuable national est devenu le principal contribuable local. C'est là quelque chose de malsain, qui s'aggrave encore avec la suppression de la taxe professionnelle.

Nous sommes dans un océan de complexité. Je sais que la DGCL bénéficie d'experts de haute qualité. Mais existe-t-il dix personnes dans le pays qui puissent expliquer le mécanisme des dotations de l'État ?

M. Roland du Luart. - C'est bien vrai ! Mais plus on veut simplifier, plus on complexifie !

M. Christian Poncelet. - La Cour des comptes l'a reconnu.

M. Jean-Pierre Sueur. - La différence de richesse entre les régions va de 1 à 2 ; entre les départements, de 1 à 4 ; entre les communes, de 1 à 1 000. Il n'y a pas adéquation entre les charges des collectivités et leurs ressources : c'est pourquoi la péréquation devrait être plus forte.

Dans la DGF, la péréquation réelle ne représente pas 10 %. On parle beaucoup de péréquation, mais derrière les mots, elle est beaucoup moins présente. Il faudrait moins de dotations de l'État et plus de péréquation dans les dotations restantes.

Il y a quelques temps, on a parlé de « rupture ». Il en faut une pour les collectivités locales : plus d'investissement, plus de solidarité, plus de libertés locales, plus de décentralisation. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Michel Baylet. - Après l'adoption du désastreux projet de réforme des collectivités locales, dans les conditions de pression que l'on a connu ici, les collectivités sont mal en point. Il a été dit que la CET ferait l'objet d'ajustement en cas de besoin. On nous avait promis monts et merveilles : on voit le résultat.

Cette réforme inique va entraîner un transfert massif de l'impôt sur les ménages. Voilà qui, à la veille de Noël, réjouira nos concitoyens !

Le gel des dotations pour trois ans est une nouvelle atteinte contre les libertés locales : l'État veut faire supporter aux élus les conséquences de l'incurie de la majorité. L'an prochain, 25 000 communes et intercommunalités vont subir un étranglement financier ; en 2010, 27 départements sont au bord de la cessation de paiement.

Ne restez pas sourd à la colère des élus, monsieur le ministre. Il est absurde de vouloir faire croire que c'est en donnant moins aux collectivités que celles-ci dépenseront moins. Elles doivent, elles, voter des budgets en équilibre, ce que l'État n'a pas fait depuis 1980 : comment ose-t-il donner des leçons de gestion ?

On ne peut dire que les collectivités auraient trop dépensé, trop embauché. L'État n'a pas compensé l'intégralité des transferts de charges. Les embauches effectives correspondent à des besoins réels, et les transferts ont été opérés à la demande de l'État, sans concertation.

L'avenir est sombre pour les collectivités ; les radicaux de gauche et la majorité du RDSE refusent cette évolution et ne voteront pas ces crédits. (Applaudissements à gauche)

M. Rémy Pointereau. - Malgré un contexte budgétaire contraint, l'État maintient ses concours aux collectivités locales.

Première observation : la fusion de la DGE et de la DDR est un signe positif en direction des communes rurales. Je crains cependant que cette mesure ne pénalise au final communes et intercommunalités.

Deuxième observation : la péréquation verticale est celle qui génère le plus d'inégalités entre collectivités. Il faut réduire ces distorsions.

Troisième observation : l'année 2011 constitue un tournant pour les finances locales. Le relèvement à 5 euros de l'Ifer est une petite avancée, encore très insuffisante. Il faudrait au moins 8 euros par kilowattheure pour compenser l'ancienne taxe professionnelle. Avant la réforme de celle-ci, les recettes fiscales étaient de 30 000 euros par éolienne ; on en est à moins de 10 000, ce qui pénalise les communes qui ont implanté des éoliennes. Les départements ne peuvent prétendre à une part aussi élevée que précédemment dans la mesure où toutes les dépenses comme toutes les ressources sont pour les communes.

Quatrième observation : à la suite du rapport de Pierre Jamet, une aide aux départements en difficultés a été annoncée. Le Cher doit en bénéficier ; j'ai noté avec satisfaction que la mesure figurera dans le prochain collectif.

Je vous renouvelle mes voeux de réussite, monsieur le ministre, et vous assure de toute notre confiance : ce budget corrige les inégalités et permet un aménagement du territoire équilibré et harmonieux. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Jacqueline Gourault. - L'État appelle les collectivités à participer à la lutte contre les déficits. On ne peut y être opposé mais les collectivités locales ne sont responsables que de 10 % de l'endettement global de la France. Les élus sont angoissés devant le gel des dotations et la recentralisation fiscale. Ils craignent de ne plus pouvoir assumer leurs missions. Les Français savent que la situation est mauvaise et que les temps vont être durs. Si les collectivités ne peuvent plus assumer certaines politiques de proximité, la situation pour certains de nos concitoyens va devenir insupportable.

Je regrette la deuxième délibération à l'Assemblée nationale sur certains amendements favorables aux collectivités. Nous espérons qu'ici, le Gouvernement fera preuve d'un peu plus d'habileté.

Nous demandons au Gouvernement de procéder à des simulations sur les comptes précis de la baisse de dotation de garantie. En ce qui concerne la fusion des dotations, nous espérons que personne n'y perdra.

Après la réforme des collectivités territoriales, nous souhaitons que le décret sur la CDCI sorte le plus rapidement possible avant que ne s'engagent les cantonales. (Applaudissements au centre et sur quelques bancs socialistes)

M. Georges Patient. - Cette mission est dotée de 12,5 milliards alors que les relations financières entre l'État et les collectivités locales s'élèvent à près de 100 milliards. Les crédits sont gelés pour les années à venir, ce qui aura des effets négatifs sur les investissements des collectivités. Plus grand encore sera l'impact de cette politique sur l'outre-mer, qui a des charges très élevées et dont les finances départementales sont extrêmement tendues.

Les dépenses d'investissement des collectivités territoriales devraient être encouragées car elles sont le moteur économique de l'outre-mer. Or, ce ne sera pas le cas. Nous demandons sans cesse une dotation de rattrapage. On nous rétorque que les DOM disposent déjà de très importantes dotations. Mais que faites-vous de la croissance démographique ?

Je vous présenterai des amendements qui, je l'espère, seront votés. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

M. Benoît Huré. - Je constate avec satisfaction que malgré la crise, le Gouvernement démontre qu'il continue à soutenir fortement les collectivités. La DSU augmente encore. La réforme territoriale est en marche, grâce au Sénat. Si le bloc communal et intercommunal est conforté, les rôles des départements et des régions seront clarifiés et renforcés. La suppression de la taxe professionnelle est compensée.

En revanche, je suis inquiet pour certains conseils généraux car ils doivent mettre en oeuvre les politiques de solidarité dont les dépenses explosent. M. le Premier ministre a reconnu la gravité de la situation et les conclusions du rapport de M. Pierre Jamet sont claires.

Dès 2012, les conseils généraux devraient voir leurs finances s'améliorer, mais certains départements comme les Ardennes ne peuvent attendre cette échéance. Les 150 millions dégagés en faveur de certains départements n'apportent qu'une réponse partielle. Une dotation de secours est indispensable. Je vous fais confiance, monsieur le ministre, pour relayer cet appel pressant auprès du Premier ministre.

Je renouvelle mes félicitations pour votre nomination et je voterai vos crédits. (Applaudissements à droite)

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - (Applaudissements à droite) Comme toujours, je vais jouer la transparence car il faut avancer ensemble au service de la Nation.

La semaine prochaine, nous nous retrouverons pour la clause de revoyure sur la réforme de la taxe professionnelle. Nous sommes tous confrontés à des difficultés. La clause de rendez-vous de la taxe professionnelle était attendue.

Les collectivités n'ont pas été asphyxiées par la suppression de la taxe professionnelle. Elles ont toutes plus en 2010 qu'en 2009 : 1,1 milliard de plus ! Des mécanismes de péréquation vont être progressivement mis en oeuvre, tant au niveau communal que départemental. Mais la péréquation, on considère toujours que c'est pour les autres... Le Gouvernement souhaite établir une feuille de route, en collaboration avec le CFL.

Les concours financiers de l'État seront stables pour les années à venir. L'effort de maîtrise des finances publiques doit s'appliquer à tous, même si les dettes ne sont pas du même niveau pour les collectivités que pour l'État.

L'effort financier total de l'État se monte à 99 milliards, soit le premier poste budgétaire, loin devant l'éducation nationale, avec 61,7 milliards. Le gel s'accompagne de divers engagements : le FCTVA n'est pas inclus, les amendes de police non plus, et les dotations de péréquation vont continuer à progresser.

Un amendement à l'Assemblée nationale a permis de dégager 149 millions en faveur de la péréquation.

Le Président de la République a voulu que les normes pèsent moins fortement sur les collectivités.

Cette mission se monte à 2,6 milliards. Même sur ces crédits, l'immobilisme n'est pas de mise ! Quelques dotations sont abondées, comme celle relative à Mayotte, pour répondre à des situations spécifiques.

J'en viens aux questions que vous m'avez posées.

La situation dans notre pays est difficile : il est normal que l'État et les collectivités fassent des efforts. Il faut néanmoins tenir compte des spécificités des collectivités.

Sur la taxe professionnelle, j'ai beaucoup entendu dire que la situation des collectivités était dégradée. Mais la CET a apporté 1,1 milliard de plus !

Pour les départements, l'effet de ciseau est réel, j'en conviens. Nous accompagnons les départements les plus fragiles.

M. Christian Poncelet. - Il faut faire vite !

M. Philippe Richert, ministre. - Pour l'APA, le gouvernement Jospin a refusé de fixer à 50 % la norme de participation de l'État. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Michel Baylet. - C'est faux ! En 2002, on était à 50/50.

M. Jean-Louis Carrère. - Puisque vous tenez tant à ce que cette norme soit fixée, faites-le !

M. Philippe Richert, ministre. - Nous allons ouvrir le chantier sur le cinquième risque. Le rôle du CFL ne doit pas se réduire. Quant aux critères de bonne gestion, il ne s'agit pas de distinguer bons et mauvais gestionnaires mais de tenir compte de l'effort consenti par certaines collectivités sur le niveau de la taxe professionnelle.

Au niveau de l'autonomie fiscale et financière, les collectivités y ont perdu, c'est vrai. Mais en Allemagne, c'est aussi le cas. Mais au niveau des dépenses, l'autonomie des collectivités a augmenté.

Pour les élections à la commission départementale, on attend le retour du Conseil d'État pour le décret. On devrait être fixé en janvier.

Nous reviendrons sur toutes ces questions avec les amendements. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.