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Compte rendu analytique officiel du 22 décembre 2010

Reconversion des militaires

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la reconversion des militaires.

Discussion générale

M. Henri de Raincourt, ministre auprès de la ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, chargé de la coopération. - Je vous prie d'excuser l'absence de M. le ministre d'État, ministre de la Défense, qui assiste aux obsèques du second maître Lefort, tué en Afghanistan le 17 décembre.

Quatre militaires sur cinq quittent l'armée au terme de carrières courtes ; l'existence de telles carrières est nécessaire pour conserver une armée jeune et opérationnelle. Aussi l'aide à la reconversion est-elle un droit et une nécessité.

Cette nécessité est plus criante que jamais aujourd'hui, car la charge des allocations chômage des anciens militaires pèse de plus en plus lourd sur le budget du ministère de la défense : elle est passée en six ans de 75 à 110 millions ; surtout, la loi de programmation 2009-2014 prévoit de diminuer le nombre de postes de 54 000, dont les trois quarts de militaires.

Le ministère a pris des mesures fortes depuis plusieurs années, le renforcement du dispositif d'aide à la reconversion et la création en 2009 de l'Agence de reconversion de la défense (ARD). Les résultats sont globalement satisfaisants : 69 % des militaires sont reclassés -71% des officiers et 50 % des hommes du rang. Cependant, seuls 35 % des militaires ayant quitté les armées avant quatre ans d'ancienneté trouvent un emploi, et le reclassement dans la fonction publique est inférieur de moitié à l'objectif fixé. Des mesures complémentaires étaient nécessaires. D'où le présent projet de loi.

Désormais, le congé formation sera fractionnable par journées dans la limite de 120 jours ouvrés, contre six mois consécutifs au maximum aujourd'hui ; il sera ouvert dans la limite de 20 jours aux volontaires ayant moins de quatre ans de service -cette population est fortement exposée au chômage.

Le projet de loi institue également deux dispositifs expérimentaux : le congé pour création ou reprise d'entreprise, inspiré de celui de la fonction publique, d'une durée maximale d'un an renouvelable, ouvert aux militaires après huit ans de carrière ; la possibilité de cumul de l'activité militaire et d'une activité d'auto-entrepreneur, offerte aux militaires à moins de deux ans de la retraite ou de la fin de l'engagement ou à ceux bénéficiant d'un congé de reconversion. Bien sûr, l'autorisation expresse du commandement sera requise.

Deux séries d'articles additionnels ont été ajoutés, d'abord pour assouplir le dispositif d'emplois réservés dans la fonction publique ; ensuite pour permettre aux agents du ministère de se reconvertir dans le cadre d'opérations externalisées, pour une mise à disposition auprès de prestataires privés -par exemple pour l'opération Balard- ou d'établissements publics du ministère.

Je remercie le président de Rohan, ainsi que tous les membres de la commission pour leur coopération fructueuse avec mes services. M. Dulait a été très efficace ! (Applaudissements à droite)

Avec ce texte, nous complétons les outils de reconversion indispensables à la gestion des armées et nous répondons aux aspirations des militaires. C'est d'autant plus nécessaire à l'heure d'une forte réduction du format de nos armées. (Applaudissements à droite)

M. André Dulait, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Nous abordons un grand sujet et un petit texte, cela n'a rien de péjoratif à l'heure de l'inflation législative que nous regrettons souvent. Un petit, texte, mais des dispositions nécessaires.

Les armées prennent à la société une partie de sa jeunesse pour quelques années avant de la lui rendre : la mission sociale des armées est une évidence. Elles pourront d'autant mieux recruter qu'elles sauront reconvertir. Or, nos armées se seront séparées de 54 000 hommes à l'horizon 2014.

Nous devons veiller à la cohérence de l'action des pouvoirs publics. La réforme en cours inquiète les familles à l'heure de la crise et du chômage. Les armées ne recrutent ni ne forment pour reconvertir, mais pour que les soldats puissent accomplir au mieux leur mission. C'est dire qu'il faut concilier les aspirations individuelles et les besoins de l'institution, concilier les nécessités du recrutement et de la formation et celles de la reconversion.

Les résultats des différents dispositifs mis en place sont satisfaisants, sauf pour les militaires du rang, moins encore pour ceux ayant moins de quatre ans d'ancienneté. Le reclassement dans la fonction publique, comme il fallait s'y attendre, n'atteint que la moitié de l'objectif ; alors que les administrations diminuent leurs effectifs, les anciens militaires ne sont pas accueillis à bras ouverts... Cependant, le nombre de militaires devenus fonctionnaires est passé de 1 000 à 2 000.

Ce texte comporte bien des aspects réglementaires, témoin d'un appétit bien français pour la norme et les statuts...On est parfois loin de l'esprit comme de la lettre de l'article 34 de la Constitution... Si Portalis disait que les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires, je pense que ce texte est nécessaire. La commission des affaires étrangères n'a pas estimé utile, à l'unanimité, de présenter des amendements. Je vous propose donc le vote conforme.

Cependant, monsieur le ministre, comment votre ministère entend-il financer la reconversion, alors qu'il manque régulièrement 250 millions au Titre II ? Le resoclage annoncé en loi de finances de 113 millions ne nous rassure pas complètement. Plus généralement, une certaine incertitude demeure sur le bouclage financier des réformes en cours. Malgré la baisse des effectifs, la masse salariale s'est maintenue depuis trois ans. Comment le titre II sera-t-il financé en 2011 ? Quelles mesures comptez-vous prendre pour ne pas devoir abonder l'an prochain le budget en dernière minute, comme cette année ?

M. Yves Pozzo di Borgo. - Chaque année, 35 000 militaires quittent nos armées, principalement des militaires du rang âgés en moyenne de 25 ans. D'où l'importance de la deuxième carrière. Il faut donc trouver l'équilibre entre l'intérêt porté à ceux qui partent et celui dû à ceux qui restent.

La création de l'Agence de reconversion de la défense a permis une rationalisation des structures ; c'est un succès. Les militaires du rang doivent pouvoir faire valoir leurs compétences, au-delà des secteurs de l'armement et de la sécurité, dans les domaines de la logistique, du génie, de l'informatique.

Ce texte est d'une portée limitée, mais utile. L'Assemblée nationale l'a utilement complété. Le groupe centriste le votera.

Cependant, j'aimerais évoquer deux pistes complémentaires. La défense militaire française doit s'inscrire à la fois dans l'Alliance atlantique et dans l'Europe de la défense -c'est la doctrine centriste. Si l'armée joue un rôle très différent dans la société en France et aux États-Unis, nous pourrions nous inspirer du modèle américain tout en l'adaptant, en particulier pour la délivrance de bourses universitaires avant, pendant et après la période militaire. Chez nous, la reconversion est préparée pendant les douze ou derniers dix-huit mois de service, il faudrait y penser plus tôt, voire dès l'engagement. L'armée forme dans les métiers techniques et l'ingénierie, c'est un atout pour la reconversion.

Des partenariats seraient donc intéressants à développer entre l'armée et l'université -monsieur le ministre, y songez-vous ? Le rapport de la commission n'est pas très disert sur le sujet...

J'aimerais connaître aussi votre position sur les échanges intra-communautaires entre jeunes officiers européens dans le cadre d'Erasmus-militaire, un acquis de la présidence française de l'Union pour le développement d'une culture commune de défense. Le couple franco-allemand avait montré la voie. De fait, les recruteurs sont sensibles à cette expérience internationale, qui comprend des modules de formation académique. Seulement 60 % des États membres reconnaissent la formation initiale des autres États. J'espère qu'un second souffle sera donné à Erasmus-militaire avec, je l'espère, la participation de la Grande-Bretagne. (M. André Dulait, rapporteur, applaudit)

M. Didier Boulaud. - La reconversion des militaires est une donnée clé de la défense, elle concerne les femmes et les hommes qui forment la communauté des militaires. Quoique limité, ce texte est nécessaire. Je déplore cependant que nous l'examinions si longtemps après la création de l'Agence de reconversion en juin 2009 et le décret de mars 2010 ; il eût été logique de procéder autrement.

Votre gouvernement nous a plongés dans la disette budgétaire, les caisses sont vides ; c'est dire que de nouvelles économies devront être trouvées sur le budget des armées -on parle de 3,9 milliards, voire de 6. Les militaires feront les frais de la baisse du nombre de fonctionnaires, alors que le marché de l'emploi est plus difficile que jamais.

La professionnalisation, qui a mis nos armées sous tension, a coûté plus cher que prévu et les économies attendues ne sont pas au rendez-vous. On annonce la suppression de 54 000 postes supplémentaires et une vague d'externalisations : fidèles et bons élèves, les armées vont suivre, mais non sans souffrir.

Raison de plus pour donner les moyens nécessaires à la reconversion. La qualité de la reconversion a un impact direct sur le recrutement et la fidélisation. L'aspect « gestion ressources humaines » est essentiel pour éviter la perte de compétences -sans oublier l'impact financier, puisque le ministère indemnise les anciens militaires non reconvertis.

La loi de programmation est caduque, ou au moins obsolète ; la commission des finances évoque le risque de cannibalisation de l'équipement par le fonctionnement, car ces crédits seront encore amputés d'ici 2013.

Trois questions, monsieur le ministre. Le ministère envisage-t-il un nouveau plan de restructuration avec de nouvelles suppressions d'emplois ? Quel avenir pour la reconversion et ses moyens, alors que la RGPP, dans ce domaine comme dans d'autres, développe sa logique suicidaire ? Enfin, la réduction du format des armées a-t-elle permis de renforcer la dimension opérationnelle des forces par rapport au soutien ?

Je conclurai par un hommage aux femmes et aux hommes qui engagent leur vie pour défendre notre pays, en particulier aux 52 d'entre eux qui ont perdu la vie en Afghanistan -ce qui ne dispense pas de s'interroger sur nos missions dans ce pays.

M. François Fortassin. - A mon tour, je rends hommage à tous les militaires engagés sur les théâtres extérieurs, en particulier à la 52ème victime que nous déplorons en Afghanistan. Risquer sa vie fait partie de la condition militaire, cela emporte une reconnaissance concrète de la Nation. Ce texte y contribue.

Chaque année, 35 000 militaires quittent l'armée, en majorité après moins de quatre ans de service. Très encadrés dans l'armée, les soldats ont parfois du mal à retrouver la vie civile et une forme de liberté qui ne rime pas toujours avec responsabilité -sans parler des traumatismes vécus en opération.

En 2009, 8 % des anciens officiers et 19 % des ex-militaires du rang étaient au chômage ; c'est trop ! La qualité du recrutement et celle du reclassement sont liées, l'enjeu de la reconversion est donc collectif. Depuis 2008, le nombre de candidats à la carrière militaire ne cesse de baisser. L'Agence de reconversion a obtenu des résultats corrects globalement, mais pas pour les militaires du rang qui ont peu d'ancienneté. L'assouplissement du congé de reconversion va donc dans le bon sens. L'Assemblée nationale a amélioré le congé pour création ou reprise d'entreprise.

Cependant, monsieur le ministre, nous nous interrogeons sur le financement de ces mesures : quels en sont les coûts prévisionnels ? Comment les financerez-vous ?

Nous avons débattu de l'Otan, de la défense anti-missile, du Moyen-Orient, en bref de questions stratégiques. Aujourd'hui, notre débat est très concret, il concerne la vie même des hommes et des femmes qui s'engagent pour notre pays. Nous devons veiller aussi à bien articuler la présence militaire dans nos communes avec la vie de la cité.

Les élus entretiennent des relations cordiales avec le monde militaire, mais la population est moins impliquée.

Bien que ce texte ne comporte pas d'avancée décisive, les progrès qu'il apporte méritent son vote. (Applaudissements)

Mme Michelle Demessine. - Je m'associe à l'hommage que mes collègues viennent de rendre aux militaires les plus exposés. Notre engagement en Afghanistan est lourd en pertes humaines ; il n'est guère approuvé par nos concitoyens.

La reconversion des militaires a pris une dimension nouvelle avec la suppression du service militaire en 1996.

Jusqu'à présent, le dispositif de reconversion, quoique modeste, fonctionne correctement, mais il et inadapté aux nouveaux défis à relever. Ce texte est donc bienvenu, mais il reste insuffisant et largement virtuel. L'étude d'impact est édifiante !

Pourquoi une loi pour un résultat aussi minime ? M. Dulait a rappelé que ce texte comportait des dispositifs techniques à la portée limitée. Nous sommes loin de l'article 34 de la Constitution.

Vu les suppressions d'emplois envisagées, il faudrait un dispositif plus énergique.

Aujourd'hui, seuls 70 % des militaires ayant quitté l'armée réussissent une reconversion civile. Au demeurant, l'ensemble des prestations de reconversion est aujourd'hui réservé aux militaires ayant au moins quatre ans d'ancienneté, ce qui exclut 38 % des partants. Il fallait donc assouplir le dispositif -ce texte y pourvoit largement au profit de jeunes gendarmes faiblement diplômés.

Pour le congé en faveur de la création ou de la reprise d'une entreprise, fallait-il une loi vu qu'une vingtaine de militaires seront concernés chaque année ? Ce texte comporte des mesures de détail, qui ne sont pas à la mesure du problème.

A quoi bon cette loi, vu l'insuffisance chronique des crédits d'accompagnement ? Le Haut comité d'évaluation de la condition militaire a bien insisté dans son rapport du mois de juin sur la nécessité d'adopter tout un ensemble de mesures. En l'état, le groupe CRC-SPG s'abstiendra.

M. Jacques Gautier. - Le ministre de la défense est à Lorient pour rendre hommage à l'officier de marine décédé en Afghanistan. Avec le groupe UMP, je rends hommage à nos soldats en Opex.

La reconversion des militaires est indispensable à la vie même de l'institution. Ce projet de loi ne peut donc être qu'une première étape. Quelle place les anciens militaires peuvent-ils occuper dans la vie civile ? Quel doit être le profil de notre armée dans les années à venir ?

Le modèle « armées 2015 », avec moins de soldats et plus de technologies, s'est avéré inadapté au rôle qu'entend jouer notre pays et au besoin d'une force de projection.

Dix ans après la fin du service militaire, les armées subissent une crise identitaire alimentée par l'ampleur des restructurations. Je me félicite que les économies ainsi obtenues servent à revaloriser la condition militaire. C'est un cercle vertueux ! Mais aujourd'hui il faut revenir aux fondamentaux : le soldat en Opex.

Actuellement, beaucoup de militaires quittent l'armée, où le nombre de contractuels va croissant. Une société pacifiste ne simplifie pas la reconversion des anciens militaires.

Ainsi, l'engagement se fait pour une période toujours plus courte. Pour favoriser la reconversion, il importe de donner une formation aisément valorisable dans la vie civile. La fin des contrats devra se traduire par une validation des acquis de l'expérience, ouvrant droit, si besoin, à une nouvelle formation.

Ce projet de loi comporte de nouveaux dispositifs, adaptés à la réalité militaire, ainsi qu'au monde du travail. La reconversion doit s'accompagner d'une reconnaissance de la société. Expérience républicaine, respect de l'autorité, don de soi et aptitude à gérer les conflits : autant de qualités qui pourront s'exprimer lors des journées de la citoyenneté. L'expérience américaine est pleine d'enseignements. Il serait intéressant de connaître la situation professionnelle des jeunes vétérans du Rwanda, de Bosnie-Herzégovine, du Tchad et d'Afghanistan ! Il serait intéressant de le savoir car ce sont les ambassadeurs des armées au sein de la société.

Certaines formations militaires techniques sont d'application immédiate. Les Opex devraient être reconnus sur un CV comme expérience internationale. La gestion des troupes n'est rien d'autre que le management enseigné dans les écoles de commerce.

En Opex, nos soldats sont reconnus pour leur sens de l'humain et leur bonne approche des populations. Pour faciliter leur reconversion, il importe de renforcer leurs connaissances des civilisations locales. Il faut aussi renforcer leur formation en anglais, dès lors que nous avons réintégré le commandement intégré de l'Otan.

L'armée forme des militaires, mais aussi des citoyens !

M. Henri de Raincourt, ministre. - Très bien !

M. Jacques Gautier. - Qu'un ancien militaire soit fier de son passé, fût-il bref ! Il nous appartient, à nous politiques, de tisser le lien entre l'armée et la Nation. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Bernard Piras. - A mon tour, je rends hommage à nos soldats, avec une pensée particulière pour les familles des deux soldats récemment tombés en Afghanistan. J'approuve l'intention du projet de loi, mais ses moyens étant à due concurrence, les bonnes dispositions législatives resteront inopérantes. Le contexte budgétaire n'incite pas à l'optimisme.

M. Henri de Raincourt, ministre. - Vous avez tort !

M. Bernard Piras. - Je le souhaite pour la France !

La possibilité d'une sortie par le haut est déterminante pour l'attractivité de l'institution militaire. Or, la conjoncture et la RGPP rendent la reconversion complexe, d'autant plus que les suppressions de postes se multiplient. J'ajoute que le repyramidage du corps aura un coût.

Les perspectives spontanées de la reconversion ne sont pas identiques pour les hommes du rang, les sous-officiers et les officiers.

Le chef d'état-major de l'armée de terre nous a dit que le turn over actuel était trop élevé, obligeant à un effort excessif pour le recrutement et la formation. Nos armées supporteraient difficilement un nouveau tour de vis pour leurs effectifs.

Comme le reclassement dans la fonction publique ne répond pas aux attentes, il faut s'orienter plus vers le marché du travail privé qui n'est guère favorable. Même si l'Agence de reconversion semble donner de bons résultats, on n'en est qu'à un taux moyen de 69 % de reclassement.

Nous voulons une armée jeune, alors que la diminution des recrutements nous conduit à un vieillissement accéléré des cadres. Quelle sera l'incidence de la réforme des retraites ?

Quelle sera l'incidence de la présente loi sur la déflation des effectifs ? (Applaudissements à gauche)

M. André Dulait. - Monsieur Fortassin, la poursuite du recrutement s'est maintenue, avec 1,8 candidat pour un poste d'homme de rang dans l'armée de terre. Le véritable défi, c'est la fidélisation.

M. Henri de Raincourt, ministre. - Je remercie tous les orateurs pour le climat de ce dialogue, ce qui, au demeurant, ne me surprend pas.

Monsieur le rapporteur, l'insuffisance de 200 millions constatée en 2010 sur plus de 11 milliards d'euros est sans rapport avec la reconversion, qui n'a pas connu de baisse de crédits : pour moitié, elle provient de dispositions sans rapport avec le ministère -comme l'amiante, l'indemnisation du chômage, ou la réintégration de l'Otan.

M. Didier Boulaud. - Une mesure qui coûte cher !

M. Henri de Raincourt, ministre. - Mais qui est bienvenue. Et pour moitié de mesures relevant du ministère comme le versement d'indemnités de départ, de mobilité, de préparation opérationnelle. C'est ce qui avait été indiqué à M. Arthuis pendant le débat budgétaire .

J'en viens à l'évolution prévisionnelle de la masse salariale : maintenue en valeur depuis trois ans -un cas unique dans le budget de l'État, elle baissera de 200 millions chaque année à partir de 2011 grâce à la suppression récurrente d'emplois.

Monsieur Pozzo di Borgo, des partenariats avec l'université existent, par exemple à la DGA et au service de santé des armées. La valorisation des acquis de l'expérience est largement utilisée.

Un Erasmus militaire a été proposé par la présidence française de l'Union. Le rapport que vous avez rédigé a été précieux. Comme vous le savez, de nombreux échanges ont lieu entre nos écoles d'officiers et celles de nos partenaires européens.

Cela dit, nous souhaitons renforcer ce dispositif à l'intention de tous les militaires, notamment de ceux quittant l'armée après n'y avoir passé que quatre ans.

Monsieur Boulaud, je ne répondrai pas à vos critiques qui font partie de la vie démocratique.

Je vous indique simplement que l'armée n'envisage pas de nouvelles restructurations ; la loi de programmation a fixé des objectifs, il faut s'y tenir.

La chaîne de reconversion passera de 680 à 525 personnes, mais le dispositif a été rationalisé autour d'une Agence unique structurée en trois niveaux : un centre national, dix pôles régionaux et 78 antennes locales. Cet effort de rationalisation n'a pas vocation à poursuivre la baisse des effectifs.

M. Didier Boulaud. - Aéroport de Paris et la DDE aussi ont rationalisé. On voit le résultat !

M. Henri de Raincourt, ministre. - M. le rapporteur a répondu à M. Fortassin au sujet du recrutement.

Madame Demessine, je suis navré d'être en désaccord avec vous, mais ce dispositif n'est pas virtuel : il est bien réel.

Pourquoi une loi ? Parce que seule une loi peut compléter, ou modifier, la législation en place. J'ajoute que la réalité du progrès n'est contestée par personne.

Aux possibilités actuelles manquent le congé pour création ou reprise d'une entreprise -accordé aux salariés du privé, ainsi qu'aux fonctionnaires civils.

Grâce à l'ensemble du dispositif, les résultats sont là, avec 69 % de succès en moyenne, même si on peut espérer faire mieux.

M. Bernard Piras. - 50 % !

M. Henri de Raincourt, ministre. - Pour les hommes du rang, c'est ce qui justifie ce projet de loi.

Merci, monsieur Jacques Gautier, d'avoir insisté sur la valorisation de l'expérience acquise en Opex. Il est bon d'avoir rappelé que l'armée formait aussi des citoyens.

Monsieur Piras, les militaires contribuent comme tous à consolider notre système de retraite par répartition. L'allongement de la durée est donc exigé de tous. C'est un motif supplémentaire pour voter ce dispositif de reconversion. (Applaudissements UMP)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2, 3, 4, 5, 6, 7 et 8.

L'ensemble du projet de loi est adopté.