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Compte rendu analytique officiel du 29 mars 2011

Simplification et amélioration du droit (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, adoptée avec modification par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

Discussion générale

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Montaigne, déjà, notait que « nous avons en France plus de lois que le reste du monde ensemble, et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Épicure ». (Sourires) L'inflation législative, l'empilement des textes que dénoncent le Conseil constitutionnel, le Conseil d'Etat mais aussi le Parlement sont donc un mal ancien. Cette évolution tient notamment à la diversification et à la multiplication des sources du droit. Mais ce qui doit véritablement nous interroger, ce sont les conséquences de cette situation. Dans son rapport de 1991, le Conseil d'Etat soulignait que « Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite » : des lois trop nombreuses, ce sont des lois moins légitimes. L'enchevêtrement de textes provoque l'insécurité juridique ; plus fondamentalement, la loi peut-elle encore protéger le faible et garantir la compétitivité de nos entreprises lorsqu'elle est aussi complexe et instable ?

Cette proposition de loi est la troisième initiative parlementaire pour rendre notre droit plus cohérent et donc plus légitime.

Dans ce texte, 71 articles restent en discussion, l'Assemblée nationale ayant voté 136 articles dans les mêmes termes que le Sénat.

Des désaccords subsistent entre le Gouvernement et le Parlement.

Ainsi, le Gouvernement souhaite que les dispositions relatives aux fichiers de souveraineté soient rapidement inscrites dans la loi. Les pouvoirs de la Cnil doivent être étendus.

L'article 8 a été supprimé par la commission des lois. Le Gouvernement souhaite qu'il soit rétabli.

Le Gouvernement vous propose également qu'à compter de la promulgation de la loi, toute nouvelle disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d'un rapport au Parlement soit abrogée au terme d'un délai de cinq ans.

La commission a rétabli la mesure étendant aux signataires d'un Pacs les dispositions de l'article 79 du code civil, qui imposent l'énonciation, dans l'acte de décès, « des prénoms et nom de l'autre époux ». Comme le partenaire survivant n'a pas de vocation successorale légale, il n'est pas utile ni opportun de compléter l'article 79 du code civil.

Les minima de congés annuels ne peuvent être remplacés par un montant forfaitaire. Le Gouvernement propose donc de récrire l'article 25.

Je rends hommage au travail approfondi des sénateurs. (Applaudissements à droite)

M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois. - L'Assemblée nationale a adopté 136 articles dans les termes du Sénat. Reste 77 articles en navette. Si le texte voté par les députés marquait de nombreux rapprochements, des désaccords persistent.

Nous avons accepté de garantir la transcription de diverses directives communautaires. Mais votre commission regrette l'inscription simultanée de diverses dispositions dans plusieurs textes.

Les modifications votées par l'Assemblée nationale sont d'inégales importances. Au titre des points de convergences, on peut noter l'amélioration des dispositions funéraires ou l'article 42 ter qui permet aux maires d'exécuter d'office les travaux d'élagage. Les députés ont confirmé la suppression de l'article 40. Ils ont validé l'article 146 bis.

M. Jean-Pierre Sueur. - Qui est très peu satisfaisant !

M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'Assemblée nationale a souscrit aux innovations du Sénat pour les dispositions relatives aux Français établis hors de France. Le Gouvernement a approuvé ces dispositions après les avoir combattues...

J'en viens aux pierres d'achoppement. Certaines dispositions voulues par l'Assemblée nationale paraissent déborder le champ de cette proposition de loi. Nous les avons donc supprimées. Les députés ont rétabli l'article 8. Le dispositif concerne les commissions que le pouvoir réglementaire n'ose supprimer.

Les articles 6 bis A sur la copropriété partagée et 28 ter A sur le droit des Français de l'étranger ont été modifiés par le Sénat. La directive sur les fonds comptables des sociétés a été examinée par le Sénat : nous vous proposons une meilleure rédaction que celle voulue par le Gouvernement.

Je veux enfin attirer l'attention du Gouvernement sur certaines pratiques qui ne sont pas de bonne méthode législative : l'adoption, dans l'urgence de l'actualité, de dispositifs insuffisamment réfléchis et évalués oblige trop souvent le Parlement à les corriger, parfois quelques courtes semaines après leur adoption. (Exclamations ironiques sur les bancs socialistes)

Cette désinvolture n'est pas acceptable. Le Médiateur a souligné qu'« alors que la loi doit être un élément de stabilité et de pondération, paradoxalement, par la superposition de textes, elle devient un véritable facteur d'instabilité ».

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, la commission des lois soumet à la délibération du Sénat le texte qu'elle a établi. (Applaudissements à droite)

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - Cette proposition de loi a été déposée à l'Assemblée nationale le 8 avril 2009, soit il y a près de deux ans. La longueur du parcours parlementaire de ce texte nous aura d'ailleurs conduit à l'amputer de nombreuses dispositions qui ont été adoptées dans d'autres textes.

Tout cela n'est ni sérieux ni satisfaisant. En première lecture, j'avais exprimé mes réserves sur ce texte. La simplification du droit est indispensable mais les lois de simplification sont peu satisfaisantes. Le garde des sceaux n'est pas toujours à même de nous éclairer sur des questions techniques comme le tatouage des chats ... (Sourires) Certains textes sont extrêmement complexes.

N'est-il pas surprenant qu'une loi de simplification soit elle-même d'une complexité qui la rende illisible ? Mieux vaudrait voter des textes sectoriels. Nous devons aussi réfléchir au travail parlementaire : nous légiférons mal et trop. Je vous renvoie à certains articles sur le droit agricole.

Cette proposition de loi a été examinée en première lecture dans des conditions peu satisfaisantes : nous avons adopté au milieu de la nuit des dispositions qui vont bien au-delà de la simplification du droit.

J'en viens aux onze articles qui concernent la commission de l'économie. Huit d'entre eux ont été adoptés sans modification. A l'article 87 ter, l'Assemblée nationale a introduit une disposition reprenant certains éléments d'un amendement déposé par M. Braye en première lecture. A l'article 87, les députés ont ajouté une disposition sans rapport avec le texte. Même si cet ajout n'est pas conforme à la jurisprudence de « l'entonnoir » du Conseil constitutionnel, cette disposition permet de répondre à des difficultés rencontrées par les professionnels de l'usufruit locatif social (ULS).

La commission de l'économie a ensuite maintenu la suppression de deux articles.

L'article 16 bis A visait à appliquer la garantie des vices cachés à toutes les ventes d'animaux domestiques, y compris les chevaux : le Gouvernement doit prendre le temps de la pédagogie.

L'article 27 quater avait été introduit par le Sénat ; les députés ont estimé inopportun de modifier la LME, même s'il ne s'agissait que d'un ajustement mineur.

Enfin, il reste un point sensible: l'article premier, qui porte sur la protection des usagers contre les variations anormales de leurs factures d'eau. Les députés ont rétabli le dispositif initial, ce qui nous semble inacceptable : il fait peser, sans qu'une étude d'impact ait été effectuée, une lourde charge sur les services de l'eau et d'assainissement alors même que les cas recensés sont, d'après les éléments que j'ai obtenus, très peu nombreux. Nous avons donc supprimé cet article.

La commission de l'économie a donné un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi, pour les articles relevant de son champ de compétence.

M. Jean-Pierre Sueur. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Je remercie M. Saugey pour avoir été attentif à certaines de nos propositions. Grâce à son appui et à la compréhension des députés, a pu être intégrée dans ce texte une profonde réforme de l'autopsie judiciaire. Il s'agit d'une avancée importante. Je remercie aussi notre rapporteur d'avoir pris en compte le problème des copropriétés en forme partagée et celui des entrées de ville.

Malheureusement, je ne puis continuer sur ce ton. (M. Bernard Saugey, rapporteur, rit) Je vais revenir sur l'application du Règlement. Ce matin, en commission des lois, des amendements, pourtant pris en considération par le service de la séance, ont été impitoyablement supprimés par la commission non parce qu'elle n'aurait pas été d'accord mais au prétexte qu'ils auraient été irrecevables. Mais ses arguments sont spécieux, surtout quand on nous explique que notre amendement n'a pas de rapport avec l'objet du texte. Mais quel est donc l'objet de ce texte ? A l'évidence, il s'agit d'un ensemble composite et désarticulé d'objets juridiques de toutes natures, un texte « dont le centre est partout et la circonférence nulle part ».

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un texte centriste !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Bref, c'est un bon texte. (Sourires)

M. Jean-Pierre Sueur. - Certains gardes des sceaux ont d'autres conceptions de l'excellence des textes...

Ce texte de 140 articles porte sur des sujets extrêmement différents ; il permet d'éviter des débats de fond et de faire passer des dispositions de façon subreptice.

Je ne comprends pas que, dans ces conditions, on puisse déclarer que tel argument n'a pas de rapport avec le texte. La commission des lois a déclaré irrecevables des amendements pour des raisons aléatoires. Vous voulez éviter de parler de tel ou tel sujet cet après-midi : c'est une précaution inutile, comme aurait dit M. de Beaumarchais, car nous vous reparlerons de ces sujets. Il aurait été plus subtil de laisser ces amendements vivre leur vie...

Malheureusement, trois dispositions adoptées par le Sénat et que nous avions combattues, ont été adoptées conformes par l'Assemblée nationale ; nous saisirons le Conseil constitutionnel sur ces trois points, qui sont attentatoires aux principes républicains.

La première disposition concerne la question du classement de sortie des élèves de l'ENA. Nous savons tous que les classements présentent des inconvénients. Supprimer les classements, si on trouve une procédure juste et équitable, est acceptable, mais tel n'est pas le cas. La procédure complexe qui a été retenue donnera nécessairement cours à l'arbitraire. Les élèves présenteront des voeux et des souhaits ; une commission tentera d'harmoniser voeux, souhaits et profils ; et puis il y aura des entretiens informels... M. le secrétaire d'État chargé de la fonction publique a passé plus de trois quarts d'heure à tenter de m'expliquer le système ! Je me méfie, comme vous, de tout ce qui est compliqué.

Je me méfie tout autant des procédures informelles, qui ouvrent la porte à la connivence, au favoritisme et au copinage !

En première lecture, les représentants de tous les groupes politiques, sans exception, ont été opposés à cette réforme : ce fut notamment le cas de M. de Rohan, Mais à 2 h 30 du matin, alors que je présentais un amendement sur le classement, il s'est trouvé deux ou trois voix pour voter contre. Notre assemblée a émis un vote contradictoire avec ce qu'avaient dit tous les orateurs ! Un principe républicain est mis en cause, ce qui justifiera la saisine du Conseil constitutionnel.

En outre, ce texte comporte une réforme de la procédure administrative, notamment le rapporteur public. Il s'agit d'un personnage éminent. Or, il n'interviendrait pas dans tous les dossiers mais que sur certains sujets fixés par décret. L'article 34, alinéa 5, de la Constitution prévoit que la loi détermine les règles constitutives des différentes juridictions. Le rôle et le périmètre du rapporteur public ne sauraient être déterminés que par la loi. Il y a là une atteinte à la Constitution.

Nous saisirons également le Conseil constitutionnel sur l'article 54, qui permet une indemnisation en cas de non-respect de la loi.

Pour toutes ces raisons, notre groupe ne votera pas ce texte, malgré ses quelques avancées. (Applaudissements sur les bancs socialistes et sur plusieurs bancs au centre)