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Compte rendu analytique officiel du 15 février 2012

Simplification des normes

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales.

Discussion générale

M. Éric Doligé, auteur de la proposition de loi. - Je remercie Mme Gourault pour l'important travail qu'elle a réalisé en un temps limité, et le groupe UMP d'avoir bien voulu inscrire ce texte dans sa niche. Nombre de collègues se sont penchés sur le problème de la prolifération des normes, dont Alain Lambert et Claude Belot, et vous avez été nombreux à participer à leurs travaux.

La création de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et le moratoire sur l'application des normes réglementaires du 6 juillet 2010, ainsi que la nomination d'un commissaire à la simplification tendent à lutter contre cette prolifération. Exponentiel, instable, obscur, l'édifice normatif est un engrenage pour les collectivités locales. La mission que m'a confiée le président de la République m'a permis d'écouter les associations d'élus, majoritairement de gauche, mais aussi certains ministres. Les élus locaux sont unanimes : « Nous n'en pouvons plus, nous croulons sous le poids des normes : elles sont 400 000 ! ».

Tout ce qui est écrit dans la proposition de loi m'a été dicté par cet impératif de simplifier. Ne reportons pas à demain ce qui peut être réalisé aujourd'hui ! Les maires de mon département me demandent sans cesse où en est cette proposition de loi. Ne pas la mener à son terme donnerait une mauvaise image du Parlement. Ils ne comprennent pas. Ils n'acceptent plus les normes ubuesques qui retardent, voire empêchent les projets. Les entreprises se tournent vers d'autres territoires, d'autres pays. Les lois sur l'eau, celles sur les fouilles archéologiques, la découverte d'une source de pollution ou d'une espèce de scarabée ou de crapaud allongent à quatre, voire cinq ans la réalisation de projets qui, sinon, dureraient moins de deux ans.

Je propose la création d'une instance indépendante qui évalue l'impact financier de ces normes pour les collectivités locales.

L'article premier introduit dans notre droit positif le principe de proportionnalité des normes. Il faut prendre en compte la capacité financière des collectivités territoriales. J'ai déposé des amendements à la suite de l'avis du Conseil d'État, saisi à ma demande par le président Larcher, ce qui est une première pour notre Haute assemblée. Le président Bel a demandé au Conseil d'État de lui remettre son rapport.

Le principe de proportionnalité n'est pas anticonstitutionnel. Qui peut soutenir aujourd'hui que l'on peut avoir l'égalité complète entre la ville et la campagne ? Vous citez, madame le rapporteur, dans votre rapport, l'exemple du temps d'intervention des pompiers.

Évitons une polémique inutile sur l'accès des handicapés ! La première inquiétude des élus est d'avoir à respecter en 2015 la loi de 2005 sous peine de sanction pénale : il en coûterait 17 milliards d'euros ! La loi ne sera pas respectée. Le moment n'est pas venu pour la majorité sénatoriale d'accepter le débat, je le regrette. Mon rapport faisait 27 propositions à ce sujet. La lecture du rapport Gourault confirme qu'il s'agit là d'un véritable problème. Un exemple : la mise aux normes d'un établissement public accueillant du public, nommé Sénat. Pour rendre le Palais accessible en tous points, il faudrait y consacrer la totalité des crédits d'investissement du Sénat sur cinq à dix ans ! Les contraintes financières multiples nous conduiront à demander des dérogations et des délais, sans parler des avis des architectes des bâtiments historiques.

Cette proposition de loi tend à faciliter la vie, à abaisser les coûts et à simplifier le fonctionnement de nos collectivités dans de nombreux domaines.

Je propose des simplifications procédure et à ce titre, l'article 18 consacré aux centres communaux d'action sociale (CCAS) a suscité une polémique. On a vu surgir des badges: « touche pas à nos CCAS ! ». C'est plutôt : touche pas à mes cotisations... La lecture de la proposition de loi devrait rassurer. La France compte plus de 33 000 CCAS, dont 45 % sont inactifs. Je suggère que la création d'un CCAS soit une simple possibilité. Cela mérite réflexion : quand la loi est impossible à respecter, il faut s'interroger !

Un maire d'une commune de 89 habitants m'écrit : « J'approuve votre proposition, notre CCAS ne se réunit une fois l'an que pour voter la cotisation Urssaf ». Ce n'est qu'un exemple parmi des milliers ! Comment continuer à défendre contre vents et marées qu'il ne faut rien faire, ou plutôt toujours repousser à plus tard le moment d'agir ?

Mon rapport contient 268 propositions pour simplifier le droit applicable aux collectivités locales. Première préoccupation, le coût ; ensuite, le temps : les procédures sont trop longues, les délais parfois trop courts. De nombreux domaines sont visés : l'accessibilité, le sport, l'environnement....

Des élus de tout bord ont approuvé mes propositions. Je n'avais pas prévu que mon texte ferait l'objet d'une prise d'otage politique : la majorité sénatoriale au lieu de répondre aux élus de terrain préfère faire de la politique à la veille d'échéances électorales.

M. Roland Courteau. - Mais non !

M. Éric Doligé, auteur de la proposition de loi. - Rejetteriez-vous cette proposition parce que le rapport m'a été commandé par le chef de l'État ? (Protestations à gauche) Il n'y a rien dans ce texte qui n'ait été proposé par les associations d'élus ! (« Bravo ! » à droite)

Merci, madame le rapporteur, pour votre travail. Merci, monsieur le ministre, pour votre soutien.

La commission des lois a décidé de repousser d'au moins six mois l'examen au fond de ce texte. Est-ce par qu'il manque d'intérêt ou dans un but politique ? Je l'ai déposé le 4 août 2011 : le temps n'a pas pourtant manqué pour l'examiner ! Il ferait économiser plusieurs milliards d'euros par an aux collectivités territoriales, sans effort ! Je n'arrive pas à comprendre ce refus de saisir une opportunité de répondre à des attentes déjà anciennes et de simplifier la vie des élus. Je vous donne rendez-vous après les élections. (Applaudissements à droite)

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure de la commission des lois. - Comme vous l'avez rappelé, votre proposition de loi traduit quelques propositions de votre rapport remis au président de la République le 16 juin 2011, qui s'inscrivent dans un contexte global de croissance exponentielle des normes, de manque de lisibilité et de décalage avec les réalités. Ce constat est ancien. Le Conseil d'État le faisait déjà en 1991. La mission commune d'information du Sénat sur le bilan de la décentralisation, en 2000, avait dénoncé une limitation significative de ce fait du pouvoir des collectivités.

En 2007, le groupe de travail sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales avait conclu à l'inflation des charges pesant sur celles-ci. Mais aucune étude exhaustive n'a été conduite sur le coût global de ces normes pour les budgets des collectivités locales.

En 2010, 339 normes venant de l'État ont été évaluées à un milliard d'euros ! Ce coût est en outre accru par l'instabilité des normes. Le zèle normatif des administrations de l'État se traduit par l'extrême précision réglementaire des décrets, arrêtés, circulaires. La provenance multiple et insuffisamment partagée de la norme participe à son inflation : le législateur, les institutions communautaires -sur lesquels on surenchérit parfois- les organismes privés, les collectivités elles-mêmes ! Les normes professionnelles deviennent obligatoires car les assurances nous les imposent. Cette parcellisation est néfaste. La gouvernance normative ne repose pas suffisamment sur une culture partagée de l'information et de l'évaluation, ce qui entrave la mise en oeuvre des politiques publiques locales. Ce maquis normatif s'applique à l'ensemble des secteurs. Les associations d'élus ont identifié ceux où l'intensité réglementaire est la plus forte, comme vous l'avez rappelé, monsieur Doligé : l'urbanisme, l'environnement, le sport, la sécurité.

En décembre 2007 a été créée la Commission nationale d'évaluation des normes, pour contrôler les normes réglementaires et favoriser une nouvelle culture de l'évaluation. Une circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010 a établi un moratoire sur l'application de l'ensemble des normes réglementaires, hors engagements internationaux et application des lois.

Votre initiative intervient dans ce contexte, pour desserrer l'étau normatif. Elle répond à une véritable demande. Nous apprécions cette démarche de simplification, de clarification. J'ai pu le constater au cours des quelques auditions que j'ai organisées, dans un délai bien court.

Au sein de la commission, la discussion a porté sur les sujets de débat, notamment l'urbanisme, visé par l'article 20 sur les « secteurs de projet ». Certains collègues, mais aussi l'AMF, voulaient assortir cet article de garanties juridiques plus solides. L'article 23, l'article 24 sont-ils opportuns ? Cela aussi a été discuté.

La rationalisation des moyens, dans le contexte budgétaire actuel, a retenu notre attention. Certains articles ont soulevé des interrogations à cet égard, notamment celui qui vise les CCAS.

J'ai entendu ce que vous avez dit. Il est vrai que le fait de rendre facultatifs les CCAS a provoqué de vives réactions. L'action sociale peut se faire, soit dit en passant, en dehors d'un CCAS. L'organisation du débat était-elle suffisante pour traiter de tels sujets ?

À titre personnel, je souligne que les propositions de loi sont coincées dans des niches de trois heures, et cela pèse lourd. La commission va vous proposer le renvoi en commission. Comment traiter une telle proposition de loi en trois heures ? Il faudra revenir sur cette organisation, qui crée des malaises, des ambiguïtés. Il en va de la transparence de nos débats. Le président Sueur m'a autorisée à dire que nous sommes attachés à ce texte. Ce n'est pas parce qu'il y a renvoi en commission qu'il ne sera pas examiné. Cet été, comme beaucoup d'entre nous, j'ai sillonné mon département. J'ai bien entendu les maires : les normes sont une préoccupation majeure. Mais nous avons trop peu de temps pour examiner cette proposition de loi. C'est pourquoi la commission vous proposera son renvoi en commission. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Ce texte reprend certaines des 268 préconisations du rapport de M. Doligé au président de la République. Notre commission s'est saisie pour avis des articles premier et 2, la commission des lois nous a confié l'examen au fond de l'article 27 relatif à l'archéologie préventive.

La réduction des coûts, l'accélération des procédures, la création d'un dialogue autour de l'élaboration normative : ces objectifs sont largement partagés. Les collectivités sont insuffisamment associées à l'élaboration des normes. C'est une entorse à la décentralisation. Le rapport Lambert jugeait déjà en 2007 que l'inflation normative remettait en cause la libre administration des collectivités.

Toutefois les réponses apportées par cette proposition de loi ne résolvent pas tous les problèmes, comme l'illustre l'article 27.

De très nombreuses questions de sénateurs, ainsi que le rapport Dauge-Bordier ont mis en évidence les coûts liés aux retards dans la mise en oeuvre des prescriptions édictées par l'État. De nombreux délais font l'objet de normes, qui encadrent la transmission des projets de convention par l'État ou l'Inrap.

La rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine proposée par ce texte soulève plusieurs difficultés. Il est difficile de globaliser des délais concernant des situations très diverses. La caducité n'efface pas les vestiges archéologiques dont la présence est présumée. Attention à l'application de la loi de 1941 qui, en cas de découverte fortuite risque de coûter encore plus cher aux collectivités ! Nous avons voté en décembre une réforme de la redevance d'archéologie préventive (RAP), qui doit déboucher en 2013 sur un compte d'affectation spéciale (CAS), ce qui devrait considérablement réduire les retards.

Nous sommes attentifs aux travaux du ministère de la culture sur ce point. L'organisation en octobre prochain d'assises de l'archéologie préventive, pour mieux préparer les réformes législatives nécessaires, répond à une préconisation de notre commission.

On peut s'interroger sur la portée de l'article premier. Si la modification des normes d'accessibilité ne pose pas de problème, l'introduction du principe de proportionnalité et le renvoi à des décrets en Conseil d'État demandent une réflexion supplémentaire. Les modifications des normes concernant les équipements sportifs peuvent entraîner de très lourdes conséquences pour les collectivités. Le rapport Doligé dresse un constat sévère. L'avis de la CCEN, qui compte une majorité d'élus locaux, semble indispensable. La socialisation locale des dépenses et la privatisation fédérale des bénéfices ne peuvent continuer. L'avis de la CCEN est nécessaire, après un avis préalable de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerfres). Là encore, la rédaction de l'article pose problème. M. Doligé pose de bonnes questions, mais l'importance des sujets traités exige d'y consacrer plus de temps. La commission de la culture a donc émis un avis favorable à la motion déposée par la commission des lois. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - La commission des lois nous a délégué les quatre articles relatifs à l'environnement; nous nous sommes saisis pour avis des huit articles relatifs à l'urbanisme.

« La maladie de la norme » : tel est le titre du rapport Belot. Je partage la finalité de la démarche de notre collègue Éric Doligé. Mais les conditions d'examen de ce texte ne sont pas à la hauteur de ses enjeux.

Comme tous les textes de simplification, il est long, ardu, difficile. Attention à ne pas élaborer une loi qui serait elle-même source de complexité, entachée des effets qu'elle prétend corriger, ce serait faire preuve d'inconséquence législative !

Trois heures trente d'examen en séance : soit nous le discutons de façon détaillée et nous n'irons pas au bout des 33 articles, soit nous en débattons tambour battant et nous bâclerons un texte mal ficelé !

La révision constitutionnelle devait revaloriser l'initiative parlementaire ; un tel temps de débat ne lui rend pas justice. Il faut consulter les élus, les collectivités. Sans débat de fond, une telle proposition de loi n'aurait aucune chance, de surcroît, de franchir les étapes ultérieures de la procédure législative. Nous devons aboutir à un résultat à la hauteur des attentes. Le calendrier d'examen de ce texte ne nous permet pas d'accomplir un travail législatif de qualité.

Mme Catherine Troendle. - Un travail de fond a été fait !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - Pas en trois heures trente !

M. Jean-Pierre Michel, vice-président de la commission des lois. - On vient d'y passer une heure...

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - Il est surréaliste de discuter d'urbanisme après les déclarations tonitruantes du président de la République sur la majoration de 30 % des droits à bâtir...

MM. Roland Courteau et Claude Domeizel. - Eh oui ! Quelle pagaille !

Mme Catherine Troendle. - Avec une totale liberté ! Il suffit d'une délibération du conseil municipal pour le refuser.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - Nous savons tous ce que c'est que d'élaborer des PLU...

Mme Catherine Troendle. - Vous n'avez rien fait pour le logement !

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - La nouvelle idée du président de la République est purement électoraliste : elle ne résoudra en rien les problèmes de logement. (« Très bien ! » et applaudissements à gauche) On revient à une vision directive et passéiste.

Sur le fond, certaines mesures de la proposition de loi sont inadaptées. Saisi par le président Bel en vertu de l'article 39, le Conseil d'État a émis des critiques qui, pour être exprimées en un style feutré, n'en sont pas moins sévères.

M. Éric Doligé, auteur de la proposition de loi. - J'en ai tenu compte.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - J'ai entendu les associations d'élus : toutes sont réservées, voire hostiles à plusieurs dispositions. Celles qui sont bienvenues ou de bon sens, comme l'article 22, ne changeront pas grand-chose. D'autres, comme l'article 21, n'ont pas un caractère législatif. On traite les questions de détail, mais pas de fond. C'est le cas pour les équipements sportifs. D'autres articles, comme l'article 20 sur les secteurs de projet, sont plus ambitieux mais peu aboutis. En l'état, il remettrait en cause la logique même du droit de l'urbanisme et menacerait la sécurité juridique. On ne peut élaborer en si peu de temps un texte qui tienne vraiment la route.

L'article 29 permet aux établissements publics de coopération intercommunale de créer un service public à caractère industriel et commercial ; comment le financer ? Là encore, trois heures trente ne suffiront pas pour examiner une telle question. Pourquoi revenir sur des dispositions du Grenelle II ? Pourquoi remettre en cause l'échelon départemental pour la planification en matière de déchets ?

Pour toutes ces raisons, la commission de l'économie est favorable à la motion de renvoi. (Applaudissements à gauche)

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - Les élus locaux dénoncent à raison le poids croissant des normes qui leur sont imposées, et leur coût. Le Sénat s'est saisi tôt du sujet. La majorité des normes découle certes de l'Union européenne, mais ne nous défaussons pas trop : Gouvernement et Parlement sont aussi responsables. Derrière la norme, il y a souvent une volonté politique. Le Grenelle de l'environnement a donné naissance à 102 textes d'application pour un coût de 2,5 milliards d'euros sur dix ans. Nous avons une responsabilité partagée, qui transcende les gouvernements et les majorités. L'évolution du carcan normatif nous renvoie à notre conception de la décentralisation et de l'autonomie des collectivités territoriales.

La simplification des normes est une ardente obligation. Le Gouvernement s'y emploie depuis 2007 : la CCEN, créée en 2008, pour mieux associer les collectivités territoriales à l'élaboration des normes, a examiné 693 textes, qui représentent un coût de 2,5 milliards en année pleine. En 2010, le Premier ministre a décidé d'un moratoire sur l'édiction de normes nouvelles : 148 projets de textes ont été passés au crible. Les économies sont estimées à 92 millions d'euros.

Le bilan de ces différentes mesures est mitigé. Le moratoire a été utile, mais il n'est pas suffisant. L'action de la CCEN a produit des résultats contrastés, ses avis n'étant pas toujours suivis.

Il faut donc aller plus loin. Le rapport Doligé propose des solutions de bon sens. Je le salue ; il fait honneur au Parlement. En amont, le travail a été rigoureux, les consultations nombreuses. Il est rare d'examiner des propositions de loi aussi développées que celle-ci. Est-ce une raison pour l'écarter, au motif qu'elle embrasse trop de sujets ?

Le rapport Doligé présente une vraie stratégie de réduction de l'emprise des normes sur les collectivités territoriales, avec 268 propositions concrètes. Certaines sont transversales, comme la possibilité offerte au préfet de déroger aux normes en fonction des capacités financières des collectivités locales.

L'article premier porte le principe d'une dérogation à l'objectif d'accessibilité prévu pour 2015. Le président de la République a été très clair, devant l'Association des maires de France : le Gouvernement ne soutiendra pas cette dérogation, qui remet en cause l'objectif de la loi de 2005. Nous partageons tous ici la vision généreuse d'une société qui protège. En matière d'urbanisme et d'environnement, les propositions sont innovantes. Beaucoup tendent à dématérialiser les procédures. L'article relatif aux CCAS fait débat.

Toutes ces propositions visent à simplifier, à fluidifier. Le débat parlementaire aurait dû être l'occasion de les améliorer, car il y a urgence. Il faudra donner une nouvelle impulsion à la simplification des normes : c'est l'objet de la rencontre entre le président de la République, le Premier ministre et les associations d'élus. Nous envisageons de renforcer le pouvoir de la CCEN. Il faut agir sur les flux et le stock de normes. Cela suppose d'intervenir en amont de leur élaboration, en évaluant leur impact financier, et à réduire la pression normative par une action ciblée. Le chantier est important et très attendu.

La proposition de loi marque une étape importante dans une stratégie de longue haleine. La majorité sénatoriale se trompe de combat en bloquant le débat. La question n'est nullement liée aux échéances électorales ! Les collectivités locales croulent sous les normes, le constat est consensuel, mais rien n'y fait. Je ne comprends pas pourquoi nous ne pourrions nous mettre d'accord sur ces sujets, comme sur les propositions de MM. Pélissard et Sueur ?

M. Claude Domeizel. - Ce n'est pas le sujet.

M. Philippe Richert, ministre. - Renvoyer le texte en commission, c'est le renvoyer à la prochaine législature. La majorité ne rend pas service au Sénat. Le travail remarquable de M. Doligé méritait plus de considération. La proposition de loi est le premier texte d'origine parlementaire à faire l'objet d'un avis du Conseil d'État. Le Sénat ne valorise guère ses propres travaux.

Il est triste de voir la maison mère des collectivités territoriales refuser un texte qui répond à leurs attentes. Le débat aurait pu apporter les corrections nécessaires. Au lieu de cela, il laissera un goût d'inachevé. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Léonce Dupont. - Rude concurrence, ce soir, en termes d'audience ! (Sourires) Lors de son investiture, le président du Sénat a annoncé des états généraux des collectivités territoriales, déclarant avoir pris conscience du malaise des élus locaux. Je partage la préoccupation de simplification des normes applicables aux collectivités locales. Malgré une politique nationale de réduction de la charge administrative, l'inflation normative demeure. Pour le moment, la CCEN ou le moratoire de 2010 n'ont pas produit de résultats suffisants.

La majorité du Sénat ne s'engage pas dans ce sens : après la question préalable sur la proposition de loi Warsmann de simplification du droit, une motion de renvoi sur celle-ci. Alors que les médias titrent sur le ras-le-bol des normes, on accuse ce texte d'être pure communication à visée politicienne ; C'est tout le contraire !

Nous n'approuvons pas toutes ses propositions, notamment sur l'urbanisme. Nous aurions pu amender. Le principe de proportionnalité des normes était bienvenu. L'accessibilité totale en 2015 est un bel objectif mais un vrai casse-tête pour les élus.

M. Jean-Léonce Dupont. - Il faut de la souplesse si l'on ne veut pas étouffer l'action locale. Le rapport Doligé a été salué à juste titre, il découle d'un grand travail de consultation.

Je ne voudrais pas que le renvoi en commission soit un enterrement de première classe, et j'espère que l'attitude aurait été la même si le texte était issu de la majorité... Le groupe UCR, quant à lui, aurait souhaité débattre. (Applaudissements à droite et au centre)

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

Mme Catherine Troendle. - L'enjeu est d'actualité, vu la situation des collectivités territoriales. Quatre cent mille normes encadrent l'action des élus locaux. Il faudrait 2 000 ans à la CCEN pour examiner tous les travaux de mise aux normes imposés aux collectivités locales pour un coût de 2,33 milliards.

Le Premier ministre a annoncé qu'il interrogeait les associations d'élus sur leurs priorités. Nombre des 268 propositions du rapport Doligé y répondent.

Quatre thématiques préoccupent particulièrement les collectivités locales, et d'abord les coûts. Je pense à ceux qu'engendre la mise aux normes en matière d'accessibilité pour les personnes handicapées, à ceux de l'archéologie préventive, à ceux des équipements sportifs, de l'eau, de l'assainissement, de la fonction publique. Il devenait difficile d'entendre que les collectivités augmentaient leurs dépenses de manière inconsidérée alors que la plupart de ces dépenses sont la conséquence de réglementations imposées par l'État.

Le temps : les élus dénoncent la lenteur des procédures, notamment dans le cadre des fouilles archéologiques et en matière d'urbanisme.

La gouvernance : les collectivités regrettent de subir la norme et de n'être pas associées à son élaboration.

Le besoin d'accompagnement : la plupart des collectivités ne disposent pas de services juridiques ou techniques pour les aider à mettre en oeuvre les normes nouvelles.

Face à cela, vous proposez d'assouplir l'application des normes et d'alléger les procédures. L'idée d'introduire un principe de proportionnalité et d'adaptation des normes en fonction de la taille de la collectivité mérite réflexion, comme celle de favoriser la dématérialisation, puisque chaque foyer a désormais un ordinateur.

L'évaluation partagée des normes doit être au coeur de la procédure, comme le rappelle souvent M. Pélissard. Vos propositions en la matière sont pertinentes. Idem sur le toilettage du stock des normes, la création d'une commission départementale d'évaluation des normes. Souvent, l'administration va au-delà de ce qu'impose Bruxelles. Un maire du Haut-Rhin m'a saisie d'un exemple frappant : les normes combinées conduisent à implanter les panneaux de signalisation au beau milieu des trottoirs !

Je regrette l'attitude politicienne de la majorité du Sénat. Ce texte est attendu par les élus locaux. Heureusement, la simplification est en marche. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Joël Labbé. - Cette proposition de loi est un exemple de plus de la frénésie que met le Gouvernement à multiplier les textes fourre-tout. La simplification des normes est pourtant un enjeu démocratique majeur. L'inflation des normes a un coût exorbitant, évalué pour 2010 à 577 millions. La situation est aggravée par leur instabilité : en dix ans, 80 % du CGCT ont été modifiés. Toutefois, même s'il y a urgence à simplifier, cela ne doit pas se faire au mépris du droit et de la concertation. Comment travailler sérieusement dans la précipitation ? Les rapporteurs ont eu moins de trois semaines pour étudier un texte très technique et hétérogène qui aurait plutôt justifié un ensemble de lois sectorielles. Comment l'étudier en trois heures trente quand l'avis du Conseil d'État n'a même pas été transmis aux sénateurs ?

Nos critiques portent aussi sur le fond. Beaucoup d'ombre entoure le principe de proportionnalité, qui est sans doute anticonstitutionnel. Le renforcement des pouvoirs du préfet met en cause la décentralisation elle-même. Les multiples dérogations prévues, les CCAS facultatifs, fragiliseront les plus précaires et font courir un risque de rupture d'égalité. L'article 20 amoindrit les contrôles sur le plan local d'urbanisme ; il favorise les promoteurs, au détriment de l'environnement.

Laissons s'exprimer les élus locaux dans le cadre des états généraux annoncés par le président Bel. Les écologistes voteront la motion. (Applaudissements à gauche)

M. Christian Favier. - La prolifération normative est dénoncée depuis longtemps. Si nous approuvons l'objectif poursuivi par la proposition de loi, plusieurs de ses dispositions lèvent des interrogations et nécessitent un travail concerté avec les associations d'élus. L'AMF est ainsi réservée sur la création d'une CCEN départementale.

Face à l'explosion de la précarité, il est dangereux de vouloir se passer des CCAS. Leur union nationale n'a d'ailleurs pas été consultée. Nous avons trop d'exemples de fermetures, dans des municipalités de droite, pour ne pas nous inquiéter.

La proposition de loi prévoit des dérogations à la loi de 2005 sur l'accessibilité. On ne peut accepter de vider ainsi cette loi de sa portée. Je m'interroge également sur le pouvoir discrétionnaire laissé au préfet en la matière : l'application conforme de la loi sur le territoire serait menacée, au risque d'aggraver les inégalités.

Les difficultés des collectivités locales sont dues avant tout au désengagement de l'État, qui a réduit son soutien et transféré des charges sans compensation suffisante. Ainsi, la RGPP prive les collectivités locales de l'ingénierie de l'État. Redonnons-leur les moyens d'appliquer la législation, plutôt que de les aider à la contourner ! Il est vrai que l'État lui-même s'affranchit de son obligation de compenser les transferts de compétence...

Les conditions d'examen de ce texte ne sont pas satisfaisantes : le groupe CRC votera donc la motion de renvoi en commission. (Applaudissements à gauche)

M. Jacques Mézard. - Je salue le travail de M. Doligé, ainsi que celui de notre rapporteur. Il ne s'agit pas pour nous d'un texte mort-né : le renvoi en commission vise à obtenir une base sérieuse de travail, un texte de pure simplification. En l'état, il souffre des mêmes défauts que les lois Warsmann, qui ont plus complexifié que simplifié. La simplification suppose des textes courts, sur des thématiques clairement identifiées. Or certains articles prévoient de véritables réformes de fond. D'autres véhicules législatifs étaient pourtant disponibles...

L'inflation normative est devenue insupportable. Gouvernement comme Parlement en sont responsables. La révision constitutionnelle a aggravé les choses.

En dix ans, 45 % des articles législatifs et 55 % des articles réglementaires du code général des collectivités territoriales ont été modifiés ! L'accumulation des contraintes complique la gestion de nos collectivités locales : ne vous étonnez pas qu'elles soient conduites à embaucher pour y faire face ! L'État ne peut loyalement reprocher aux collectivités des dépenses qu'il a lui-même générées ! La passoire qu'est le contrôle de légalité ne diminue pas l'insécurité juridique, bien au contraire.

L'article premier, qui instaure un principe de proportionnalité des normes, nous interpelle. Les impossibilités techniques ou les conséquences financières disproportionnées laissées à l'appréciation du préfet sont-elles réellement à la mesure de la taille des collectivités ? Je crains des injustices et des arbitrages à géométrie variable... J'aurais aussi aimé que fût abordée la question des normes sportives imposées par les ligues ou les fédérations...

M. Philippe Richert, ministre. - Tout à fait d'accord !

M. Jacques Mézard. - Le bon message pour un tel débat c'est qu'il soit porté par un très large consensus pour parvenir à des propositions attendues par une large majorité d'élus. La majorité du groupe RDSE votera la motion de renvoi. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Michel. - Cette proposition de loi est intéressante. Il est vrai que les normes sont souvent difficiles à appliquer et pèsent sur les budgets des collectivités. Mais pourquoi ces normes ? D'où viennent-elles ? Ne servent-elles à rien ? Si c'est le cas, autant les supprimer ! (« Voilà ! » à droite) Et si la loi est une bonne loi, il faut l'appliquer totalement !

Cette proposition de loi pose de vrais problèmes. Mais pouvons-nous en débattre ce soir, en si peu de temps ? Les amendements déposés par M. Doligé lui-même montrent bien que tout cela n'est ni totalement pensé, ni abouti.

Le texte comprend des dispositions utiles -dématérialisation des actes, simplification du fonctionnement des assemblées locales par exemple- mais aussi d'autres qui ne sont pas acceptables, Mme Meunier y reviendra, notamment sur le handicap et les CCAS.

Surtout, l'article premier exprime la philosophie du texte. Il permettrait aux préfets d'accorder des dérogations en fonction de la taille de la collectivité. M. Didier Maus, qui n'est pas membre du parti socialiste, a écrit que ce principe pouvait aboutir à des décisions différentes prises par des préfets différents pour des collectivités aux caractéristiques identiques. Le Conseil d'État, saisi par le Sénat, a écrit que cet article se heurtait au principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant la loi. Cet article premier doit être examiné, encadré. Tel quel, il ne franchirait pas le barrage du Conseil constitutionnel.

Sur la forme, ce texte comprend des dispositions hétérogènes, diverses. La procédure accélérée ne permet pas le travail parlementaire indispensable. Faut-il traiter de la même façon les normes nationales, législatives, réglementaires, européennes, celles qui sont issues des fédérations ou d'organismes privés ? Pourquoi ne pas demander son avis à notre nouvelle commission d'application des lois ?

Le renvoi en commission est motivé, qui n'est pas un enterrement de première classe. Mme Troendle a eu des propos un peu arrogants (exclamations à droite) ; est-ce parce que depuis une heure elle a enfin son candidat ?

Mme Catherine Troendle. - Ça vous gêne déjà ?

M. Jean-Pierre Michel. - Mettons-nous au travail ! Notre excellente rapporteure le conduira en y intégrant, pourquoi pas, les dix-huit propositions contenues dans le rapport que M. Belot vient de remettre au président du Sénat. Quelle est l'urgence de débattre aujourd'hui ? Nous vous invitons tous à travailler utilement sur un texte remodelé, mieux encadré. Si une nouvelle majorité advenait, comme je le souhaite, nous aurons du temps à l'automne pour les initiatives parlementaires.

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Jean-Pierre Michel. - Enfin, je veux dire que la commission des lois ne veut plus de ces textes-là ! Plus de Warsmann !

M. Antoine Lefèvre. - Mais du Doligé !

M. Jean-Pierre Michel. - Plus de ces textes fourre-tout ! Et plus de procédure accélérée sur une proposition de loi ! (Applaudissements à gauche)

M. Antoine Lefèvre. - La prolifération des normes est un serpent de mer qui a surgi il y a plus de vingt ans, et que dénonçait déjà le Conseil d'État sous la plume de Françoise Chandernagor. Les choses ne se sont pas arrangées depuis. Une partie de cette activité normative provient de la transcription en droit interne des règles européennes. Les collectivités sont ébranlées. Les parlementaires s'en sont maintes fois inquiétés, car elles doivent faire face à des dépenses croissantes pour mettre en conformité leurs équipements, ce qui a souvent pour conséquence de paralyser leurs initiatives. Les crapauducs ou les injonctions de certaines fédérations sportives sont-ils vraiment nécessaires ? Les charges financières ne cessent de croître...

M. Christophe Béchu. - En effet !

M. Antoine Lefèvre. - ...alors que les finances locales sont tendues, trop tendues -même si les dispositions annoncées par le Premier ministre pour mobiliser les fonds de la Caisse des dépôts apportent une première réponse, en attendant la nouvelle banque des collectivités locales.

L'intégration des prescriptions du Grenelle II dans les Scot et les PLU est un cauchemar. Comment faire compliqué quand on peut faire inextricable ? Et que dire de l'insécurité juridique, quand les règles se superposent, deviennent incompréhensibles. Des maires ne sollicitent plus leur renouvellement en raison de ce surcroît de responsabilités. Comment des populations aux revenus faibles vont-elles financer des normes sans cesse plus coûteuses, notamment en matière de logement et d'urbanisme -je pense aux Spanc, par exemple ?

La loi de 2005 sur le handicap, dont le bienfondé n'est pas en cause, est exemplaire : il revient à l'État et aux collectivités territoriales de garantir sa soutenabilité budgétaire. Ma ville de Laon est à la pointe en matière d'accessibilité, mais des aberrations demeurent. J'ai ainsi inauguré une gendarmerie avec des logements desservis à l'étage par un escalier fort étroit. Ils comptent des salles de bains disproportionnées par rapport à la taille des chambres, car les normes imposent qu'elles soient accessibles à un fauteuil roulant -qui ne franchira jamais l'escalier !

La proposition de loi prévoit le renforcement des compétences de la CCEN. C'est une initiative bienvenue. Je ne comprends pas la position de la majorité sénatoriale, qui botte en touche, alors que tant de rapports ont été rendus sur ce sujet. Ce texte n'est pas parfait, mais nombre de ses dispositions méritent d'être adoptées ou amendées. La majorité sénatoriale devrait entendre les élus qui se plaignent du trop-plein de normes ! Une fois de plus, vous refusez le débat démocratique et des décisions utiles à nos collectivités et aux Français ! (Applaudissements à droite)

Mme Michelle Meunier. - Bien sûr, l'objectif affiché ne peut être que soutenu : qui peut être contre la simplification des normes ? Certes, mais simplifier n'est pas mélanger, détricoter, rompre le principe d'égalité.

Sous couvert d'apporter un nouveau souffle aux collectivités locales, le texte manque précisément de portée normative, ce n'est que de la communication électorale ! C'est une usine à gaz qui menace l'égalité de toutes et tous, où qu'ils se trouvent.

L'accessibilité est un domaine pour lequel il faut maintenir un effort exigeant. Les élus locaux comprennent l'intérêt de ces règles, mais ils souhaitent être aidés financièrement.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Il n'y a plus de sous !

Mme Michelle Meunier. - L'article premier porte en lui un risque de rupture d'égalité entre citoyens et entre collectivités locales.

Le CNCPH considère ce texte comme une atteinte à la loi de 2005 : la liberté d'aller et de venir n'a pas à être sacrifiée aux contraintes résultant de choix économiques et fiscaux. Le président de la République a lui-même écarté toute possibilité de dérogation en octobre dernier.

L'article 18 entend supprimer l'obligation pour les communes de disposer d'un CCAS et autoriser les communes à dissoudre le leur ; de même au niveau intercommunal. C'est méconnaître l'activité des CCAS ! Selon l'Insee, un Français sur sept vit avec moins de 954 euros par mois, et cette proportion ne cesse de croître. La précarité, la pauvreté s'aggravent. Est-ce une priorité pour la majorité présidentielle ? Comme le souligne l'Union nationale des CCAS, cet article fragilise l'action sociale de proximité...

M. Éric Doligé, auteur de la proposition de loi. - Vous n'avez rien compris !

Mme Michelle Meunier. - Le CCAS est un interlocuteur de proximité pour les plus faibles, les personnes en difficulté, les personnes âgées, notamment dans les territoires ruraux. Dans la période actuelle, vous inquiétez encore plus celles et ceux qui sont confrontés à la précarité. Ce ne sont pas les CCAS qu'il faut supprimer, c'est la pauvreté !

M. Éric Doligé, auteur de la proposition de loi. - On ne les supprime pas !

Mme Michelle Meunier. - Votre texte comporte d'autres régressions, comme l'article 33 qui a pour conséquence de supprimer l'anonymat du dépistage.

Ce texte tire vers le bas les droits des plus précaires. (Applaudissements à gauche)

M. Philippe Richert, ministre. - Vous ne pouvez pas dire cela !

Renvoi en commission

M. le président. - Motion n°2, présentée par Mme Gourault, au nom de la commission des lois.

En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales (n° 779, 2010-2011).

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Je rappelle que la commission des lois a adhéré à l'objectif de cette proposition de loi : desserrer l'étau normatif qui entrave l'action locale. Je ne défends pas une question préalable, monsieur le ministre, mais un renvoi en commission.

M. Philippe Richert, ministre. - Certes !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Beaucoup ici sont d'accord pour reprendre très rapidement ce travail.

M. Doligé m'avait transmis l'avis du Conseil d'État, monsieur Labbé.

Au-delà des textes et des normes, il faut examiner la mise en application des textes. Les interprétations sont parfois excessives. Certains fonctionnaires, certains contrôleurs font du zèle en imposant des absurdités que j'ai pu constater dans de petites communes.

Sur le fond, plusieurs dispositions soulèvent des questions, en premier lieu les quatre premiers articles sur le principe de proportionnalité. La CCEN ne dispose pas de capacités suffisantes pour endiguer le flux des normes. Faut-il augmenter ses moyens ? Renforcer l'autorité de ses avis ? Décliner son action localement ?

L'objectif du principe de proportionnalité peut être approuvé, mais la capacité financière des collectivités doit-elle être le seul critère ? A-t-il valeur universelle dans tous les domaines ? Le principe d'égalité ne doit pas être altéré, comme l'a rappelé le Conseil d'État. L'essence même du service public doit être préservée, quelle que soit la taille des collectivités chargées de le mettre en oeuvre.

L'article 18 pose aussi problème. Faut-il un seuil en deçà duquel la création d'un CCAS devient facultative ? Faut-il simplifier la dissolution des structures existantes ? Clarifier les conditions de transfert à un CIAS ? Tout cela mérite un examen très approfondi, de même que l'article 33, auquel Mme Meunier a fait allusion. Le respect de l'anonymat doit être sauvegardé.

En matière d'urbanisme, l'article 20 sur les secteurs de projet est également problématique. Le logement et la mixité sociale sont des sujets d'actualité. L'article 23 nécessite une clarification. La caducité de certaines normes d'urbanisme en cas d'absence de publication au rôle des hypothèques confie à la publicité foncière un rôle qui n'est pas le sien. L'article 24 appelle la plus grande vigilance pour éviter toute pression sur les maires pour la délivrance des permis d'aménager.

À l'article 25, relatif à la convention de PUP, la prise en considération du projet par la puissance publique ne doit pas être créatrice de droits pour son porteur. L'article 26 sur les aires de stationnement est trop général et ne tient pas compte des circonstances locales, notamment de la typologie des ménages.

L'article 32 prévoit le recours au concours sur titre pour toutes les collectivités, pour les filières sociale, médico-sociale et médico-technique. Les dispositions adoptées par le Sénat sur le projet de loi relatif à la fonction publique ont conforté les centres de gestion. Il faut une réponse mieux coordonnée.

Votre proposition de loi soulève, on le voit, des questions qui méritent une réflexion plus poussée. C'est pourquoi, à l'initiative de M. Michel et du groupe socialiste, la commission des lois a proposé le renvoi en commission. Il ne s'agit pas d'une procédure dilatoire. L'objectif porté par ce texte est impératif. Prenons le temps de travailler ! (Applaudissements à gauche ; M. Jean Boyer applaudit aussi)

M. Christophe Béchu. - 1991, 2000, 2007, 2011 : à chaque fois, le même constat s'impose, celui d'une surproduction normative. S'il ne fallait pas une norme pour l'imposer, je suggérerais que fût apposé sur tous les documents réglementaires : « Attention, l'excès de normes nuit gravement aux finances des collectivités locales ». (Sourires) L'inflation normative crée des dépenses obligatoires nouvelles, allonge les délais et complique les procédures -ce qui est source de nouvelles dépenses. La France norme au-dessus de ses moyens.

M. Dominique de Legge et Mme Catherine Troendle. - Très bien !

M. Christophe Béchu. - Avant d'augmenter les impôts, diminuons les dépenses ; et quitte à les diminuer, supprimons d'abord celles qui sont absurdes, inefficaces et disproportionnées. Le Sénat est légitime pour y réfléchir mais aussi pour agir !

Les éloges adressés à M. Doligé l'ont fait rougir. Que de louanges ! Mais au moment de la péroraison, il fallait attendre, c'était trop tôt... Quel décalage entre les discours et les actes !

M. Jean-Jacques Mirassou. - Dialectique !

M. Christophe Béchu. - Tout à coup, élection oblige, les arguments fallacieux viennent contre une évolution que chacun appelle de ses voeux... Pourquoi ? Parce que le président de la République a pris à bras-le-corps ce sujet, en créant la CCEN, en décrétant un moratoire, en prônant encore la simplification avec l'accord des présidents de l'ARF et de l'ADF, qui ne sont pas encartés à l'UMP, et de l'AMF. Je comprends que la nouvelle majorité sénatoriale ne veut pas faire des économies...

M. Antoine Lefèvre. - Très bien !

M. Christophe Béchu. - Prétendre que la proportionnalité mettrait en cause l'égalité, c'est outrancier...

M. Jean-Jacques Mirassou. - Vous l'êtes vous-même !

M. Christophe Béchu. - ...et inexact. Il y a un contresens sur l'égalité : cela ne signifie pas traiter tout le monde de la même manière.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - Sur la fiscalité, c'est clair !

M. Christophe Béchu. - ...mais traiter tous ceux qui sont dans une situation comparable de manière comparable ! C'est le bon sens ! (« Très bien ! » à droite) Monsieur Michel, nous pouvons nous retrouver sur le fait que l'application d'une loi absurde ou l'inapplication d'une loi porte atteinte à la République -au même titre que l'application d'une loi inapplicable. Le Conseil d'État l'a dit en 1991 : quand le droit est bavard, le citoyen lui prête une oreille distraite...

L'accessibilité est un objectif noble. Mais certaines modalités pour l'atteindre sont absurdes, ainsi en matière de transport scolaire. Nous devrions équiper chaque car d'un monte-charge. Dans le Maine-et-Loire, le coût de la modernisation de la flotte atteindrait 30 millions d'euros ! De plus, il faut aménager les bords de route, au nombre de 8 000. Leur bétonnage ne serait pas très écologique ! (Exclamations à gauche)

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis. - C'est scandaleux !

M. Jean-Pierre Michel. - Caricature !

M. Christophe Béchu. - Actuellement, dans mon département, les enfants handicapés sont transportés en taxi, gratuitement... Appliquer les normes dégraderait le service public.

Je ne peux croire que nous ne puissions collectivement modifier pareils textes. Les associations peuvent comprendre que les efforts financiers considérables qui sont nécessaires méritent de faire l'objet de priorités, vers le financement de places en établissement par exemple.

MM. Dominique de Legge et René-Paul Savary. - Très bien !

M. Christophe Béchu. - Quatre heures de débat, c'est insuffisant, dites-vous ? Pour examiner la proposition de loi Sueur sur la réforme territoriale, on a trouvé douze heures de niche pour la majorité sénatoriale ! Vous pouviez voter contre certains articles et retravailler ceux qui le méritaient. Assumez que vous voulez échapper au débat démocratique, remettre à plus tard des questions que nous n'avons que trop attendues. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Philippe Richert, ministre. - Le Gouvernement souhaitait, comme je vous l'ai dit, que l'examen de cette proposition de loi aille le plus loin possible. C'est un travail de fond qu'a accompli son auteur. Je suis donc contre cette motion.

Sur la proposition de loi Sueur, le débat a continué bien au-delà des quatre heures : il a duré douze heures ! À l'époque, la minorité sénatoriale a demandé : « Comment fera-t-on sur nos propositions de loi ? » L'argument du temps de parole est à géométrie variable ! (Applaudissements à droite)

Votre approche, permettez-moi de vous le dire après vingt ans d'expérience sénatoriale, n'est pas à l'épreuve de certaines déclarations que j'ai entendues par ailleurs sur la nouvelle façon de travailler de cette assemblée. J'ai bien conscience toutefois que je ne convaincrai pas la majorité et que la messe est dite... (« Très bien ! » et applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Michel. - Si la proposition de loi Sueur a duré si longtemps, c'est qu'il y a eu, à droite de l'hémicycle, quelque obstruction ! (Protestations à droite) Vous-même, monsieur le ministre, avez parlé très très longtemps... Et il y a eu depuis des contreparties pour d'autres textes, peut-être n'avez-vous pas suivi tous nos débats...

La niche de l'UMP se terminait aujourd'hui à 18 h 30 ; nous sommes bien au-delà. Je me demande finalement si vous voulez vraiment que ce texte soit voté... Vous auriez pu en demander l'inscription plus tôt dans la session, ou suggérer au Gouvernement de l'inscrire à son ordre du jour prioritaire... (Protestations à droite)

M. Doligé lui-même sait que son texte n'est pas abouti ; lorsqu'il aura été retravaillé, nous pourrons le voter. Et nous le lui devrons. (Applaudissements à gauche)

À la demande de la commission des lois et du groupe socialiste, la motion n°2 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 346
Nombre de suffrages exprimés 343
Majorité absolue des suffrages exprimés 172
Pour l'adoption 175
Contre 168

Le Sénat a adopté.

Prochaine séance demain, jeudi 16 février 2012, à 9 heures.

La séance est levée à 21 h 35.

Jean-Luc Dealberto

Directeur des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du jeudi 16 février 2012

Séance publique

De 9 heures à 13 heures

1. Proposition de loi tendant à interdire les licenciements boursiers (n° 790, 2010-2011)

Rapport de M. Dominique Watrin, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 345, 2011-2012)

Texte de la commission (n° 346, 2011-2012)

De 15 heures à 19 heures

2. Proposition de loi relative à l'égalité salariale entre les hommes et les femmes (n° 230, 2011-2012)

Rapport de Mme Claire-Lise Campion, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 341, 2011-2012)

Rapport d'information de Mme Michelle Meunier, fait au nom de la délégation aux droits des femmes (n° 334, 2011-2012)

Texte de la commission (n° 342, 2011-2012)