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Compte rendu analytique officiel du 20 février 2012

Contractuels dans la fonction publique (CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Discussion générale

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat de la commission mixte paritaire. - Moins d'un an après sa signature va s'ouvrir la mise en oeuvre de l'accord du 31 mars 2011 concernant la résorption de la précarité dans les emplois de la fonction publique. Ce projet de loi, qui doit le traduire, comporte, après son examen au Parlement, d'autres mesures.

En première lecture, le Sénat a conforté le dispositif de titularisation, clarifié les cadres d'emplois accessibles, élargi le protocole à certaines catégories de contractuels, retenu des dispositions plus avantageuses pour les personnes handicapées. La Haute assemblée a également encadré le recours aux non-titulaires. En matière de recrutement, la durée des listes d'aptitude a été portée de trois à quatre ans. D'autres mesures ont été votées concernant la DGSE et La Poste. Le volet dialogue social s'est également enrichi après les négociations conduites par le ministre. Au chapitre des dispositions diverses, je retiendrai, entre autres, l'alignement des droits à la retraite des personnes handicapées sur celles du régime général.

Ce projet de loi a été l'occasion de nourrir la réflexion sur les centres de gestion de la fonction publique territoriale, ouverte par M. Portelli, ainsi que sur la nomination des maîtres de requête au Conseil d'État. Enfin, le texte a encadré la procédure de nomination des magistrats aux chambres régionales des comptes.

Sur ce dernier point, le Sénat, jugeant insuffisant le texte initial, a prévu un recrutement complémentaire de conseillers dans les chambres régionales des comptes.

L'Assemblée nationale, saisie de 103 articles dont 40 ajoutés par le Sénat, a adopté 66 articles conformes et introduit 34 articles. Les députés ont étendu le champ de la loi à l'ONF et exclu les doctorants de l'accès aux CDI. Le régime de conventions de recherche, qui a suscité l'ire des contractuels, a inquiété les parlementaires.

Les députés ont changé certaines dispositions relatives au dialogue social. Ils sont revenus au texte initial sur les nominations dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel -une nomination obligatoire parmi les magistrats des tribunaux administratifs, une facultative- mais le maître de requête en service extraordinaire, voulu par le Sénat, a été adopté.

Le recours au télétravail, promu par le rapporteur de l'Assemblée nationale, a été étendu à la fonction publique.

Surtout, le volet « égalité des femmes », qui constituait le talon d'Achille du texte du Gouvernement, a été substantiellement enrichi avec l'introduction d'un seuil de 40 %. Les cinq articles relatifs aux centres de gestion de la fonction publique territoriale sont désormais, grâce aux apports de MM. Portelli, Vial, Delebarre et Mme Klès, consensuels. Les structures pourront désormais se développer pour le plus grand bien de la fonction publique territoriale.

La CMP s'est réunie le 13 février dernier dans le même esprit de compromis. Elle a abouti à un accord sur les 71 articles en navette. Ainsi a été supprimé l'article 32 bis A, controversé, sur les contrats de recherche. L'Assemblée nationale a accepté notre rédaction sur l'intégration dans le corps du Conseil d'État des maîtres de requête en service extraordinaire ; le Sénat a suivi l'Assemblée nationale sur les nominations au Conseil d'État.

La lutte contre la précarité est d'abord affaire d'application. Pour l'heure, adoptons ce projet de loi ! (Applaudissements)

M. François Sauvadet, ministre de la fonction publique. - D'abord, je veux saluer le travail du Parlement sur ce texte : de 63 articles initialement, nous sommes passés à près du double aujourd'hui. Ce débat, grâce auquel nous avons enrichi les dispositions sur l'égalité des hommes et des femmes, est exemplaire en ce que les deux chambres et le Gouvernement, à chacune des étapes de son élaboration, ont eu à coeur de trouver des formules pour lutter ensemble contre la précarité qui touche, on le sait peu, des dizaines de milliers d'agents dans les trois fonctions publiques. Nous leur adressons un message de responsabilité, de justice et d'équité. Conformément aux engagements du président de la République en janvier 2010, nous apportons une réponse actuelle à une question ancienne. Depuis 1946, quinze ou seize plans de titularisation ont été lancés. Il s'agit ici d'autre chose : ce projet de loi, qui reprend le protocole d'accord du 31 mars 2011, vise à faire en sorte que la précarité ne réapparaisse pas dans la fonction publique. Désormais, au terme de six ans de service en huit ans, tout agent contractuel se verra automatiquement proposé un CDI.

Le débat en CMP a prolongé la discussion intervenue au Sénat et à l'Assemblée nationale. Un rapport sur l'égalité professionnelle, je l'ai toujours considéré, est une manière de replacer ce sujet chaque année au coeur du débat. Le constat est connu : 60 % de femmes dans la fonction publique, la proportion tombe à moins de 10 % pour les plus hautes responsabilités. Le président de la République a voulu mettre fin à ce plafond de verre. De là le quota, ou le pourcentage, de 40 % qui convainc aujourd'hui...

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Il y a encore beaucoup à faire.

M. François Sauvadet, ministre. - Un quota de nominations, une disposition certes contraignante, est une véritable révolution dans la gestion des emplois de la fonction publique. Je n'hésite pas à l'affirmer car les circulaires, celle du gouvernement Jospin, par exemple, avaient échoué à modifier la situation. Au final, le chapitre consacré à l'égalité professionnelle est dense.

Au Sénat, le débat a enrichi le texte sur un sujet qui vous tient à coeur : les centres de gestion de la fonction publique territoriale. J'ai tenu les engagements que j'avais pris, je salue le travail de M. Portelli et cette recherche de convergence.

Autres points essentiels, la réforme de l'encadrement supérieur -les cadres de la fonction publique territoriale l'attendaient !- ou le statut des collaborateurs de groupe au sein des collectivités territoriales. La réforme des moyens ne fut pas une réforme mineure, elle a abouti à une transparence dans l'utilisation des moyens et elle sécurise le dialogue social.

Ce texte, s'il a connu une certaine inflation de dispositions, a fait l'objet d'un intérêt particulier en raison des prochaines échéances électorales. Le Gouvernement, prenant toute sa part dans la recherche de convergence, a décidé de ne présenter aucun amendement après la CMP.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Sage décision !

M. François Sauvadet, ministre. - Je me réjouis que, au nom de la République que nous avons en partage, nous sachions, sur certains sujets, nous rassembler ! (Applaudissements)

Mme Jacqueline Gourault. - La CMP a abouti : c'est un événement rare ces derniers mois, qu'il faut saluer. Ce projet de loi est le fruit d'une longue concertation sur le statut des agents contractuels des trois fonctions publiques : territoriale, hospitalière et d'État. Il traduit le protocole d'accord du 31 mars 2011, une démarche exemplaire à souligner. Le but est de résoudre les problèmes rencontrés sur le terrain pour près de 900 000 agents -16,8 % des agents de la fonction publique- et de prévenir la résurgence de la précarité.

Merci à Mme Tasca de son excellent travail.

M. François Sauvadet, ministre. - C'est vrai !

Mme Jacqueline Gourault. - Lors de la CMP, 71 articles sur 137 étaient en navette. Les députés ont substantiellement enrichi le texte sur l'égalité professionnelle, le développement du dialogue social, l'encadrement supérieur. Le Sénat, lui, grâce à M. Portelli puis M. Vial en séance, a trouvé un consensus sur les centres de gestion. Concernant, le Conseil d'État, l'essentiel a été conservé, sauvé, si je puis dire. (Rires)

Le texte de la CMP est équilibré, le groupe UCR le votera, afin de permettre son application rapide ! (Applaudissements)

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Sur les 5,3 millions d'agents de la fonction publique 910 000 sont en situation professionnelle précaire.

Ce texte, issu d'une concertation de deux ans et d'un accord signé par six des huit organisations syndicales représentatives, prétend s'attaquer à leurs difficultés. Pourtant, il prévoit seulement des titularisations partielles et incomplètes : deux tiers des agents n'auront droit ni à la CDIsation ni à la titularisation. En un mot, il reflète la conception ultralibérale de ce Gouvernement, qu'illustre sa trop fameuse RGPP.

Des avancées sur l'égalité professionnelle ? Je m'étonne de n'avoir pas été consultée, en ma qualité de présidente de la délégation sénatoriale aux droits des femmes.

Nous nous serions radicalement opposés à ce texte si la CMP n'était revenue, sur proposition de Mme Borvo Cohen-Seat, sur l'article 32 bis A, inséré par l'Assemblée nationale, qui aurait accru encore la précarité dans le secteur de la recherche. Comment pouvait-on, dans un texte qui entendait lutter contre la précarité, accepter, pour la recherche et l'enseignement supérieur, un nouveau CDD, le « contrat de projet », dont la durée aurait été fixée par rapport à la convention de recherche avec un organisme de financement. Le recours aux contractuels est déjà de 30 à 35 % dans ce secteur, contre 16,5 % ailleurs.

En outre, nous déplorons l'exclusion, décidée par l'Assemblée nationale, des contrats de doctorat du champ du texte.

Si ce projet de loi est insuffisant, nous nous abstiendrons par considération pour les agents qui pourraient en bénéficier, même s'ils sont trop peu nombreux. (Applaudissements sur les bancs CRC)

Mme Anne-Marie Escoffier. - En première lecture, nous soulignions déjà l'accord dont fait l'objet ce projet de loi. Et ce, malgré le recours à la procédure accélérée sur laquelle notre assemblée fait souvent grise mine. Il n'est que justice d'adopter ce texte pour autoriser la titularisation des contractuels, la règle restant le concours. Le protocole d'accord, cela a été souligné, a été signé par six organisations syndicales sur huit.

Statut des collaborateurs de groupes politiques, seuil opposable de 40 % pour l'emploi féminin à de hautes responsabilités administratives, la sagesse a prévalu ; je m'en réjouis.

Un mot sur le télétravail. La présidente du tribunal de grande instance de Rodez a mis en place, après la fermeture intempestive et accélérée du tribunal de Millau, une organisation fondée sur le télétravail, pour le plus grand bien des justiciables. Le garde des sceaux a salué cette expérimentation.

Le groupe du RDSE votera à l'unanimité ce texte en formant le voeu que nous avancions sur la gestion, parfois critiquable, des hôpitaux ! (Applaudissements)

Mme Nathalie Goulet. - Bravo !

M. Hugues Portelli. - Une telle unanimité est rare ces derniers mois, ne boudons pas notre plaisir. Le texte arrivant en fin de session, le risque était de multiplier les cavaliers. Grâce au travail remarquable de Mme la rapporteure, que chacun a reconnu, le texte a conservé une cohérence. Je l'en remercie, comme je remercie M. le ministre d'avoir favorisé des compromis par le haut.

La titularisation des agents constituera une respiration démocratique entre statut et dialogue social.

Le statut ne doit pas être un carcan. Toutes les mairies, par exemple dans les centres de loisirs, doivent malheureusement recourir aux contractuels -y compris les communistes.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Moins que les autres car nous avons un seuil : 5 %.

M. Hugues Portelli. - Nous aussi !

Nous avons également avancé sur les centres de gestion de la fonction publique territoriale. Il fallait remettre de la cohérence pour en finir avec les « passagers clandestins » que sont les grandes collectivités. Le système est désormais équilibré.

Concernant les juridictions administratives, il faudra bien, un jour, en venir à une seule catégorie de magistrats. Idem pour les juridictions financières.

Sur les mesures ajoutées en cours de navette, nous approuvons les décisions de la CMP et le groupe UMP votera le texte sans difficulté. (Applaudissements)

M. Jean Desessard. - Ce projet de loi comporte des avancées mais aussi des sources d'inquiétude. Le Gouvernement n'a semble-t-il pas su résisté à certaines pressions, de l'École polytechnique au Conseil d'État, pour introduire des dispositions sans lien avec le texte. Celui-ci est devenu un fourre-tout alors qu'il visait avant tout à résorber la précarité dans la fonction publique -l'État est mauvais employeur.

Cependant, nous saluons le souci de résorber les poches de précarité, de mieux définir le CDI et de mieux garantir les conditions de passage du CDD au CDI. Les syndicats ont souhaité que la représentation nationale prenne acte de l'accord intervenu, nous les avons entendus. Le principe de l'accès par concours n'est pas remis en cause.

L'égalité entre hommes et femmes sur les postes à responsabilité fait l'objet d'un quota, 40 % ; pourquoi pas la parité ? Il n'est pas sage que l'immense majorité des enseignants du primaire soient des femmes et qu'au sommet des hautes juridictions, on ne trouve que des hommes.

La CMP a écarté l'article 32 bis A qui modifiait l'article L. 431-2-1 du code de la recherche, nous nous en réjouissons ; avec les appels à projets laboratoires d'excellence (Labex) et appels à projets équipements d'excellence (Equipex) financés par le Grand emprunt, on en profitait pour créer de nouvelles précarités. Il faut, au contraire, recruter massivement dans le secteur de la recherche sans multiplier les dispositions dérogatoires.

Je salue l'ajout de l'article 8 ter concernant les arts plastiques ; mais le texte laisse de côté les établissements d'enseignement agricole. Souhaitons aussi que le malaise des salariés de l'ONF soit bientôt dissipé grâce à l'article 8 quater.

Il faudra enfin que les dispositions du chapitre III permettent une réelle mixité sociale et culturelle des corps concernés ; c'est important en démocratie

Nous voterons le texte malgré ses imperfections. Mme Bouchoux se joint à moi pour saluer l'excellent travail de la commission. (Applaudissements à gauche et au centre)

M. Jean-Pierre Michel. - Lorsque le Gouvernement veut se concerter avec le Parlement, il parvient à un résultat, ce texte le prouve ! Peut-être le projet de loi ne contient-il pas tout ce que voulait le ministère, mais tout de même... Nous avons abouti sur bien des points. Je salue à mon tour le renforcement de la parité, la suppression de l'article 32 bis A ; je me réjouis des dispositions concernant les collaborateurs de groupe, c'est la justice, il fallait le faire, quoi qu'en pensent certains.

Le ministre a été assez sage de ne pas introduire d'amendements après la CMP et de renoncer sur un point -le classement de sortie de l'Ena- qui tenait à coeur au Sénat...

Au total, ce texte est satisfaisant -non totalement, mais il contient de bonnes choses, alors que le Gouvernement, depuis cinq ans, en actes et en paroles, n'a pas toujours été très aimable ni juste à l'égard des fonctionnaires.

Nous voterons ce texte. (Applaudissements au centre et sur les bancs écologistes)

M. Jean-Yves Leconte. - Je salue le travail de Mme Tasca, et l'esprit de dialogue qui a présidé aux relations avec l'Assemblée nationale, le Gouvernement et les syndicats. Cette démarche constructive témoigne de notre attachement à la fonction publique et disqualifie les propos de Mme Kosciusko-Morizet qui prédit des « purges » et des « chasses aux sorcières » dans la fonction publique si la gauche remportait les prochaines élections. Certains hauts fonctionnaires sont dénoncés par la presse ou poursuivis en justice en raison de dysfonctionnements -au moins !- mais cela ne concerne pas l'immense majorité des agents publics. Ne prenons pas la fonction publique en otage de la campagne électorale.

Pour aboutir avant la suspension des travaux, nous avons dû nous limiter en quelque sorte à un rôle de notaire après l'accord du 31 mars, sans assurer pleinement notre rôle législatif. Nous validerons aussi des cavaliers par souci de faire aboutir un texte utile... La résorption de la précarité est une question de dignité des personnes et d'efficacité de la fonction publique.

Nous avons pointé certains effets pervers, il faudra veiller à ce que dans certaines administrations on ne persiste pas à changer de contractuel pour éviter la CDIsation : il faut une politique claire dans tous les ministères. L'accord ne doit pas empêcher l'État d'aller plus loin et d'être bon DRH, car il ne veille pas toujours au bon déroulement des carrières.

Je regrette que le projet de loi soit resté en deçà de la loi Sapin de 2000. Nous aurions pu stabiliser la situation d'établissements plus nombreux -je pense aux enseignants de l'AEFE. Veillons aussi qu'au ministère des affaires étrangères, les détachés sur contrat d'autres ministères ne soient pas laissés de côté.

La négociation avec les syndicats est une bonne méthode : quel dommage cependant d'avoir attendu un an, et le dernier moment, pour en donner une traduction législative ! (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - La méthode en effet fut bonne : dialogue avec les partenaires sociaux, accord, traduction dans la loi. Le travail de Mme Tasca a été remarquable car le sujet était vaste et complexe.

Nous nous sommes attachés à ce que les dispositions relatives aux centres de gestion soient intégrées dans ce texte : la proposition de loi Portelli ne sera pas restée dans les limbes...

Le Sénat, quand il le veut, affirme sa position avec force. Nous examinerons un autre texte ensuite, sur lequel nous n'aurons pas la même position de consensus.

M. André Reichardt. - Ce n'est pas bien. (M. René Garrec approuve)

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Le classement à la sortie de l'ENA a donné lieu à bien des débats : merci, monsieur le ministre, d'avoir renoncé à un amendement de dernière minute. Le dialogue que vous avez initié doit se poursuivre. Nous ne sommes pas partisans du statu quo mais sommes attachés au respect du principe d'égalité et au caractère incontestable du mode de recrutement dans la fonction publique. Il est sage d'approfondir la réflexion et le dialogue au lieu de mettre en oeuvre une procédure qui, je l'ai dit et redit, ouvre la porte au favoritisme et à l'arbitraire. Je salue votre initiative à ce sujet.

Autant de raisons pour voter ce texte.

M. François Sauvadet, ministre. - Nous ne voulons pas passer en force sur la suppression du classement à la sortie de l'ENA. Un décret organisera, dans le respect du rang de sortie, un meilleur échange. Tout le monde sera autour de la table. Nous n'avons pas renoncé mais, grâce au dialogue, franchi une première étape. Nous avançons.

J'ai toujours pensé que le dialogue n'était pas un affaiblissement. J'ai recherché la convergence sur la titularisation par la voie de la VAE, sur la gestion de la fonction publique territoriale, sur les juridictions administratives et financières.

Les dispositions de ce texte sont techniques mais auront des effets tangibles dans la vie quotidienne de nombreux agents ; il s'agit de lutter contre la précarité et aussi d'y mettre un terme durable.

Ce texte envoie un signal fort à la fonction publique, un signal d'équité et de justice. J'assume les efforts demandés par l'État à la fonction publique -RGPP, un départ sur deux à la retraite non remplacé. Quand je vois la situation faite aux fonctionnaires dans d'autres pays, faute d'avoir fait à temps les efforts nécessaires, je me dis que nous avons joué gagnant-gagnant. Cela dit, il faudra encore réfléchir au périmètre d'intervention de ce que doit être un État moderne, au bon dosage de décentralisation ; ce sera un des objets du grand débat national qui se conclura dans quelques semaines...

Oui, madame Gourault, c'est une loi de progrès social. La proposition de loi Portelli sur les centres de gestion, très attendue, n'avait pu aboutir ; le projet de loi intègre des dispositions importantes sur le sujet, dont je me réjouis qu'elles fassent consensus.

Le Sénat n'a pas examiné les dispositions relatives à l'égalité professionnelle en première lecture, c'est vrai, mais, madame Gonthier-Maurin, ne nous faites pas le reproche de vous avoir entendue ! Une première étape est franchie ; et les quotas suscitent tant de réactions que l'avancée est sans doute plus réelle qu'il n'y paraît... Les dispositions du texte sont inspirées par les travaux des Délégations aux droits des femmes des deux chambres.

Je vous remercie de vos propos et du soutien de votre groupe, madame Escoffier. Un équilibre a été trouvé. La résorption de la précarité ne heurte pas le principe du concours comme accès privilégié à la fonction publique.

Oui, monsieur Portelli, une place demeure pour la contractualisation. L'État, les collectivités ont besoin de CDD pour des remplacements ponctuels ou des taches particulières. Mais l'inacceptable était que ces contrats se prolongent sur des postes permanents. Sur les centres de gestion, je suis heureux que nous ayons trouvé une sortie par le haut ; l'article 40 ayant été invoqué, le Gouvernement a pris ses responsabilités.

Un texte fourre-tout ? Chacun y a contribué, monsieur Desessard... Assemblée nationale et Sénat, la balle au centre !

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. François Sauvadet, ministre. - Chaque assemblée se flatte de ses apports, le résultat en est un projet de loi qui fera date. Il faudra poursuivre le travail par un dialogue social permanent. Un signal fort est adressé aux partenaires sociaux par le Gouvernement et le Parlement : lorsqu'un accord est obtenu, il est respecté ensuite dans sa traduction législative. C'est une bonne nouvelle à l'heure où les mutations en cours devront être accompagnées. Vous avez noté que j'ai renoncé à réintroduire par amendement le nouveau contrat de recherche.

M. Michel a eu des propos équilibrés et justes, non partisans, sur le projet de loi et la méthode employée. Nous avons en partage une même conception de la République.

Nous avons pris des engagements auprès des organisations syndicales, monsieur Leconte, la procédure accélérée était nécessaire pour faire aboutir au plus vite le projet de loi. Pas d'évolution sur les carrières, dit M. Leconte : fusion des corps, mobilité, conseil commun, passage d'un ministère à l'autre, ce ne seraient pas des avancées ? Il faudra revoir les grilles indiciaires, mais nous devons tenir compte des résistances, qui sont parfois fortes.

Le Smic a augmenté de 2,4 % en début d'année. En bénéficient un million d'agents qui sont à ce niveau de salaire dans la fonction publique. Et surtout, il n'y a plus de sous-smicards dans la fonction publique, ce qui a coûté 650 millions d'euros. Nouvelle illustration de la méthode gagnant-gagnant. (Applaudissements au centre et à droite)

La discussion générale est close.

Vote sur l'ensemble

M. Alain Richard. - Quelques mots sur le rôle du concours. Obstacle, difficulté, opposition au changement ? Non pas, mais principe d'égalité et d'impartialité dans le choix des agents publics. Une grande majorité des concours de la fonction publique ont déjà été modifiés pour prendre davantage en compte les connaissances pratiques. Reste qu'à lire certaines circulaires, on se dit que la qualité de l'expression écrite n'est pas un critère à négliger...

Mme Jacqueline Gourault. - Excellent !

M. Alain Richard. - Reste aussi qu'on approche désormais des limites du respect du principe d'égalité. Lorsqu'un jury -ou une commission d'intégration- est composé à majorité de membres de l'autorité hiérarchique... Tout système qui se rapproche d'une gestion d'influence ou de la cooptation nous éloigne des principes, chers à Sieyès, de la Déclaration des droits de l'homme. Une comparaison des mérites et des vertus entre les candidats aux emplois de la fonction publique : cette exigence, qui fonde le principe du concours, n'a pas pris une ride. (Applaudissements)

M. François Sauvadet, ministre. - Tout à fait !

Mme Catherine Tasca, rapporteure. - Le travail du rapporteur dépend beaucoup de l'engagement de ses collègues et je vous remercie tous, ainsi que vous, monsieur le ministre. Le texte est parvenu à bon port ; nous adressons un signal aux partenaires sociaux : une sérieuse et honnête négociation débouche sur une proposition de loi fidèle. Une hirondelle ne fait pas le printemps mais c'est un précédent prometteur.

L'égalité salariale entre hommes et femmes est en panne : je salue les dispositions sur l'accès aux postes de responsabilité. Je me félicite également des mesures relatives aux travailleurs handicapés.

Les dispositions sur les juridictions financières et administratives figuraient dans le texte initial ; le bon fonctionnement de ces juridictions est nécessaire au bon fonctionnement de l'État. Elles ne sont pas étrangères à ce texte.

On ne parle pas toujours de façon positive de la fonction publique : or c'est une chance pour le pays que ces corps de fonctionnaires bien formés, engagés et consciencieux. Ce texte ouvre peut-être de nouveaux espoirs pour la fonction publique. Ne serait-ce que pour cela, je me réjouis d'avoir eu la chance de le rapporter. (Applaudissements)

Les conclusions de la CMP sont adoptées.