Allez au contenu, Allez à la navigation

Compte rendu analytique officiel du 20 décembre 2012

Représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération.

Discussion générale

M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - Veuillez excuser M. Valls, qui est en Algérie avec le président de la République et m'a chargé de vous dire combien il est favorable à ce texte d'initiative sénatoriale.

On n'a le choix qu'entre se répéter et se contredire, disait Léon Blum.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Excellente référence !

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Je choisis la première solution. Ce texte aidera à l'achèvement de la carte intercommunale, priorité du Gouvernement. Le Premier ministre l'a dit : plus aucune commune isolée ne doit subsister sur le territoire, des instructions précises ont été données en ce sens aux préfets. La réussite de l'intercommunalité ne se fera pas sans les élus et encore moins contre eux. Parmi les près de 20 000 réponses adressées aux états généraux de la démocratie territoriale figure en bonne place l'intercommunalité. Le Gouvernement veut faire preuve de souplesse et prendre en compte les spécificités locales. D'où son accueil favorable au texte dont M. Alain Richard a pris l'initiative. La difficulté qu'il soulève n'est pas nouvelle, MM. Sueur et Pélissard l'avaient déjà exprimée.

Après le renouvellement général des conseils municipaux de 2014, les dispositions de la loi de 2010 entreront en application et modifieront la gouvernance des communautés de communes et d'agglomération, en réduisant le nombre de délégués par commune et celui des vice-présidents. Il fallait prévoir des dispositions transitoires pour les nouvelles communautés ou celles issues de fusions.

En appliquant strictement la loi de 2010, nombre de petites et moyennes communes n'auraient plus qu'un seul délégué communautaire ; il est proposé qu'après accord amiable, le nombre de délégués puisse être relevé de 25 % par rapport au tableau de 2010. Dans le même esprit, le nombre de vice-présidents est ramené à la proportion traditionnelle de 30 % de l'effectif de l'assemblée communautaire, dans la limite de quinze.

Ces dispositions répondent aux attentes des élus. Le texte adopté hier par l'Assemblée nationale rejoint les préoccupations du Gouvernement : il ne s'agit que de mesures transitoires, dans l'attente de l'acte III de la décentralisation. D'où le rejet de tous les amendements n'entrant pas dans ce cadre. Celui sur les syndicats mixtes a ainsi été repoussé à l'Assemblée nationale. Merci à vous d'avoir joué le jeu en cette seconde lecture. Les communes doivent en outre être consentantes -l'augmentation du nombre de délégués et vice-présidents ne sera possible qu'après accord amiable. La hausse du nombre de délégués doit être limitée. Le nombre de vice-présidents ne dépasse pas le seuil légal de quinze, c'est une bonne chose. Nos concitoyens n'auraient pas compris que ce texte se traduise par une hausse des dépenses. Une enveloppe indemnitaire globale a ainsi été définie.

Si ce texte utile est adopté aujourd'hui, il sera mis en oeuvre dès le 1er janvier.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, en remplacement de Mme Virginie Klès, rapporteur de la commission des lois . - Mme Klès regrette de ne pouvoir être parmi nous. Je remercie M. Richard de son texte, qui reprend deux articles de la proposition de loi que j'avais déposée avec M. Pélissard, sans parvenir à un accord.

Le texte vise une moindre réduction du nombre de délégués des communes au sein de l'assemblée délibérante de la communauté, pour plus de souplesse, les communes étant en phase de négociation pour le futur cadre intercommunal. Il s'agit de rendre sens à la négociation, oblitérée par le cadre strict de la loi de 2010. Il s'agit aussi de réconcilier les élus municipaux avec l'achèvement de la carte intercommunale.

Notre commission a fixé une enveloppe indemnitaire et donné plus de latitude sur le nombre de vice-présidents. A l'initiative de M. Collombat, la suppression d'un syndicat sera subordonnée à la reprise de ses compétences par un EPCI à fiscalité propre. A M. Lecerf, nous devons la possibilité pour un vice-président de communauté de communes de dépasser le plafond indemnitaire, dans la limite de l'enveloppe globale. Pas d'inflation financière, donc.

L'Assemblée nationale a réécrit l'article premier pour permettre une répartition des sièges dans la limite stricte de 125 %. De même pour l'article 2 bis, sur l'enveloppe indemnitaire globale : les vice-présidents supplémentaires ne pourront être indemnisés qu'à hauteur de l'indemnité reçue hors application de cette faculté, notamment. La suppression de l'article 3 a été maintenue et l'article 4, du à l'initiative de M. Collombat, que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait réécrit parce qu'il figeait les possibilités d'évolution, a été supprimé en séance au motif de son absence de lien avec l'objet du texte. Un article 5 a été introduit pour étendre et adapter les dispositions du texte aux EPCI de Polynésie française.

L'esprit de la proposition de loi de M. Richard et de nos travaux est préservé. Le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale est fidèle à l'objectif initial. La commission de lois vous propose son adoption, pour une entrée en vigueur dès le mois de janvier. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

M. Stéphane Mazars . - La loi de 2010 fut source d'amertume pour les élus. Ce texte a l'ambition légitime d'organiser une meilleure transition, en attendant l'acte III de la décentralisation que nous appelons de nos voeux.

Le Sénat a, en première lecture, enrichi le texte initial, ainsi que l'ont rappelé le ministre et le président Sueur. La mise en place des nouveaux exécutifs locaux en 2014 y gagnera en sérénité. Il est juste que le montant des indemnités soit contenu : nos concitoyens n'auraient pas compris, en ces temps de crise, qu'ils augmentent.

Je regrette la suppression de l'article 4 qui offrait une solution aux difficultés liées à la reprise des compétences d'un syndicat dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale. Il faudra y revenir lors de la discussion de l'acte III de la décentralisation.

Cessons de modifier la carrosserie : il est temps de changer le moteur de la décentralisation, pour impulser un nouveau mouvement à long terme. Ce texte n'est pas révolutionnaire mais remet au centre les libertés locales. Il faut faire confiance à ce que M. Collombat a appelé en première lecture l'intelligence des territoires. Rendons aux élus apaisement et sérénité ! Nous approuverons donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Hélène Lipietz . - Ce texte vise à assouplir les règles de représentation des communes : elles doivent être stabilisées rapidement puisque les décisions devront être prises au 30 juin 2013. J'aurais préféré plus d'ambition. La loi de 2010 ne permet pas une représentation politique fidèle au poids démographique des communes. Il ne s'agit ici que d'assurer la transition en attendant le prochain renouvellement communal.

La loi de 2010 fait peu de cas des petites communes : l'assouplissement est bienvenu, d'autant qu'il n'alourdit pas les charges pesant sur nos concitoyens. Mais il faudra aller plus loin, avec l'acte III de la décentralisation. Car se pose la question des compétences. Le système de fléchage ne nous exonère pas d'une réflexion sur l'élection au suffrage universel direct des représentants communautaires, alors que ces structures prélèvent plus de 20 milliards d'euros d'impôts et sont faites pour dégager de vrais projets de territoires.

Une intercommunalité reconnue, renforcée, comme collectivité territoriale de plein exercice doit être le moteur, avec les régions, du pacte territorial français. (Applaudissements à gauche)

M. André Reichardt . - Ce texte vise à améliorer la transition avant le renouvellement des conseils municipaux. Le dispositif prévu par la loi de 2010 est trop restrictif. M. Richard l'a rappelé, son texte vise non à augmenter le nombre de délégués mais à limiter leur diminution. Plus de souplesse dans le nombre de délégués, avec la possibilité d'un bonus, oui, mais nos collègues de l'Assemblée nationale ont voulu encadrer le dispositif. Le pourcentage de 25 % doit être conçu comme un plafond.

Pas d'alourdissement des charges non plus. Là aussi, nos collègues de l'Assemblée nationale ont voulu laver plus blanc que blanc : soit. L'augmentation du nombre de vice-présidents sera possible, dans la limite de 30 % de l'effectif du conseil, mais évitera-t-on la hausse des indemnités ? Les députés ont réécrit les mesures que nous avions votées sur l'encadrement de l'enveloppe. Ils ont, de même, réécrit l'article 4, je n'y reviens pas.

Ce texte est pragmatique, il lève des freins tout en posant des limites : les assemblées trop nombreuses ne sont pas les plus efficaces. Le groupe UMP le soutiendra. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Éliane Assassi . - En première lecture, mon groupe avait manifesté son intérêt tout en disant ses inquiétudes. Ce texte améliore la loi de 2010 et c'est pourquoi nous nous sommes abstenus en première lecture. S'agit-il de faciliter la réforme contrainte de la carte intercommunale, que certaines communes continuent de refuser ?

A partir de janvier, les communes pourront travailler à la définition de leur schéma de coopération intercommunale dans un cadre assoupli. Reste que nous n'adhérons pas à toutes les dispositions de la loi de 2010, qui va faire s'évaporer 5 600 communes. Le projet à venir nous inquiète : les élus locaux vont voir leur capacité d'intervention se réduire et les pouvoirs de décision s'éloigner des citoyens, en se concentrant, au détriment d'une démocratie locale de proximité ; des baronnies locales se constitueront au profit des plus grosses collectivités. Nous voulions alerter dès à présent. Souvenons-nous des engagements pris lors de la campagne des sénatoriales, réitérées par le président Bel dans son discours d'investiture.

Nous restons très attachés aux engagements pris par la gauche. Ne décevons pas les élus locaux, qui veulent voir reconnu leur engagement au service des citoyens. Nous nous abstiendrons pour dire notre voeu de réformes plus ambitieuses : notre abstention, et j'y insiste, se veut constructive. (Applaudissements à gauche)

M. Alain Richard . - Je veux souligner l'apport important de l'Assemblée nationale sur ce texte sénatorial et dire que le vote « contre d'approbation » du groupe des députés UMP nous encourage.... L'Assemblée nationale a mieux défini le plafond d'indemnité, précisé le champ d'application et ajouté des dispositions concernant les modalités de répartition des indemnités, supprimé l'article 4, considérant qu'il n'avait pas sa place dans ce texte.

Sur le mode de calcul de suppléant, l'Assemblée nationale a voulu un 25 % strict. Tout est question de point de vue : les intercommunalités craignent les assemblées pléthoriques, mais les communes ne veulent pas voir écraser leur représentation. Il fallait faire la synthèse à cette nuance près que les 10 % de sièges de droit, pour les communes à zéro, rentreront dans le calcul d'ensemble, ce qui pourra limiter l'augmentation à 15 % dans certains cas.

Le débat a été constructif et inspiré par l'intérêt général. Ce texte sera utile dans la perspective de l'achèvement de la carte intercommunale, en 2014. Nous surmonterons ainsi une partie des réticences. Partisan fougueux de l'intercommunalité depuis trente ans, aux côtés de Gaston Defferre, quelque peu réticent, puis de Michel Rocard, je partage cependant la préoccupation de Mme Assassi. Comme me le disait un spécialiste de la décentralisation, les deux outils de l'administration territoriale sont la région et l'intercommunalité mais les deux légitimes sont la commune et le département. Il n'est pas question de faire de la commune un arrondissement de l'intercommunalité. Je me réjouis que nous ayons pu avancer grâce à la participation de tous, grâce à l'initiative parlementaire, acceptée par le Gouvernement. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Les articles premier, 2, 2 bis, 3 sont successivement adoptés.

L'article 4 demeure supprimé.

L'article 5 est adopté.

Intervention sur l'ensemble

Mme Catherine Tasca . - Je salue le travail d'Alain Richard et de notre rapporteure Virginie Klès, qui s'est exprimée aujourd'hui par la voix du président Sueur. Cette proposition de loi est extrêmement positive pour notre organisation territoriale. Le premier moment de l'intercommunalité remonte à 1982 mais, il y a quinze ans, Jean-Pierre Chevènement lui a donné une nouvelle impulsion. La mise en oeuvre de l'intercommunalité est encore très inégale. Des zones très importantes de notre territoire ne sont pas encore couvertes.

Le mouvement de fond demandait à être réanimé, ce qu'accomplit efficacement cette proposition de loi. Il fallait rassurer les élus. Les uns ont vécu l'intercommunalité depuis plusieurs décennies, les autres la découvrent. Ils ont des questions, des inquiétudes. Ce texte apporte des réponses concrètes, modestes, claires à leurs attentes, en confortant la représentation des petites communes qui ne doivent pas vivre l'intercommunalité comme une absorption. Il convient de les encourager à participer activement aux organes délibérants. Cette proposition de loi était nécessaire. Nous ne sommes pas encore parvenus au bout de la démarche. La carte de l'intercommunalité sera nécessairement revue, tant les disparités de taille demeurent. En attendant, le groupe socialiste adoptera ce texte avec enthousiasme. Je me réjouis de ce large accord, même s'il n'y a pas unanimité, preuve que le travail parlementaire peut construire des synthèses.

La proposition de loi est définitivement adoptée.

(Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)

Prochaine séance mardi 15 janvier 2013 à 9 h 30.

La séance est levée à 18 h 10.

Jean-Luc Dealberto

Directeur des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du mardi 15 janvier 2013

Séance publique

A 9 heures 30

1. Questions orales.

A 14 heures 30

2. Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Croatie à l'Union européenne. (Procédure accélérée) (n°225, 2012-2013)

Rapport de M. Jean-Louis Carrère, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. (n°236, 2012-2013)

Texte de la commission. (n°237, 2012-2013)

3. Projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière. (n°224, 2012-2013)

Rapport de M. Richard Yung, fait au nom de la commission des finances. (n°247, 2012-2013)

Texte de la commission. (n°248, 2012-2013)

A 21 heures 30

4. Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral (n°166 rect., 2012-2013) et projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux. (n°165 rect., 2012-2013)

Rapport de M. Michel Delebarre, fait au nom de la commission des lois. (n°250, 2012-2013)

Textes de la commission. (no252, 2012-2013 et 251, 2012-2013)