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Compte rendu analytique officiel du 11 juin 2013

Débat sur le bilan de la loi LRU

M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur le bilan d'application de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « loi LRU », à la demande de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois.

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . - Notre commission pour le contrôle de l'application des lois est très mobilisée par le bilan annuel de l'application des lois, qui sera présenté le 25 juin. Je veux dire combien nos travaux ont été soutenus et divers depuis notre création : dix rapports, qui ne se contentent pas de comptabiliser les décrets d'application et leur délai de parution. Notre conception est plus ambitieuse. Évaluation des politiques publiques et contrôle de l'application des lois, dans un paysage législatif encombré, vont de pair avec le travail législatif lui-même : avant l'adoption de nouvelles réformes, il importe de défricher l'existant ; le retour d'expérience est essentiel à l'élaboration de la loi. Telle est notre méthode, qui me paraît utile. Nous nous sommes concentrés sur les domaines remis en chantier.

C'est le cas du travail mené sur la LRU. Grâce à nos rapporteurs Dominique Gillot et M. Ambroise Dupont, la commission a présenté son rapport avant l'examen du projet de loi sur l'enseignement supérieur en commission demain et en séance publique le 19 juin. Nos débats en seront d'autant plus sereins.

Le président de la République et le Gouvernement veulent donner à l'enseignement supérieur et à la recherche une place de choix, tant ils sont essentiels au redressement du pays. Ma commission est fière d'apporter sa contribution.

Etant engagé de longue date dans ce débat, ma première préoccupation a été d'identifier les forces et les faiblesses du système. Malgré les lois de 2006 et 2007, certaines difficultés demeurent. Si la loi LRU a ouvert les universités à l'autonomie, on pouvait craindre un accroissement des distorsions entre grandes et petites universités, ainsi - et selon nos rapporteurs, de sensibilités différentes - qu'une tendance à « l'emballement » de l'offre de formation née de la mise en concurrence. Du coup, le pont entre université et entreprises ne fonctionne pas à plein. La LRU a placé le conseil d'administration au coeur du système. Nous avions insisté sur l'impératif de collégialité - à raison. Il a fallu une longue période de rodage. Beaucoup dénoncent des réunions fleuves, trop techniques, voire catégorielles, qui provoquent une certaine lassitude, d'où un manque d'assiduité - que l'on observe aussi parfois ailleurs...

Un des dispositifs les plus novateurs, le pilotage et la gestion prospective, n'a pas donné les résultats escomptés : moins de dix universités ont adopté une comptabilité analytique. Les universités manquent d'accompagnement du ministère, en particulier pour la gestion de leur masse salariale - 90 % des moyens. Outre le souhait d'autonomie, partagé à l'époque, l'objectif de la loi était de lutter contre l'échec en premier cycle. Les résultats ne sont pas là. Ni sur l'orientation. Il faut un nouveau saut pour que l'enseignement et la recherche se retrouvent au coeur du redressement de notre pays. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Dominique Gillot, rapporteure pour la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . - Identifier les avancées et les difficultés rencontrées par la communauté universitaire avec la LRU, tel était l'objectif. La loi voulait libérer la capacité d'autonomie des universités et les responsabiliser financièrement. S'adapter aux exigences du territoire et de la compétition internationale l'exigeait. La méthode, qualifiée de saucissonnage et enfumage par les acteurs de la recherche, n'a guère été appréciée. A manqué un appui pour la gestion pluriannuelle des ressources. Dès lors, comment anticiper les marges de manoeuvre ? Le ministère étant resté trop passif, beaucoup d'établissements ont développé leurs propres instruments. Mais il leur manque les compétences de haut niveau adaptées à une telle gestion. Un effort de diagnostic et d'accompagnement a depuis été conduit, qui fonctionne bien.

Le dialogue de gestion demande à être formalisé. Certaines universités sont restées dans une logique de moyens, ou en proie à des résistances facultaires persistantes. En revanche, nombre d'entre elles sont désormais dotées d'un contrôleur de gestion. La prospective, en matière de gestion des emplois et compétences, est essentielle. Le nombre de contractuels a ainsi explosé, atteignant 30 %. Le recours aux post-doc précarise des personnes très qualifiées, sans perspective de carrière. En revanche, le localisme semble avoir diminué : le droit de veto du président n'a concerné que 0,25 % des postes publiés entre 2007 et 2011.

Le modèle Sympa (Système de répartition des moyens à la performance et à l'activité) a été très critiqué, ainsi que la multiplication des appels à projets très lourds. La recherche de partenariats est restée timide. La formation continue ne s'est guère développée, les enseignants-chercheurs ne s'y étant pas encore faits. Quant à la gestion patrimoniale, elle reste embryonnaire.

Les universités ont insisté sur l'évaluation : la notation est ressentie comme pénalisante. Sans désirer revenir à l'évaluation interne, elles insistent sur l'exigence d'une évaluation conçue pour accompagner plus que pour sanctionner. Pour les enseignants, les dossiers sont jugés trop formels. Les universités insistent aussi sur la nécessité de mieux valoriser les enseignants du second degré, qui seront de plus en plus sollicités pour des expérimentations transversales. Les nouvelles pratiques que la LRU a entraînées - collégialité, maîtrise des fonctions support, partenariats - restent imparfaites. Il faut concentrer les efforts en faveur de la jeunesse de notre pays.

Les universitaires demandent à être reconnus : ils ont conscience de leur place dans le redressement de la Nation. Bien des établissements ont fait preuve de créativité et de diplomatie à leur égard. Il leur faut des moyens qui répondent aux exigences de l'avenir, eu égard au coût des charges transférées et au rééquilibrage entre les différents établissements. (Applaudissements à gauche)

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois . - La LRU devait remettre l'université au coeur du système, car elle est située au carrefour entre l'excellence de l'enseignement, qui est l'apanage des grandes écoles, et celle de la recherche, qui est le propre des grands organismes scientifiques. En instaurant un nouveau paradigme, celui de leur autonomie, elle devait responsabiliser les universités dans le choix de leurs priorités, dans le droit fil de la loi Goulard de 2006 qui, avec les Pôles de recherche et d'enseignement supérieur (Pres), avait innové en coordonnant l'offre de formation entre tous les établissements d'enseignement supérieur et de recherche.

Depuis 2006, 24 Pres ont été créés, presque toutes les universités sont passées à la responsabilité élargie de la LRU, et les moyens ont augmenté de 9,5 % durant le dernier quinquennat. Il convient de rappeler les chiffres : souhaitons que l'on continue à faire aussi bien. Sur les 22 milliards d'euros du Grand emprunt consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche, 18 milliards d'euros ont été consentis sur appels d'offres lancés par des opérateurs nationaux et arbitrés par des jurys internationaux, dont personne ne songe à contester l'impartialité. À quoi s'ajoute le crédit d'impôt recherche (CIR), qu'aucun rapport ne propose de supprimer, parce qu'il reste, en dépit de quelques abus que nous déplorons tous, et de l'aveu même de l'inspection des finances, l'une des niches fiscales les plus efficaces.

Louis Gallois, que vous avez placé à la tête du commissariat général à l'investissement, reconnaît le rôle des investissements d'avenir et du CIR en faveur de l'accroissement de notre compétitivité. L'ancienne majorité a agi avec le soutien de bien des vôtres. Je suis fier de la loi Goulard, comme de la loi LRU. Les universités ont dû assumer des choix stratégiques liés aux besoins de leurs territoires et aux exigences de la concurrence internationale.

Nos déplacements nous ont montré que certaines universités avaient pris la juste mesure de ces enjeux. La petite université d'Avignon - pépite de 7 000 étudiants - a ainsi su développer des niches de spécialisation qui en font une orchidée dans les domaines du patrimoine, de la culture et de l'agroalimentaire.

Pour les universités intermédiaires, la gageure est plus grande. Ainsi, l'université de Caen a développé les passerelles pour prévenir l'échec en premier cycle et développé l'offre de formation pour produire des ingénieurs, si nécessaires en Basse-Normandie.

Pour la formation professionnelle, les résultats demeurent limités. Les enseignants-chercheurs n'y sont pas assez sensibles. Il faut aussi sensibiliser les futurs enseignants au sein des écoles supérieures du professorat et de l'éducation - et je regrette qu'un amendement en ce sens ait été repoussé lors du débat sur la loi de refondation de l'école.

On a trop vite imputé à la LRU une prétendue concentration des pouvoirs entre les mains du seul président d'université. Il s'agissait de mettre fin à l'éclatement des responsabilités. Le président n'est pas seul, puisque le conseil d'administration, le conseil scientifique et celui de la vie universitaire sont à ses côtés. Or, j'observe, madame la ministre, que votre projet de loi à venir organise une dyarchie préoccupante, avec un conseil d'administration et un conseil académique présidés par des personnalités distinctes.

J'en viens au problème de gestion. Le contrat pluriannuel d'établissement mis en place par la loi LRU responsabilise l'université à l'égard de ses moyens.

L'évaluation, créée par la loi Goulard, a été placée au coeur de l'autonomie. Les équipes dirigeantes ont insisté sur la nécessité d'une évaluation levier d'animation plutôt que sanction. Elles ne réclament pas la disparition de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Aeres), qui a fait la preuve de son utilité et est prête à évoluer pour conforter la confiance qu'elle a acquise : rien ne justifie sa suppression. Un changement d'appellation ne duperait personne.

La maîtrise de l'autonomie ne se décrète pas, elle s'apprend. La loi LRU fait son oeuvre, même si je reconnais qu'elle peut être, sur certains points améliorée. Madame la ministre, vous partagez certainement mon analyse, puisque vous ne demandez pas son abrogation. Faites-nous confiance pour vous soutenir dans la défense de ses acquis !

M. Bruno Sido. - Bravo.

M. Jacques Mézard . - L'heure du bilan est faite pour répondre aux questions. La LRU a-t-elle fait progresser la qualité de l'enseignement, la lutte contre l'échec, la démocratisation de l'université ? Les chances sont-elles les mêmes sur tous les territoires ? Donne-t-on aux universités les moyens pour répondre aux nouveaux enjeux - la réussite de France université numérique dans un cadre européen, la déclinaison des bourses, la mise en oeuvre d'une nouvelle conception de l'enseignement ?

Progrès, innovation et croissance dépendent du niveau de qualification de nos concitoyens. Or, une large majorité d'une classe d'âge reste sans diplôme universitaire, tandis que 25 % des jeunes de moins de 24 ans figurent parmi les premières victimes du chômage et de la crise.

Mme Pécresse, au Sénat, annonçait, lors de la discussion de la LRU, « qu'assurer la liberté et la responsabilité au coeur d'une gouvernance rénovée » était la condition du redressement de nos universités et que « l'État partenaire » était indispensable. Or, l'accompagnement n'a pas eu lieu. Les universités, qui manquaient d'une culture de gestion et des compétences requises, n'ont pas suivi : une dizaine seulement dispose d'une comptabilité analytique. Les charges transférées, de surcroît, ont été mal évaluées - je pense aux charges salariales : résultat, un recours accru aux contractuels, précaires.

La péréquation entre petites et grandes universités a échoué, ce qui a aggravé, parfois, les inégalités territoriales, qui sont le vrai problème de notre système actuel.

Alors que la loi visait à plus d'efficacité de la dépense, la mutualisation n'a pas fonctionné. C'est bien plutôt une logique concurrentielle qui a prévalu.

Un quart des universités a ainsi commencé l'année en difficultés budgétaires.

Certes, il y a eu des aspects positifs, pour les universités qui ont su mettre en place une offre adaptée et diversifiée, et développer des partenariats. L'autonomie n'est pas contestée, un retour en arrière serait préjudiciable, mais la loi à venir doit corriger des dysfonctionnements : rééquilibrage des pouvoirs, trop concentrés, rééquilibrage financier, aussi, pour sortir certaines universités de l'ornière, accompagnement de l'État, indispensable pour éviter les écueils.

L'université française, à mes yeux, doit garantir à chaque étudiant une formation de qualité plutôt que de se préoccuper de sa place au classement de Shanghaï. La LRU a peu amélioré l'autonomie : nous sommes vingt-neuvièmes en termes d'autonomie financière au classement de l'OCDE, dix-septièmes pour l'autonomie organisationnelle, et à la dernière place pour l'autonomie académique. Malgré tout, la France reste le cinquième pays d'accueil des étudiants étrangers. Tout n'est donc pas négatif. Pour peu que l'autonomie ne se résume pas au désengagement de l'État. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale. - Excellent !

Mme Corinne Bouchoux . - La loi LRU devait provoquer un big bang, c'est plutôt un flop ...Pour nous, l'université doit former des étudiants, les accompagner dans l'obtention d'un emploi et en faire des citoyens éclairés. L'autonomie devait, comme par magie, entraîner un surcroît de connaissances et d'excellence. Les déconvenues ont été légion, le rapport les pointe : l'hyper-présidentialisation du système universitaire ; l'impasse sur l'existence de grandes écoles qui accueillent les étudiants aisés et reçoivent deux fois plus de moyens ; le logiciel Sympa, qui porte si mal son nom, qui a désavantagé les universités les plus petites ; le manque de moyens accompagnant le transfert des postes qui a entraîné une mauvaise gestion des carrières. Les moyens n'ont pas suivi : recours accru aux contractuels, chauffage deux jours de la semaine sur cinq, des locaux vétustes à rénover sans les crédits correspondants. L'autonomie sans les moyens constituait un jeu de dupes : on a accentué les écarts entre universités riches et sous-dotées, on a cru que mettre les acteurs sous stress pousserait à la concurrence.

M. Bruno Sido. - Facteur d'amélioration... Parfaitement !

Mme Corinne Bouchoux. - Ayons à l'esprit tout cela quand nous aborderons le prochain projet de loi sur l'enseignement supérieur et la recherche.

M. Jean-Léonce Dupont . - Rapporteur de la LRU, j'aborde ce débat avec d'autant plus d'intérêt que, heureuse concordance de temps, nous aborderons bientôt un texte sur ce sujet.

À propos de temps, nous avons envie de dire, pour nos universités, « Ô temps ! suspends ton vol ». Elles n'ont eu que trois ans et demi, pour certaines, afin d'accéder à l'autonomie. Or l'autonomie est une dure réalité qui s'apprend... « Contrôle de gestion », ce terme et d'autres ont fait leur irruption dans le monde universitaire quand on ne les entendait que dans les amphithéâtres où l'on parlait de la vie des entreprises. Or, gérer la masse salariale, c'est prendre des décisions sans plus s'en remettre à l'administration centrale, c'est moins confortable que d'attendre en critiquant puis de défiler en protestant ...

M. Bruno Sido. - Eh oui !

M. Jean-Léonce Dupont. - L'autonomie est intervenue au pire moment, de même que la décentralisation. L'État manque de moyens, les universités ont dû apprendre à compter chaque euro pour payer les salaires à la fin du mois avec pour seul viatique des rapports d'audit d'une centaine de pages.

Et pourtant, je le dirai avec un brin de provocation, l'autonomie est une chance. L'ancrage territorial se conquiert dans la durée. Tout le monde est d'accord, l'offre de formation est pléthorique. Les nouvelles contraintes économiques obligeront à remiser les projets cosmétiques pour de véritables articulations avec les universités voisines car la rationalisation est devenue une question de survie.

Le remplacement des Pres dans le prochain projet de loi ne me semble pas bienvenu : il faudra du temps pour remplacer ces structures. Choisir, et non subir, c'est aussi l'avantage de l'autonomie à condition de renforcer les conseils d'administration. L'autonomie n'est pas l'indépendance, l'État doit jouer tout son rôle. Là encore, le parallèle avec la décentralisation s'impose. Ne retirons pas aux universités la possibilité de chercher d'autres investisseurs que l'État, même si les temps sont difficiles. De même, ne leur retirons pas la gestion patrimoniale - dont trois universités seulement avaient fait le choix - qui fonctionne mieux au plus près des territoires.

L'autonomie ne visait pas seulement à améliorer la gestion des universités ; elle avait pour ambition la lutte contre l'échec universitaire. La Cour des comptes a dressé un bilan corrosif des résultats obtenus. Levons, enfin, le tabou de la sélection - de plus en plus de chercheurs le demandent. À quoi bon relever les frais d'inscription si les universités n'offrent aux étudiants que la perspective de l'échec ?

Aller vite et donner du temps n'est pas contradictoire...

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - C'est centriste !

M. Jean-Léonce Dupont. - Donner le temps d'apprivoiser l'autonomie mais aller vite pour la réussite de nos étudiants et pour éviter le décrochage de nos universités à l'international. L'autonomie n'est pas remise en cause. Le prochain projet de loi aura fort à faire pour la conforter. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)

M. Michel Le Scouarnec . - La LRU, qui avait soulevé de fortes divergences entre la droite et la gauche lors de son adoption, doit être évaluée avec le pacte pour la recherche de 2006, avec lequel elle forme un tout. Une même vision utilitariste les inspire : priorité donnée à la recherche appliquée sur la recherche fondamentale, soumission de la recherche publique aux intérêts du privé.

La structuration du paysage universitaire autour de dix Pres a conduit à une université à deux vitesses, ce qui contrevient au principe d'égalité des territoires. Point de révolution culturelle, dans tout cela...

L'autonomie budgétaire, couplée à une insuffisante compensation, a accru la précarité : dix-neuf université en déficit fin 2012 et d'autres suivront en 2013. La LRU a également miné la démocratie universitaire et la collégialité des décisions. L'évaluation, confiée à des personnalités extérieures, menée de manière répétitive, noie les chercheurs sous les tâches administratives.

Alors, comment ne pas conclure à la nécessité d'abroger la LRU ? Le rapporteur se contente de déplorer le manque de temps et de moyens. Voilà un bilan aux antipodes de celui que nous dressons : nous prônons la rupture au nom d'une université qui devra, plus que jamais, jouer son rôle d'ascenseur social. Tel est l'esprit dans lequel nous aborderons le texte sur l'enseignement supérieur et la recherche la semaine prochaine. (Applaudissements sur les bancs CRC)

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

M. Pierre Bordier . - La LRU est l'une des plus grandes lois du quinquennat précédent. Outre une gouvernance renforcée autour du président, les universités, qui disposent de leur budget, sont considérées comme des acteurs à part entière par les entreprises et peuvent offrir à leurs étudiants des formations de qualité, adaptées aux besoins. Cinq ans après, l'autonomie, que personne auparavant n'avait eu le courage d'accorder aux universités en bravant les conservatismes, est un succès : 80 universités sur 83 ont pris des compétences élargies.

S'il est manifeste que certaines ont peiné à passer à l'autonomie, l'accompagnement renforcé de l'État, qui est une bonne chose, ne doit pas signifier un retour à la tutelle. Rationaliser les offres de formation, pourquoi pas, mais je suis sceptique quand le rapporteur annonce la suppression de 5 800 mastères sur 7 500. L'ouverture sur le monde extérieur, à ce stade, n'est qu'un slogan. Supprimer purement et simplement l'Aeres coûterait la bagatelle de 3 millions, quand elle est reconnue aux niveaux européen et international. L'Arabie saoudite a préféré recourir à notre agence plutôt qu'à l'université de Stanford - mais nous en reparlerons la semaine prochaine.

L'autonomie, si elle n'a pas atteint son rythme de croisière, est la seule voie pour participer à la compétition de l'intelligence au XXIe siècle. Plutôt que de défaire, donnez des moyens aux universités : la majorité précédente avait accru leur budget de 25 %, voire de 50 %. En regard de quoi, une loi d'orientation reste bien frileuse...

Madame la ministre, j'espère que vous ferez preuve d'autant d'esprit d'ouverture que nos rapporteurs la semaine prochaine ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Maurice Vincent . - Dans le prolongement de la loi Savary de 1968, la LRU avait suscité bien des attentes et des inquiétudes. Six ans après, le bilan est mitigé. Le rapport, à raison, souligne l'accroissement du coût de la masse salariale amenée à s'accroître avec le GVT et la politique de titularisation.

Ainsi, les universités, qui étaient censées prendre leur envol, ont connu de graves difficultés financières en 2012 - lourd héritage qu'il faut gérer.

Jamais les financements à l'université n'ont été aussi éclatés entre les Pres, le plan Campus, les investissements d'avenir, les partenariats public-privé et j'en passe, et peu pérennes, ce qui a fragilisé l'autonomie. Le pilotage doit être rénové.

Incontestablement, la LRU a complexifié l'offre de formations universitaires - qui est devenue illisible concernant les mastères. La carte des formations prévue dans le projet de loi n'a jamais vu le jour.

L'échec de la LRU tient surtout à ses piètres résultats en matière de lutte contre l'échec scolaire en licence.

En revanche, l'évaluation, même si elle est perfectible, a constitué un progrès.

Si les craintes quant à un risque de privatisation et sur les Pres se révèlent infondées, nous avions raison de dénoncer le manque de reconnaissance du travail pédagogique, l'insuffisance de l'orientation post-bac et des crédits en diminution.

Rendre l'offre universitaire plus attractive, améliorer la gouvernance - mais était-elle si mauvaise que cela auparavant ? - et remonter dans le classement international, tels étaient les objectifs de la LRU. Nous devrons poursuivre l'effort pour les atteindre ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques-Bernard Magner . - Malgré la LRU, qui a provoqué un choc culturel au sein des universités, la France se trouve dans le dernier quart du classement de l'OCDE pour l'autonomie.

Pourquoi ? Les moyens n'ont pas suivi. Moins d'une dizaine d'universités ont mis en place une comptabilité analytique, ce qui a fait obstacle à une évaluation des charges. Résultats, 30 % des enseignants sont des contractuels. La diversification des sources de financement ? Les résultats sont décevants ; une cinquantaine de fondations seulement a vu le jour. Et la formation continue n'a apporté que de maigres ressources. Bref, nous sommes loin du compte, six ans après.

Le bilan, que certains qualifient de mitigé, est désastreux pour d'autres ; je suis de ceux-là. Le renforcement du conseil d'administration n'a pas amélioré la gouvernance. Où sont les campus de visibilité internationale qui devaient émerger avec le plan Campus ? Et la lutte contre l'échec ? Des étudiants en licence n'achèvent même pas leur première année.

Aussi était-il urgent de revenir sur cette loi pour assurer la réussite de tous les élèves. Gageons que le prochain projet de loi corrigera les erreurs de la LRU ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jean Germain . - Je félicite les auteurs de ce rapport plein de nuances, qui reflète la difficulté du sujet traité. J'ai été président durant cinq ans, vice-président durant dix ans, d'une université provinciale de taille moyenne pluridisciplinaire. Comme tous mes collègues, j'attendais l'autonomie. Ne revenons pas sur cette avancée : l'autonomie se bâtit dans le temps.

La LRU a apporté des avancées. D'abord, un pouvoir exécutif universitaire - qu'on peut qualifier d'hyper-présidentialisation. Pour autant, la France connaît un régime présidentiel, ce qui n'enlève rien aux pouvoirs du Parlement ! La démonstration vaut pour l'université.

Bien sûr, certaines discussions qui se prolongent pendant trois heures, sur la promotion de professeurs d'histoire ancienne par exemple, peuvent ennuyer les personnalités extérieures.

Mais comparons : jadis, on pouvait être élu président pour cinq ans seulement et le mandat n'était pas renouvelable, ce qui rendait difficile la construction d'un projet universitaire.

On a développé de nouvelles compétences : pilotage budgétaire, gestion prospective. Et c'est bien normal... Dès lors qu'on estime que le président doit être un universitaire, il faut accepter de développer des compétences de gestion. L'ouverture sur le monde économique et les acteurs du territoire est une bonne chose. Il faut aussi des relations entre recherche privée et publique.

En revanche, la diversification des ressources n'a pas pris : les fondations, le mécénat restent epsilon dans le budget des universités. Et la compensation insuffisante des transferts de charges a réduit les marges de manoeuvres des établissements. Mon collègue de Saint-Etienne, qui a aussi été président d'université, l'a dit : parallèlement à l'autonomie, le ministère développait ses propres projets, un pilotage national sans régulation ni ligne directrice.

La différence reste marquée entre universités et filières sélectives. Chacun doit pouvoir accéder à la filière de son choix, certes, mais ne nous voilons pas la face : la sélection existe, à Dauphine, à Paris ! Par la mention au bac, par l'argent aussi puisque du logement dépend l'inscription. Et comment un étudiant de province de milieu modeste peut-il venir étudier à Paris, sachant ce qu'est le coût de la vie dans la capitale ? (Marques d'approbation sur les bancs socialistes) C'est une inégalité terrible. Ce qui a fait le plus défaut dans la LRU, au vrai, c'est un volet sur l'amélioration des conditions de vie étudiante, le logement et la santé au premier chef.

Autonomie ne signifie pas indépendance ; les collectivités territoriales sont autonomes mais elles ne sont pas indépendantes... L'État a tout son rôle à jouer, pourvu qu'il dise ce qu'il fait. (Applaudissements à gauche)

M. Daniel Percheron . - Il faut savoir conclure un débat : j'ai donc quatre minutes pour parler de big bang ! De la stratégie de Lisbonne, aussi, un peu abandonnée, après que l'Europe a cru qu'elle pouvait devenir le continent le plus intelligent du monde. Quelques années après l'euro, la stratégie de M. Barroso a trouvé ses limites.

Quelles conséquences pour la loi LRU ? Face à la massification de l'enseignement, nous avons accordé l'autonomie à nos collèges et lycées dans le cadre de la décentralisation. Une voie dans laquelle nous ne nous sommes pas engagés pour l'université. Nous mesurons aujourd'hui que ce fut un marché de dupes. Les transferts de charge vont pousser les universités à se tourner vers les collectivités territoriales, hors d'une compétence revendiquée par les universitaires eux-mêmes... Peut-être trouvera-t-on là une part de la solution. Notre rôle d'assemblier de la formation aurait permis de poser le problème majeur de l'orientation. Le destin de nos enfants se joue dès le collège. Quand le lycée était l'exception, il y avait 143 000 bacheliers en France. C'est le même chiffre aujourd'hui pour les seuls bacheliers S ! Dans ma région, 50 % des lycéens sont dans la filière professionnelle - et 90 % de ces lycéens échouent en premier cycle. Le système français n'est pas parvenu à endiguer les inégalités. La LRU n'a pas règlé le problème crucial de l'orientation.

Les grandes douleurs sont muettes. Nous avons salué un juste ce matin... Sur le socle de la LRU, nous avons connu la Bérézina : le fleuve n'était pas gelé, mais ceux qui l'ont traversé ont péri. Nous avons été sacrifiés par le biais d'une méthode confidentielle, diabolique, jamais expliquée. Pourtant, l'Aeres nous avait bien classés... Chez nous, un élève reçoit quinze fois moins qu'en Île-de-France, treize fois moins qu'en Rhône-Alpes.

M. le président. - Il faut conclure.

M. Daniel Percheron. - Vous avez dix ans devant vous, madame la ministre. Je voulais faire appel, ici, de cette situation intolérable. (Applaudissements à gauche)

Mme Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche . - Merci pour ce débat et ce rapport de grande qualité. Je salue le travail des rapporteurs. Sans déflorer le projet de loi à venir, disons que nous entendons lier indissolublement enseignement supérieur et recherche, corriger le Pacte pour la recherche et la loi LRU.

Les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de la loi de 2007 sont à l'origine du projet de loi à venir. Réussite étudiante et relance d'une stratégie de la recherche dans toutes ses dimensions, tels sont nos mots d'ordre. Votre rapport sera une pièce essentielle dans le grand débat à venir.

Si l'on agglomère tous les financements pour la recherche, privés et publics, ce sont 47 milliards qui lui sont consacrés chaque année, dont 33 % pour la recherche fondamentale, monsieur Le Scouarnec. Nous pouvons être fiers de notre sixième rang mondial pour la science, nous avons des prix Nobel et des médailles Fields, notre recherche fondamentale est reconnue dans le monde entier ; charge à nous de la conforter par des moyens pérennes. En revanche, notre recherche technologique peine à émerger, alors qu'elle dépasse les 20 % en Allemagne ou dans les pays émergents. Or c'est elle qui alimente l'innovation, donc la création d'emplois. Nos emplois industriels, insuffisamment irrigués par elle, ont souffert. Si l'on veut donner un avenir à nos jeunes dans l'ensemble de nos filières, il faudra y remédier.

Votre bilan de la LRU est contrasté. Il faut distinguer les intentions de la mise en application. Des aspects positifs, comme l'ouverture sur le monde économique, mais qui restent à consolider - mais les promesses de ressources n'ont pas été tenues. Sur l'évaluation, les opinions divergent ; au regard de la situation antérieure et s'agissant des intentions, le progrès est évident, mais la mise en application a beaucoup laissé à désirer.

La gouvernance... L'importance des fonctions support et de pilotage n'échappe plus à personne, mais l'apprentissage a été laborieux et les difficultés restent grandes : dix-neuf universités étaient en déficit de trésorerie fin 2012, certaines ont un fonds de roulement proche de zéro, onze cumulent deux années de déficit - ce qui aurait, avant la LRU, justifié une tutelle de l'État.

Ces difficultés ont affecté la confiance des personnels et des usagers, j'ai pu le constater lors des assises qui ont réuni plus de 20 000 acteurs. La manière dont les transferts ont eu lieu n'était pas de nature à inspirer la confiance... La LRU, qui entendait mettre les universités au coeur de l'enseignement supérieur et de la recherche, les a surtout mises en difficulté. Et la réussite en premier cycle, la qualité de la vie étudiante n'ont pas progressé. C'est pourquoi j'en ai fait une priorité. Les jeunes diplômés s'insèrent plus facilement mais ils sont rares - 33 % de réussite en licence, contre 60 % en Allemagne. Pour les bacheliers technologiques et professionnels, les chiffres sont encore plus bas, respectivement 9,5 % et 6 %. C'est à quoi je veux m'atteler, pour éviter le massacre social des bacs pro, surtout issus des milieux les plus modestes - orientation dans les filières STS ou les IUT, avec des passerelles au-delà de bac+2.

L'orientation dès le lycée n'est nullement abandonnée, nous y travaillons avec Vincent Peillon. De même qu'à la diversification des méthodes pédagogiques avec l'inclusion du numérique, l'intégration à la formation des stages en entreprise et le doublement de l'alternance.

Nous voulons aussi favoriser, via le système des conventions, les rapprochements des filières, spécialiser progressivement l'enseignement au cours du premier cycle pour éviter les redoublements.

La vie étudiante fait l'objet depuis un an d'un plan d'action ; il vise le logement et la santé - l'accès aux soins s'est beaucoup dégradé ces dernières années - ainsi que l'accueil des étudiants étrangers.

J'en viens à l'autonomie, que je distingue de l'indépendance. C'est une valeur forte du monde universitaire. Toute l'histoire des universités est celle de la conquête de l'autonomie, depuis le Moyen Âge jusqu'à Edgar Faure en 1968 et Alain Savary en 1986. L'autonomie version LRU, ce fut surtout la déconcentration de la gestion budgétaire de la masse salariale, qui s'est faite sans anticipation ni accompagnement technique ou financier, sachant que le monde universitaire n'avait aucune culture de gestion. Les moyens ont manqué pour absorber le choc des transferts et les charges nouvelles ; et avec la frénésie d'appels d'offres nationaux nos chercheurs ont déserté l'Europe ; nous devons pourtant être présents dans les réseaux européens, pour les crédits mais aussi pour notre rayonnement.

Les universités ont aussi manqué de temps pour faire leur apprentissage. Imaginer une entreprise dont le budget est brutalement multiplié par dix, sans anticipation ni accompagnement ! Cela ne peut mener qu'à des désillusions. L'État ne se désengage pas, mais il est redevable des fonds publics. Il est vrai, cependant, que l'accompagnement a manqué, comme l'anticipation, dans un ministère où l'impasse budgétaire, à mon arrivée, atteignait 400 millions...

Confusions, difficultés, sidération : la France, vous l'avez rappelé, est fort mal classée en matière d'autonomie, en particulier d'autonomie académique. Les services du ministère sont là pour accompagner les universités, les aider à élaborer des plans de redressement ou à long terme. L'État stratège définit le cadrage national des diplômes, à partir de quoi les universités décident de leur offre de formation ; c'est le mécanisme d'accréditation. L'évaluation sera portée par une nouvelle instance, un Haut conseil, et construite selon une méthode radicalement différente, inspirée des préconisations des acteurs et de nombreux prix Nobel - auto-évaluation mais respect de critères et de pratiques de niveau international. Sans jeter le discrédit sur les évaluateurs, dont il faut respecter le travail, il faut réorienter les choses.

Le rapport note à juste titre que la politique des formations n'est ni maîtrisée ni régulée. Le paysage des formations supérieures est devenu illisible. Comment évaluer une offre si pléthorique, 3 600 diplômes de licence, 7 700 de mastères ? Comment l'employeur peut-il s'y retrouver avec 1 420 licences générales pour 322 intitulés différents ? Quant au bachelier, il doit s'orienter dans le maquis des 11 000 formations qui s'offrent à lui. Sans décryptage, il ne s'en sort pas : ce sont les jeunes issus des milieux les plus modestes qui en pâtissent. Les autres peuvent se payer un coach... Si je suis attachée à l'idée que mon ministère crée des emplois, je ne voudrais pas que ce soit ceux-là.

Le maquis des formations est une des sources des difficultés financières des universités - j'ai vu un mastère avec treize professeurs pour sept étudiants... Il faut un choc salutaire. La politique d'accréditation repose sur quelques principes simples : moins d'intitulés, une offre plus proche des attentes des étudiants et des besoins de la société, une carte de formation qui ne soit plus d'affichage, une offre lisible pour les familles, les étudiants, les employeurs. Je proposerai prochainement au Cneser la nouvelle nomenclature.

La gouvernance doit être au service du service public de l'enseignement supérieur et de la recherche et pas l'inverse. Ces missions sont la formation et l'insertion des jeunes. Vous déplorez l'excès de concentration des pouvoirs aux mains du conseil d'administration et de son président, notez la marginalisation des autres instances élues, l'ouverture insuffisante des universités vers le monde économique, l'invasion des réunions des conseils d'administration par des dossiers techniques qui empêche de se concentrer sur les missions stratégiques. Je l'ai vécu et j'ai vu les élus et les personnalités extérieures déserter peu à peu les conseils.

D'où ma proposition d'un seul conseil académique, avec deux commissions dotées de compétences précises, tandis que les délibérations du conseil d'administration seront réservées aux décisions stratégiques, budgétaires et financières. Les personnalités extérieures pourront participer à l'élection du président, c'est une exigence démocratique. Pour un pilotage cohérent, le président du conseil d'administration pourra choisir le mode de gouvernance de son conseil académique.

Des craintes se sont exprimées quant au risque de régionalisation de l'enseignement supérieur. Si les universités participent à la dynamique territoriale, si elles doivent tenir compte des besoins de leur territoire d'implantation, l'État doit aussi veiller à la cohérence et à l'égalité d'accès aux formations. Or les contrats d'établissement ont été affaiblis par le passage en RCE et l'émiettement des contractants ; la politique contractuelle n'a eu qu'un effet marginal sur les actions stratégiques. Les Pres, en outre, n'ont pas contractualisé avec l'État. La loi entend remédier à ces difficultés et donner un nouvel élan la politique contractuelle. Le système Sympa a été source d'inégalités entre les territoires et les disciplines. Il faudra le faire évoluer en liaison avec les contrats de site.

La politique de regroupement initiée par la LRU a creusé les inégalités. Si les Pres ont bien joué leur rôle dans un premier temps et favorisé la coopération des acteurs, plus d'une douzaine n'ont reçu qu'une faible part des crédits du plan Campus et des investissements d'avenir. La procédure très opaque des partenariats publics-privés avait bloqué la mise en route du plan Campus : nous avons fluidifié les procédures. Je proposerai une deuxième phase de regroupements avec plusieurs modalités possibles.

Sur l'attractivité internationale, je partage votre analyse. Elle a souffert de la circulaire Guéant, ainsi que, pour les filières scientifiques, de la barrière de la langue. Une politique d'accueil cohérente, conçue à l'interministériel, sera désormais engagée, avec des visas pluriannuels et un statut spécifique pour les doctorants et les docteurs. De nouvelles dérogations à la loi Toubon sont prévues ; bien encadrées, elles renforceront le socle de la francophonie et permettront aux étudiants des pays émergents de s'engager dans nos filières scientifiques.

Le monde bouge, les attentes sont fortes, mais il faut s'adapter sans brutalité - c'est pourquoi nous n'avons pas voulu faire table rase. Cela passe aussi par les moyens : 5 000 postes sur la durée du quinquennat, priorisés sur la réussite en licence. Le président de la République a rappelé que l'avenir du pays reposait sur l'investissement dans l'enseignement supérieur et la recherche. Le retour de l'État stratège ne signifie pas recentralisation, mais garantie que notre système fonctionnera au bénéfice de tous.

Nous avons besoin de temps et de votre soutien. Merci encore aux rapporteurs pour la pertinence de leurs analyses, qui convergent avec les nôtres. (Applaudissements à gauche et sur les bancs de la commission)

Le débat est clos.

La séance est suspendue à 20 h 20.

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

La séance reprend à 22 h 30.