Débat sur les finances départementales
M. le président. - L'ordre du jour appelle un débat sur la situation financière des conseils départementaux face à l'évolution de leurs charges.
M. Jean-Léonce Dupont, au nom du groupe UDI-UC . - Nous ne savons toujours pas ce que deviendront les départements au terme de la réforme territoriale, ni quelles seront leurs compétences. Les élus sont dans le brouillard. Face à l'évolution des recettes et des charges des départements, la Cour des comptes considère que le statu quo n'est pas possible. Plus de 80 % des dépenses de fonctionnement des départements sont incompressibles ; on atteint 82,6 % dans le Calvados et les trois allocations de solidarité y représentent près de 27 % des dépenses de fonctionnement. Les dépenses liées au RSA ont été multipliées par onze depuis 2003 et celles relatives au handicap ont progressé de 120 %, en cinq ans. La disparition des départements n'y changerait rien !
Depuis 2003, les dépenses sociales ont doublé : crise économique, vieillissement, transferts non compensés... Les situations varient selon les départements : les bénéficiaires de l'APA représentent 3,7 % de la population du Nord, 12,8 % de celle de l'Aveyron. Si rien n'est fait, certains départements se trouveront bientôt en cessation de paiement. (On renchérit à droite)
M. Bruno Retailleau. - Sans compter la baisse des dotations !
M. Jean-Léonce Dupont, au nom du groupe UDI-UC. - Dans le Calvados, le montant à charge pour le RSA est passé de 3 millions en 2005 à 33 millions en 2015.
M. Charles Revet. - Eh oui ! Fois onze !
M. Jean-Léonce Dupont, au nom du groupe UDI-UC. - Les changements d'affectation expliquent les 80 000 emplois supplémentaires. Il est insupportable d'entendre mettre en cause les élus locaux ! (Applaudissements à droite) Ceux-ci pâtissent de décisions prises unilatéralement par l'État : glissement vieillesse-technicité, évolution du point d'indice des fonctionnaires, rythmes scolaires, réforme de la TVA.
Dans le même temps, les recettes des départements stagnent. La réforme de la fiscalité locale a réduit leurs marges de manoeuvre. La baisse des dotations de l'État clôt le cercle vicieux.
Dans ces conditions, les investissements sont en berne : le présent au détriment de l'avenir...
Les dépenses sociales sont contracycliques : elles augmentent quand l'économie va mal. Deux chercheurs, Guy Gilbert, professeur de sciences économiques au département de sciences sociales de l'ENS-Cachan, et Alain Guengant, directeur de recherche honoraire au CNRS, considèrent que le modèle financier des départements ne survivra pas à la baisse des dotations.
Il faudrait donc dispenser les départements de la baisse des dépenses publiques, ou du moins exclure les dépenses de solidarité qui relèvent de la solidarité nationale. Il convient donc de remodeler l'action sociale, de revoir l'accès aux allocations individuelles de solidarité, à l'instar de ce que prévoyait la réforme sur le cinquième risque. L'action des gouvernements successifs m'a conduit à revoir ma position : je crois désormais que nous devrons ou bien rééquilibrer la fiscalité directe au profit du bloc départemental ou bien le faire bénéficier d'un certain pourcentage de recettes nationales.
Il est plus que temps d'agir. Les paroles lénifiantes ne suffisent plus. (Applaudissements au centre et à droite)
M. René-Paul Savary, au nom du groupe UMP . - (Applaudissements à droite) Épreuve redoutable que de parler des dépenses départementales. Le Gouvernement semble en avoir pris conscience : le département est là, autant qu'il vive. Qu'on lui donne donc les moyens de fonctionner ! À moins qu'on ne veuille en fait le tuer.
Y a-t-il de bons et de mauvais gestionnaires ? On voit fleurir des notations. Selon l'Association des contribuables, la Marne, mon département, a 20 sur 20. (Exclamations admiratives à droite) L'État nous accorde-t-il le même satisfecit ?
Dans mon département, les impôts sont traditionnellement bas ; en termes de recettes, nous sommes en 100e position. Preuve que nous avons une fiscalité basse. L'État en prend prétexte pour nous pénaliser ! C'est d'autant plus paradoxal que nos dépenses de fonctionnement, elles aussi, sont basses. Le département est le bon échelon pour mener une politique sociale supportable pour le contribuable.
Nos investissements sont bas, eux aussi. Nous avons pourtant 20 sur 20, l'Isère 10 sur 20 ! (M. le Ministre s'étonne) Je ne dis pas que l'Isère soit mal gérée, le veux dire que, comme l'Isère d'ailleurs, la Marne a un endettement réduit ; cela signifie que nous investissons à hauteur de nos moyens. En conséquence, nous sommes pénalisés par le système de dotation et de péréquation. Nous pouvons nous endetter, dit-on ! Cela ne peut plus continuer, le pays est déjà assez endetté. Mais le principe « aide-toi, le ciel t'aidera » ne conduit qu'à une inflation de la fiscalité ou de l'endettement.
M. Bruno Sido. - Très bien !
M. René-Paul Savary, au nom du groupe UMP. - Pourquoi les départements seraient-ils bientôt en faillite ? Parce que trente ans de décentralisation se sont traduits par 300 % d'augmentation des charges départementales de fonctionnement. Je ne reviens pas sur l'impact des décisions prises à Paris : heures de garde des sapeurs-pompiers professionnels, rythmes scolaires, hausse de 2 % du RSA décidée par Jean-Marc Ayrault.
La DGF doit cesser de baisser. Les départements contribuent à la solidarité, les allocations n'étant pas vraiment compensées. Les règles comptables, sur l'investissement, nous précipitent dans les déficits. Surtout, le décideur doit être le payeur !
La loi NOTRe est le coup de grâce. Si la voirie est transférée à la région, les déficits de fonctionnement des départements vont se creuser. C'est l'argent des départements qui va aux régions !
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. - Attendez !
M. René-Paul Savary. - Jusqu'après les élections ? On devine vos arrière-pensées...
Les départements peuvent contribuer à la relance économique, offrir à nos concitoyens des services avec la meilleure organisation au meilleur coût. Ce n'est pas la voie que prend le Gouvernement. (Applaudissements à droite)
M. Bruno Sido. - 20 sur 20 !
M. Vincent Delahaye . - Quelques semaines après avoir débattu des finances locales, nous parlons aujourd'hui des finances départementales. Les problèmes sont en partie les mêmes : baisse des dotations, hausse des dépenses liées à des décisions nationales...
Quoi de plus anodin en apparence que de remplacer « conseil général » par « conseil départemental » ? En réalité, nous faisons les frais de cette coquetterie législative puisqu'il faudra changer tous les logos, tous les en-têtes, pour un coût de 2 ou 3 millions d'euros.
Les départements sont les dindons de la farce du pacte de responsabilité. Plus personne ne sait quel sera leur sort. Une seule certitude : jamais ils n'ont été autant fragilisés, politiquement et financièrement. Vu leurs compétences sociales, ils ont été frappés de plein fouet par la crise économique. Je m'inquiète particulièrement de la nouvelle prime d'activité, dont le champ d'application reste bien flou. Qui paiera, si ce champ est étendu ?
Le dynamisme d'autres dépenses est lié à la démographie : APA, AAH... Les dépenses sociales représentent plus de la moitié des dépenses de fonctionnement des départements.
Comme les autres collectivités, les départements souffrent de la hausse de 3 % par an des dépenses de fonctionnement. À qui la faute ? La masse salariale est rigide, du fait de la réglementation nationale applicable à la fonction publique ; elle s'accroît rapidement, en raison du glissement vieillesse-technicité, de la revalorisation indiciaire, de la contribution au CNFPT, du relèvement de la part employeur des cotisations de retraite.
La politique sociale voulue par l'État est financée par une fiscalité archaïque, assise notamment sur l'immobilier, ainsi qu'un certain nombre de taxes plus ou moins fiscales.
Jusqu'en 2011, nous étions persuadés que les droits de mutation resteraient suffisamment dynamiques. Ce n'est pas le cas et la taxe sur le foncier bâti est la seule dont le département puisse encore vraiment fixer le taux.
Dépenses en hausse, fiscalité peu dynamique et dotations en baisse... Les annonces et contre-annonces sur l'avenir des départements ont donné de ceux-ci l'image d'un navire qui sombre dans l'abîme. Comment une banque nous prêterait-elle désormais de l'argent sans une forte prime de risque ? Idem pour les ressources humaines : on ne monte pas sur un bateau en perdition. Enfin, les incertitudes nourriront l'abstention lors des prochaines élections. On va voter sans savoir quelles seront les compétences des départements !
Il faut dire où l'on va, et le dire vite. Trouver aussi des ressources pérennes pour les départements. Bientôt, ceux-ci ne pourront plus verser de subventions mais devront laisser aux intercommunalités l'exercice de nombreuses compétences...
Les départements seront bientôt en cessation de paiement, les Français en pâtiront les premiers. On parle d'une réforme de la DGF, le moment est-il bien choisi ?
M. Claude Raynal. - Ce n'est jamais le bon moment ! (Sourires à gauche)
M. Vincent Delahaye. - J'espère que ce débat tracera des perspectives plus encourageantes. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Bruno Sido . - Les finances départementales mériteraient plus qu'un débat. Au sein de l'ADF, les élus du centre et de la droite dressent depuis longtemps le même constat et les difficultés, je l'avoue, ne datent pas de mai 2012. Les gouvernements ont transféré aux collectivités territoriales des compétences sans leur donner les moyens de les exercer : APA, AAH, PCH, protection de l'enfance et accueil des mineurs étrangers isolés.
Les départements ne décident ni des critères d'attribution ni du montant des trois allocations de solidarité. Leur seule marge de manoeuvre réside dans l'instruction et le suivi des dossiers. L'écart entre les dotations de l'État et les charges réelles est estimé entre 5 et 6 milliards d'euros chaque année. Le Premier ministre souhaite un groupe de travail sur le sujet, enfin ! Assez de cautères sur une jambe de bois. L'État doit prendre ses responsabilités.
Le désengagement de l'État alourdit les dépenses des collectivités. Certes, il convient de faire des économies. En Haute-Marne, le Sdis et le conseil général ont conclu une convention qui devrait déboucher sur des mutualisations, par exemple la création d'une plateforme commune entre le 15 et le 18. Hélas, la routine administrative est un frein puissant.
Une étude d'impact est nécessaire pour distinguer les bonnes économies des mauvaises. Il eût mieux valu maintenir la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux et ne pas sacrifier les investissements. Une négociation doit s'ouvrir avec les syndicats pour rationaliser la gestion des services et récompenser les bonnes pratiques. Certaines tâches d'exécution pourraient être déléguées au secteur privé, soumis à un cadre moins rigide.
Je propose une mission d'information sur les bonnes pratiques observables en France et en Europe. Je plaide également pour un bicamérisme complémentaire. Les commissions permanentes du Sénat devraient avoir les moyens de contrôler la conformité des décrets d'application à l'esprit et à la lettre de la loi, comme cela se pratique en Allemagne. Ceux qui appellent à la « bundesratisation » du Sénat en seraient surpris ! (Applaudissements au centre et à droite)
M. Thierry Carcenac . - Dans son rapport public de 2013, la Cour des comptes avait pointé le décalage croissant entre les recettes affectées et les dépenses sociales des départements : 9 milliards d'euros en 2010. Les dépenses liées au RSA ont augmenté de 7 % en 2012 et de 10 % en 2013, en raison de la crise et du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Les dépenses sociales varient, selon les territoires, de 350 à 850 euros par habitant. Parallèlement, la baisse des dotations atteindra 3,9 milliards pour les départements entre 2014 et 2017.
Les gouvernements Ayrault et Valls ont été les seuls à compenser les frais de gestion de la taxe sur le foncier bâti et à autoriser les départements à relever le taux des DMTO. Le reste à charge lié aux dépenses de solidarité s'est stabilisé à 7 milliards d'euros.
Il n'en demeure pas moins que les départements, faute de marges budgétaires, devront tailler dans leurs investissements. La réforme de la DGF de 2005 a figé les inégalités. Une simplification s'impose : dix dispositifs en péréquation se superposent. En Midi-Pyrénées, l'écart de dotation entre le Tarn et l'Aveyron est de 80 euros par habitant alors que la richesse par habitant et le potentiel fiscal sont similaires. Ces écarts restent criants : la DGF se situe, selon les départements, entre 90 et 472 euros par habitant et les potentiels fiscaux s'échelonnent entre 205 et 1 040 euros par habitant, soit un rapport de un à cinq.
Il faut mieux tenir compte de la richesse par habitant, du réseau de voirie, de la situation montagneuse. La DGCL semble considérer que la réforme des finances intercommunales est plus urgente. Les départements attendent une réponse d'urgence car la hausse des dépenses de solidarité va se poursuivre en 2015. Les 682 millions de la Casa pourraient être mis à profit. (Applaudissements)
Mme Corinne Bouchoux . - C'est la quadrature du cercle : les dépenses des départements augmentent mécaniquement, leurs recettes fondent, en raison de la baisse des dépenses publiques... C'est une spécialité française que de transférer à une entité des compétences sans les moyens nécessaires : on a déjà vu cela avec la loi Pécresse.
Comment définir un projet politique départemental dans ces conditions ? Le débat financier est nécessaire mais il ne suffit pas. Quant à la loi NOTRe, c'est le flou artistique : un jour, les départements conservent la voirie ; le lendemain, ils la perdent. La réforme de la DGF est sans cesse différée. On est encore sur les bases de 2005.
Le rapport Archimbaud a souligné que la moitié des personnes pauvres ne demandaient pas le bénéfice des aides auxquelles elles ont pourtant droit. Si la campagne d'information annoncée fonctionne, les dépenses sociales des départements s'en trouveront alourdies.
Il faut réfléchir à la gouvernance pour éviter que ne se répètent les erreurs du passé, entre emprunts toxiques et constructions pharaoniques. L'inégalité entre les territoires est préoccupante : distance à la métropole, contexte géographique, climat, notamment en montagne.
Il faut imaginer autrement la gouvernance et répondre aux inquiétudes du personnel des collectivités territoriales, privé d'avenir et de perspectives.
M. Bruno Sido. - Exact.
Mme Corinne Bouchoux. - Nous nous réjouissons de la nouvelle formule du ticket paritaire qui améliorera la représentation des femmes dans les conseils départementaux. Mais ne sachant pas où vont les départements, nous ne savons que dire aux électeurs que nous appelons aux urnes, sinon « votez pour moi » ! (Nombreux applaudissements sur les bancs UMP)
M. Christian Favier . - Depuis des années, l'ADF dénonce l'effet de ciseaux entre recettes et dépenses locales. Les transferts de compétences ne sont pas accompagnés des financements correspondants ; conjuguée à la baisse des dotations, cette tendance plonge les départements dans l'impasse financière. C'est insoutenable à court terme. Certains départements n'ont pu équilibrer leur budget qu'en réduisant les services à la population.
Les allocations individuelles de solidarité évoluent en fonction de normes nationales. Le RSA en est la principale composante, qui s'alourdit avec le chômage. La charge s'élève à 2,3 milliards en 2013, contre 1,5 milliard en 2012 ! Dans mon département du Val-de-Marne, la charge du RSA a augmenté de 17 millions d'euros, soit 8 %, pour atteindre 209 millions d'euros. L''écart avec la compensation apportée par l'État dépasse 90 millions ; le montant cumulé des non-compensations atteint 672 millions d'euros -soit l'encours de notre dette...
Deuxième problème : les charges des départements reposent sur des ressources fragiles : droit de mutation, CVAE. La réforme de la taxe professionnelle a surtout profité aux grandes entreprises et le produit de la CVAE est très mal réparti sur le territoire : on va de un à dix par habitant.
Les collectivités sont appelées à participer au redressement des comptes publics mais cela pèse sur leur taux d'épargne brute et leur capacité de désendettement, au risque du surendettement.
La politique menée menace l'investissement, ce qui a un impact sur le BTP et l'emploi. Avec la montée du chômage et de la précarité, la dégradation du pouvoir d'achat, nous avons besoin de davantage de solidarité, d'initiative publique, de services publics de proximité.
Pourquoi l'État ne reprendrait-il pas intégralement la gestion du RSA ? Il faudrait aussi définir un impôt plus juste, modulé selon la masse salariale et la valeur ajoutée des entreprises. Le principe de libre administration des collectivités territoriales impose de consacrer une véritable autonomie fiscale. Une taxation des flux financiers à hauteur de 0,5 % apporterait des ressources indispensables.
Soit l'État pliera devant la volonté de Bruxelles en maintenant la pression sur les collectivités territoriales, soit il fera le choix de politiques publiques pour la relance économique et le développement des territoires, pour satisfaire les besoins humains. Les collectivités seraient alors reconnues dans leur existence, leurs compétences et leurs ressources. Notre groupe plaide naturellement pour la seconde hypothèse. (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. François Fortassin . - Mon département vient de subir des épisodes neigeux : les services du conseil général sont intervenus immédiatement pour rétablir la circulation. Des habitants d'un village ont été coupés du monde par un glissement de terrain. Ils ont été dégagés grâce à la proximité des services publics. Le même principe vaut pour l'aide sociale. Que le Gouvernement m'explique : qu'est-ce qui justifie que les routes soient gérées par une région qui va de Gavarnie jusqu'aux contreforts des Cévennes ? Le département peut agir rapidement en connaissance de cause. A Montpellier ou à Toulouse, on ne connaît pas les vallées pyrénéennes...
Il est cocasse de rappeler certaines déclarations : Mme Lebranchu avait expliqué que les départements, en raison de leur pertinence, seraient conservés et puis l'automne passé, envolées les feuilles mortes, changement d'attitude...
Chacun reconnaît que les départements fonctionnent bien. Pourquoi vouloir supprimer quelque chose qui fonctionne ?
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Telle est la question...
M. François Fortassin. - Je ne suis pas concerné personnellement, puisque je ne me représente pas après trente-six années de mandat, mais que vont bien pouvoir dire à leurs électeurs les candidats aux élections départementales ? Si encore il y avait une ligne directrice à la réforme. Je ne l'ai pas vue...
La situation est catastrophique : les dotations baissent, l'État n'est plus au rendez-vous des dépenses obligatoires. L'épargne brute s'est érodée et les dotations ont fondu. Enfin, la capacité de désendettement s'est bien réduite.
Pour créer des emplois pérennes, encore faudrait-il que les collectivités publiques investissent.
Les conseillers généraux aujourd'hui, départementaux demain, sont en permanence sur le terrain mais que vont-ils dire à leurs concitoyens ? Ils vont perdre en autorité, en crédibilité, sinon en dignité.
Monsieur le secrétaire d'État, dites-nous quelle est la ligne directrice du Gouvernement ! (Applaudissements sur les bancs UMP et UDI-UC)
M. David Rachline . - À quelques jours des élections, ce débat est d'actualité, mais il est tronqué : la loi NOTRe est encore en discussion, les compétences sont incertaines... Monsieur le ministre, au mieux, vous ne savez pas où vous allez ; au pire, vous masquez aux Français vos véritables intentions : supprimer le département ! C'était en effet dans la première mouture du texte, mais il aurait fallu réviser la Constitution...
Résultat : vous procédez de façon sournoise, en réduisant les compétences et les ressources des départements afin d'en faire des coquilles vides, pour les faire disparaitre.
Or les départements sont des marqueurs de l'identité française et des instruments d'équilibre, des outils de proximité. Il y a certes des économies à faire dans la communication ou les subventions, qui favorisent surtout le clientélisme, ainsi qu'en luttant contre la fraude aux prestations sociales. La mauvaise gestion des deniers publics par vos amis, la baisse des dotations vont impacter notre tissu de PME. Sans doute est-ce là ce que vous cherchez : favoriser des grandes régions sans identité, les métropoles sans les campagnes, les grands groupes sans les PME.
Nous sommes viscéralement attachés au triptyque commune-département-État et refusons la vision intercommunalité-grande région- Union européenne, prônée par Bruxelles et reprise par l'UMPS ! Heureusement, vous êtes nombreux, ici, à rester attachés au département. Devant la claque électorale annoncée aux prochaines élections, le Gouvernement supprime le département. Prenez garde : à ce rythme, vous serez bientôt obligés de faire disparaître toutes les institutions.
M. Guy-Dominique Kennel . - Je crains d'être redondant... Les départements vont mal, très mal. Ils ne peuvent plus assumer leur rôle d'amortisseur de crise. On ne peut invoquer la mauvaise gestion lorsque tous les départements sont dans la même situation ! Il y a un problème structurel.
Nous devons adapter notre budget à la raréfaction de l'argent public.
Depuis le début de la crise, l'épargne nette des départements n'a cessé de baisser : de 4 milliards en 2015, elle sera de moins 8 milliards en 2020.
Des milliers d'emplois sont menacés dans le BTP car les collectivités territoriales, faute de pouvoir financer leurs investissements, renoncent à leurs projets. Certains départements recourent à l'emprunt pour soutenir l'économie locale, mais ce n'est pas viable dans la durée. Le délai de désendettement est passé de 5,3 ans à 7,6 ans entre 2013 et 2014 dans le Bas-Rhin : le délai de huit ans ne doit pas être dépassé. Notre investissement diminuera de moitié en 2015.
Nous sommes en situation d'insolvabilité latente, face à des charges incompressibles et à des recettes en baisse.
Le taux de couverture du reste à charge par l'État était de 65 % en 2007 ; il est à présent de 45 %, soit 900 millions d'euros pris sur le budget du Bas-Rhin depuis 2008... C'est inacceptable.
L'État peut encore agir pour ne pas asphyxier les départements. Le veut-il seulement ?
Première proposition : revoyons le partage de l'effort de redressement des comptes publics. Deuxième piste : revenons sur le principe de compensation des dépenses de solidarité, principe régulièrement bafoué. Nous acquittons cette charge au titre de la solidarité nationale : rendons-la intégralement compensable, à moins que l'État n'en reprenne la gestion. Enfin, revoyons la définition des normes et des barèmes d'attribution des allocations de solidarité. Le département, financeur, doit être décideur.
Monsieur le ministre, la situation est très grave, n'attendez pas qu'elle soit désespérée ! (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Vincent Eblé . - Ce débat est l'occasion de rappeler le contexte dans lequel évoluent les départements depuis 2004. Mon voisin seine-et-marnais, Jean-François Copé, alors ministre du budget, annonçait à l'époque que les compensations se feraient à l'euro près. La réalité l'a démenti. Les départements sont à présent asphyxiés. La droite a longtemps accusé les élus locaux de mauvaise gestion. Nous sommes désormais tous confrontés aux mêmes difficultés. L'effet de ciseaux a été amplifié par le remplacement d'une taxe dynamique, la taxe professionnelle, par une nouvelle ressource qui ne l'était pas, la CVAE. Mais foin de polémique, la réforme a bénéficié à quelques-uns -les grandes entreprises.
Les départements ont la particularité de gérer des dépenses qu'ils ne maîtrisent aucunement, à commencer par le RSA. Dès 2012, l'ADF a obtenu la mise en place d'un mécanisme de sauvetage des départements et d'un fonds de compensation péréqué, alimenté par les produits des TFB.
Mais cela ne suffira pas : les départements vont tous se retrouver dans l'impasse dans les années à venir. Les choses ne sont pas réglées. Réfléchissons à un mécanisme de financement plus proche des réalités.
Je ne crois pas à la péréquation qui a vocation à corriger des inégalités qui devraient l'être à la source. Mon département de la Seine-et-Marne fournit nombre de salariés aux entreprises de Paris et des Hauts-de Seine mais accueille peu de sièges sociaux ; il perçoit donc peu de CVAE. Cette fiscalité est inadaptée parce qu'elle ne tient pas compte du lieu où résident les salariés, la péréquation n'y change pas grand-chose.
Les départements ont également besoin d'équipements et de services. La population de mon département est dynamique, mais nous ne sommes qu'au 99e rang en termes de DGF par habitant. Nous ne quémandons rien, nous demandons seulement plus de justice.
Les départements financent le secteur associatif, soutiennent la culture, entretiennent les collèges, animent le tissu économique de leur territoire : nous avons besoin de départements forts. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Jean-Baptiste Lemoyne . - Ce débat est de nature à éclairer les électeurs sur un contexte très contraint. L'examen de conscience ne doit exempter personne.
J'ai relu mon petit Vallini : en 2010, Monsieur le secrétaire d'État, vous regrettiez que la réforme territoriale passe à côté du problème des ressources des collectivités territoriales. Les choses vont donc changer, pensais-je !
M. Éric Doligé. - Vous êtes naïf...
M. Jean-Baptiste Lemoyne. - De fait, elles sont restées au point mort.
La moitié des 400 millions du budget de l'Yonne sont consacrés aux prestations sociales. Handicap, famille, personnes âgées, insertion représentent quatre parts à peu près égales. Mais le reste à charge ne cesse d'augmenter. Au total, 40 millions d'euros de charges, soit 10 % du budget total, sont supportés par le département à la place de l'État.
Le transfert des recettes nécessaires n'est pas au rendez-vous. Le Sénat est toujours prompt à trouver des rustines : fonds ad hoc, etc. Mais cela ne suffit pas. La compensation des coûts est pourtant un principe inhérent à la décentralisation depuis les lois Defferre et un principe constitutionnel, apprécié par le Conseil constitutionnel.
Si notre regretté collègue Daniel Hoeffel avait été davantage écouté lors de la loi organique sur l'autonomie financière des collectivités locales, nous n'en serions pas là.
La crise de 2008 n'a rien arrangé et l'effet de ciseaux est devenu insupportable. Les départements n'ont, en outre, plus de bases fiscales. En 2012, lors de son discours de Dijon, François Hollande promettait, avec des trémolos dans la voix, que les dotations ne baisseraient pas. Nous voici réduits à payer la note. La DGF diminue finalement de 11 milliards en 2015.
On connaît l'antienne : il faut freiner les dépenses de fonctionnement, selon la Cour des comptes. Si l'État n'est plus disposé à financer les charges des collectivités territoriales, qu'il cesse de leur transférer des compétences ! Nous servons désormais de voiture balai pour l'État : l'instruction des documents d'urbanisme demande un ETP supplémentaire dans mon département !
L'ère des présidents bâtisseurs est révolue ; nous entrons dans celle des présidents chefs de bureau chargés de gérer au mieux. Élus locaux de tous bords, unissons-nous pour faire entendre notre voix.(Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Bernard Lalande . - Les récents débats sur la loi NOTRe ont montré l'attachement à une gestion de proximité mais les aspects financiers n'ont guère été approfondis, chacun voulant conserver son pré carré. Les conséquences de la crise de 2008, la désindustrialisation et l'impact de certaines mesures conduisent le gouvernement à corriger certaines erreurs du passé et à s'adapter aux mutations économiques.
Or certains élus refusent aujourd'hui de participer à l'effort collectif.
M. Guy-Dominique Kennel. - C'est faux !
M. Bernard Lalande. - Les mêmes prétendent faire 150 milliards d'économies -sans toucher aux départements ! On se demande bien comment...
M. Éric Doligé. - Je vais vous le dire !
M. Bernard Lalande. - Nous n'avons pas d'autre choix que d'élaborer une nouvelle architecture de la fiscalité locale. C'est notre rôle de législateur. La Cour des comptes a dénoncé la fragilité du système. Les dépenses de fonctionnement, principalement sociales, ont augmenté de 10 % depuis 2009. Les départements sont confrontés à un effet de ciseaux qui reflète la situation de nos concitoyens et en est la conséquence.
Nous avons été élus pour garantir la justice sociale. L'APA est certes coûteuse, mais c'est une mesure de justice tout à l'honneur de ceux qui l'ont créée.
Le Gouvernement a su réagir dans l'urgence. L'accord de novembre 2014 est historique, dans un contexte de tension des finances publiques. La possibilité de relever le taux des DMTO a été saisie par 90 départements. Sans ces recettes complémentaires, les marges de manoeuvre des départements auraient chuté de 22 %.
Le temps nécessaire au redressement économique du pays ne permet toutefois pas d'espérer que ces mesures suffiront. La DGF devra être réformée.
Je reprendrai les mots de François Marc en commission, le 22 novembre dernier : il est impossible de fixer une répartition objective de la DGF. Il faudrait pour cela neutraliser les choix politiques. Chaque collectivité territoriale défend, au reste, sa situation politique.
D'aucuns soulignent qu'une répartition de la DGF en fonction de la population aboutit à des résultats satisfaisants. Il y a là une occasion unique pour le Sénat de travailler à une redéfinition de la fiscalité territoriale. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Éric Doligé . - Vous l'avez vu, monsieur le ministre : c'est un réquisitoire, à droite comme à gauche. J'ai d'ailleurs applaudi tous les orateurs -sauf M. Rachline qui n'a pas pu s'empêcher de fustiger l'UMPS- je pensais plutôt FNPS... (Protestations à gauche)
Aux critiques sur les 50 milliards de baisse des dotations, le Gouvernement répond en critiquant les 150 milliards d'économies annoncées par certains responsables de l'UMP. Ce n'est pas une réponse. L'opposition a le droit de faire des propositions ; cela n'enlève rien au fait que, gouvernant depuis bientôt trois ans, vous êtes entièrement responsables de la situation actuelle.
En novembre 2012, recevant quatorze présidents de conseils généraux à l'Élysée, le président de la République nous a dit que nous pourrions compter sur lui, qui avait été président du conseil général de la Corrèze ; qu'il nous apporterait des réponses ; que les départements seraient sanctuarisés.
Aucune de ses promesses ne s'est concrétisée. La compensation des 4 milliards de reste à charge annuel ? Nous n'avons obtenu que 2 milliards, dont 50 % par la hausse des droits de mutation... Taxes ou impôts supplémentaire prélevés par les départements -en compensation des 11 milliards prélevés sur les collectivités. Celles-ci ne sont en rien responsables des 2 000 milliards de dette de l'État ; c'est celui-ci qui décide de l'essentiel de leurs dépenses. Le Gouvernement multiplie les dispositifs de péréquation, complexes et illisibles. Je vous proposais, le 27 janvier, une péréquation fondée sur des critères de bonne gestion, l'évolution de la masse salariale et des charges générales, les taux d'imposition et d'épargne afin de ne pas pénaliser les plus vertueux. Aucune réponse de votre part...
Comment financer des dépenses pro-cycliques -le RSA- avec des recettes contre-cycliques -les DMTO ? Vous repoussez sans cesse les solutions... Dans le Loiret, vos réformes diverses ont un impact de 7 % sur un budget déjà tendu, 42 millions d'euros pour la seule année 2015, qui viennent en déduction de notre capacité d'autofinancement. Cela fait 4 milliards d'euros de perte au niveau national et le début d'une spirale infernale. À ce rythme, comment financer le social ? Que préconisez-vous ? Moins de social, plus d'impôts, plus de contrôles ? La compétence collège, la compétence route nous resteront au final. Quand allons-nous parler du financement ? Allez-vous enfin écouter nos propositions et répondre à nos interrogations ? (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale . - Les départements sont confrontés à une augmentation rapide des charges liées à la compétence sociale, avec un effet de ciseaux, les dépenses augmentent plus vite que les recettes. En juillet 2013, Jean-Marc Ayrault a réuni les présidents de conseils généraux pour élaborer un pacte de confiance permettant notamment aux départements de relever le taux plafond des DMTO de 3,8 % à 4,5 %. Nous avons également transféré aux départements le produit des frais de gestion de la taxe sur le foncier bâti, soit 800 millions de dotation supplémentaire. Nous avons créé, en 2014, un fonds de solidarité qui a permis de redistribuer 559 millions d'euros aux départements qui voient le nombre de bénéficiaires du RSA augmenter plus que la moyenne.
Au total, ce pacte de confiance a dégagé 1,6 milliard de recettes supplémentaires en faveur des départements. En 2014, nous avons mis en oeuvre la clause de revoyure ; des réunions hebdomadaires ont été tenues avec l'ADF et nous avons constaté ensemble que les mesures du pacte avaient porté leurs fruits et sensiblement amélioré la soutenabilité financière de l'APA. Nous avons également mis en place, en 2015, une garantie de non-perte de CVAE pour aider les départements, dont le territoire de Belfort ou la Creuse, particulièrement touchés par la crise.
Dans l'ensemble, les finances des départements sont tendues, difficiles à gérer, mais saines -c'est le résultat de la bonne gestion des élus départementaux.
M. Bruno Sido. - Quand même !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - Leur capacité d'autofinancement brute se serait même améliorée en 2014. (On en doute à droite) J'hésite à citer les chiffres, tant ils semblent élevés...
La possibilité de relever le taux plafond de DMTO a été prorogée, de même que le fonds d'urgence : le soutien du Gouvernement aux conseils départementaux est réel.
Pour autant, je n'élude pas la réduction des dotations aux collectivités territoriales, dans le cadre de l'effort de 50 milliards d'euros demandé à tous les acteurs publics, à commencer par l'État, qui baissera ses dépenses de 18 milliards. Celles de la sécurité sociale vont diminuer de 21 milliards d'euros. Les 11 milliards d'économies demandées aux collectivités locales correspondent à leur poids dans la dépense publique, soit environ 21 %.
Sans vouloir polémiquer, ce plan est déjà difficile à supporter ; et l'opposition nationale propose, elle, 150 milliards d'économies... L'effort demandé en 2015 aux collectivités territoriales, l'équivalent de 1,6% du montant de leurs recettes, est important mais soutenable, ce n'est pas un étranglement. Celui demandé aux départements est strictement proportionnel à leur poids dans les dépenses des collectivités locales. Les modalités de répartition de la baisse de la DGF des départements, décidées avec l'ADF, préservent les plus fragiles ; ce sont 20 millions de plus pour la péréquation verticale.
De nombreux présidents de conseil général se sont exprimés à la tribune. Le conseil général de l'Isère est confronté aux mêmes difficultés que les autres mais n'a pas augmenté sa fiscalité depuis dix ans. Il n'a pas augmenté le taux des DMTO et continue d'investir.
M. René-Paul Savary. - Situation de rente !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - Cela au prix de réformes structurelles et de la baisse des dépenses de fonctionnement. Les frais de communication ou de protocole, monsieur Rachline, ont été réduits -on est bien loin des clichés véhiculés par le FN. Les effectifs départementaux n'ont pas été augmentés depuis 2004 hors transferts ; nous avons porté la durée de travail de 32 à 35 heures. (On s'étonne à droite) C'est la majorité précédente qui avait fixé cette durée du travail...
Tout cela est la preuve que les économies budgétaires sont toujours possibles, quand on s'engage dans une gestion rigoureuse et innovante. Beaucoup de départements le font.
La réforme territoriale poursuit trois objectifs : clarté, compétitivité, efficacité. Cela suppose que le renforcement de l'intercommunalité et l'amplification du mouvement de regroupement des communes. Le département, loin d'être remis en cause, est conforté dans son rôle de solidarité sociale et territoriale. Je vous renvoie aux propos du Premier ministre, ici même le 28 octobre dernier. Nous avons six ans pour préparer sereinement une évolution des départements.
M. Jean-Claude Carle. - On verra !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - La loi NOTRe est en cours de discussion devant le Parlement : je ne peux donc vous dire ce soir quelle sera la répartition des compétences -et heureusement ! (Exclamations sur les bancs UMP et RDSE) Le Gouvernement est trop respectueux de la démocratie parlementaire pour anticiper la décision de la représentation nationale.
M. René-Paul Savary, au nom du groupe UMP. - Que cela est bien dit !
M. André Vallini, secrétaire d'État. - Mais les grandes lignes sont claires : aux régions le développement économique, aux départements la solidarité, au bloc communal les services publics de proximité. Et les électeurs de l'Isère ne s'y trompent pas...
La réforme territoriale doit aussi permettre à terme des économies. Les collectivités locales en feront aussi parce que le Gouvernement a décidé de stopper l'inflation normative. (On s'en réjouit sur de nombreux bancs) L'impact net des normes a été de 1,2 milliard pour la seule année 2013. Des directives ont été envoyées à tous les ministres : toute nouvelle norme devra être compensée par la suppression d'une autre de coût équivalent. (Applaudissements) Nous sommes aidés dans cette tâche par le Conseil national d'évaluation des normes, présidé par Alain Lambert, ainsi que par le sénateur Boulard.
Le grand soir fiscal des collectivités territoriales est aussi difficile à atteindre que le grand soir fiscal tout court. Nous préférons avancer pas à pas mais avec détermination. M. Germain et Mme Pires Beaune nous remettront un rapport d'étape en avril, leur rapport définitif avant l'été. La DGF, le constat est partagé, doit être plus qu'un outil de compensation ; elle doit devenir un outil de péréquation. Mêmes corrigées à la source, monsieur Eblé, les inégalités s'aggravent : il faut plus de péréquation. Nous commençons par la DGF des communes, ensuite viendra celle des départements.
Nous regardons aussi les valeurs locatives, véritable serpent de mer. J'en entends parler depuis mon entrée en politique, en 1983. (Exclamations admiratives à droite) Après les locaux industriels, nous menons une expérimentation sur les locaux d'habitation dans cinq départements, la Charente-Maritime, le Nord, Paris, l'Orne et le Val-de-Marne.
Le Premier ministre s'engage à fond pour les questions relatives aux collectivités locales : il a participé à tous les congrès des associations d'élus. Vos interventions de ce soir vont continuer à alimenter nos discussions avec celles-ci.
Je veux conclure sur un mot : la solidarité. Elle est au coeur des compétences des départements et va le rester. Solidarité avec les personnes âgées, les handicapés, les plus fragiles, sans oublier l'enfance malheureuse. Notre système de protection sociale est l'un des meilleurs au monde, il est au coeur du pacte républicain et les départements y participent pleinement, tous les élus en prennent leur part. Le Gouvernement reste donc tout particulièrement attentif à la situation financière des conseils départementaux, qu'il veut améliorer durablement. (Applaudissements sur les bancs socialistes ; M. François Fortassin applaudit aussi)
présidence de M. Claude Bérit-Débat, vice-président
La séance, suspendue à 19 heures, reprend à 19 h 5.