Protection des forêts contre l'incendie
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles, présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe RDSE.
Discussion générale
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi . - Qu'elle aboutisse ou disparaisse dans les ténèbres de la navette, cette proposition est la première rustine collée sur la loi NOTRe, qui établit la liste exhaustive des compétences des collectivités territoriales, au risque d'en oublier... D'oublier par exemple, pour les départements, la protection des forêts contre les incendies.
Des départements comme le Var sont devenus des acteurs importants dans ce domaine. Ils participent à la surveillance des forêts, à l'alerte, aux interventions, à l'installation de pare-feu, à la diffusion du sylvopastoralisme... Quatorze d'entre eux se sont associés au sein de l'Entente pour la forêt méditerranéenne, qui compte au total 29 collectivités.
Cette proposition rend aux départements la faculté - et non l'obligation - d'agir dans un domaine dont les a dépouillés la suppression de la clause de compétence générale. Cette faculté doit être étendue à tous les départements et non seulement à ceux qui participent déjà à la lutte contre l'incendie : à l'heure du changement climatique, je vous proposerai un amendement en ce sens et un autre pour lever toute ambiguïté sur le rôle des régions. Les inondations catastrophiques des dernières années ne doivent pas nous faire oublier les incendies gigantesques qui ont détruit plus de 40 000 hectares en 1985-1986, 50 000 en 1989-1990, encore plus de 20 000 en 1995.
Si des progrès considérables ont été faits grâce à la collaboration entre l'État et les collectivités locales - en dix ans, le nombre d'hectares détruits a été divisé par deux -, le problème n'a pas disparu : le débroussaillement et l'entretien sont très insuffisants, et le changement climatique ne permet guère d'espérer un rafraîchissement de l'atmosphère... La forêt, c'est un dépôt de gaz qui fuit : plus la destruction de la biomasse qui s'accumule est tardive, plus catastrophique est l'incendie.
L'heure n'est pas à baisser les bras ni à couper ceux des principaux acteurs de la prévention et de la lutte contre les incendies de forêt. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
Mme Catherine Troendlé, rapporteur de la commission des lois . - Depuis une dizaine d'années, le bilan annuel de la campagne « feux de forêts » permet de constater une réduction constante des surfaces brûlées ; nous sommes passés de plus de 26 000 hectares en moyenne décennale sur la période 1994-2003 à moins de 11 000 sur la décennie suivante. Cette évolution positive ne doit rien au hasard : les efforts conjugués de l'État et des collectivités locales y contribuent significativement.
Le code forestier organise la défense et la lutte contre les incendies de forêt en modulant ses prescriptions selon l'intensité du risque constatée sur le terrain : certaines mesures sont applicables sur l'ensemble du territoire national, d'autres ne le sont qu'aux bois et forêts classés à « risque d'incendie » par le préfet tandis que les territoires « réputés particulièrement exposés aux risques d'incendie » font l'objet d'un traitement particulier.
Les collectivités locales des régions particulièrement exposées au feu contribuent à prévenir les incendies par différentes initiatives : l'aménagement des massifs forestiers ; la mise en place de patrouilles de surveillance avec les forestiers-sapeurs ; l'information du public grâce notamment aux bénévoles des comités communaux.
L'Entente pour la forêt méditerranéenne est un établissement public local auquel peuvent adhérer les collectivités locales et les EPCI. Elle regroupe aujourd'hui 29 collectivités dont 14 départements et services départementaux d'incendie et de secours.
En supprimant la clause de compétence générale des départements, l'article 94 de la loi NOTRe a remis en cause leur capacité juridique à poursuivre leurs actions. D'où cette proposition de loi, dont l'article premier crée la compétence correspondante au sein du code général des collectivités territoriales. Le nouvel article L. 3232-5 ainsi proposé vise deux catégories de départements : ceux dont les territoires, sont, « réputés particulièrement exposés au risque d'incendie » et ceux sur le territoire desquels sont situés des bois et forêts classés « à risque d'incendie » par le préfet en application de l'article L. 132-1 du code forestier.
Ces départements seraient habilités à financer ou à mettre en oeuvre des actions d'aménagement, d'équipement et de surveillance des forêts afin de prévenir les incendies, de faciliter les opérations de lutte, et de reconstituer les forêts, et cela dans le cadre des plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre l'incendie.
La commission des lois vous invite à soutenir cette heureuse initiative. (Applaudissements)
M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement . - Je vous prie d'excuser Bernard Cazeneuve qui ne peut, chacun le comprendra en ces circonstances, vous présenter la position du Gouvernement. Je le ferai à sa place, mais aussi en tant que ministre de la forêt.
La lutte contre les feux de forêts doit être menée de manière globale, et faire appel à la responsabilité de chacun : propriétaires, agriculteurs, forestiers, acteurs de l'agro-pastoralisme, collectivités locales et État, dont le partenariat est le garant de la réussite.
Depuis une dizaine d'années, les surfaces brûlées diminuent : de 26 000 hectares détruits par an dans les années 1994-2003, nous sommes passés à moins de 11 000. Rien n'était acquis : en 2003, 61 000 hectares ont brûlé, avec 3 700 départs de feu. Face à cet enjeu, nous devons rester mobilisés, d'autant que le changement climatique est devant nous, avec le risque d'un déplacement vers le Nord de la zone traditionnellement concernée.
Nous devons avoir une réflexion globale, et d'abord faire le bilan des politiques menées ces dix dernières années. Au printemps 2016, nous ferons collectivement le point, État, collectivités locales, Parlement, examinerons le zonage, évaluerons les échanges d'expériences entre la zone de défense sud et l'Aquitaine.
Mais nous devons avant tout sécuriser le cadre juridique de l'engagement des départements dans la lutte contre les feux de forêt, et revenir sur la loi NOTRe afin que ne subsiste aucun doute. C'est l'objet de cette proposition de loi. Chacun sait que c'est la coordination de l'ensemble des acteurs qui font la réussite de cette politique.
M. Roland Courteau. - C'est sûr.
M. Stéphane Le Foll, ministre. - Les choses vont mieux en le disant, ou plutôt en l'écrivant... Je veux un débat utile pour la forêt française, qui présente des enjeux patrimoniaux, multifonctionnels, économiques ; des stratégies sont à développer qui allient gestion, économie et protection - je pense par exemple, pour la forêt méditerranéenne, au bois-énergie et à la biomasse.
J'espère que le consensus amorcé permettra d'adopter cette proposition de loi, que je souhaite voir adoptée le plus rapidement possible par l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Simon Sutour . - Cette proposition de loi, qui n'est sans doute qu'une rustine à la loi NOTRe, n'en est pas moins essentielle. En supprimant la compétence globale des départements, l'article 94 de la loi du 7 août 2015 empêche les départements, particulièrement ceux du sud et du sud-ouest, d'agir dans le domaine de la lutte contre les feux de forêt.
Grâce à l'action coordonnée de tous les acteurs, dont les conseils départementaux, les surfaces brûlées chaque année sont en nette diminution. Dans les territoires sensibles, des plans départementaux ou interdépartementaux ont été mis en place. Le Gard, avec près de 290 000 hectares de surface boisée - soit les deux tiers de son territoire -, 259 jours d'ensoleillement par an et une forte exposition aux vents, est un département à risque. Il a mené une politique active de prévention dans le cadre d'un partenariat avec tous les acteurs concernés, le Sdis, l'ONF, la gendarmerie, Météo France ou la chambre d'agriculture. En finançant les deux tiers du budget des Sdis - ratio similaire dans les départements comparables - le département a une place centrale. Mais son action va au-delà de la gestion du Sdis. Ses actions sont très variées - entretien des espaces, patrouilles, aide aux communes, information des collectivités et du public - et méritent d'être pérennisées. Je me réjouis donc de cette proposition de Pierre-Yves Collombat. Nous avons voté à l'unanimité ce matin en commission des lois un amendement qui étend la compétence facultative à tous les départements.
Ces derniers pourront continuer à financer et mettre en oeuvre des actions d'aménagement, d'équipement et de surveillance des forêts. C'est une bonne nouvelle car nous savons qu'ils le font très bien. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain et de la commission)
M. Joël Labbé . - Notre organisation territoriale est en pleine mutation ; il faut donc l'accompagner. Le code forestier attribue au département des compétences importantes dans la prévention et l'entretien des forêts. Cette proposition garantie la pérennité des actions déjà mises en oeuvre ou incite à leur mise en oeuvre. Le premier amendement étend le dispositif à tous les départements ; le deuxième autorise les régions à participer au financement.
Je veux rendre hommage aux Sdis, grâce à qui 96 % des incendies sont maîtrisés avant d'avoir détruit cinq hectares ; hommage aux pompiers, professionnels et volontaires, qui agissent pour la sécurité publique et la protection de la forêt, qui est un patrimoine et une réserve de biodiversité, un potentiel économique et social local. Les GIEEF créés par la loi d'avenir sont destinés à améliorer la qualité de notre production, mais aussi de notre environnement.
Il faut passer d'une mono-sylviculture à une futaie irrégulière jardinée. Cela permet de varier les espèces, les âges et les tailles, d'identifier les xylophages et leurs prédateurs, mais aussi de créer des emplois : de vrais emplois de bûcherons au sens noble du terme, des bûcherons proches des jardiniers, non de conducteurs d'engins qui arasent nos forêts.
Le groupe écologiste votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
M. David Rachline . - La forêt a une place centrale en France. Le Var est le département où les départs de feu sont les plus fréquents avec la Corse. Je me félicite donc de cette proposition de loi et salue l'initiative de notre collègue Collombat. Mais je note qu'elle vient après la suppression de la clause de compétence générale des départements dans la loi NOTRe - il y a là de l'incohérence - et je regrette que la possibilité ne soit pas ouverte aux régions.
Il est satisfaisant de voir que les plans départementaux et interdépartementaux fonctionnent ; l'Entente pour la forêt méditerranéenne est un ensemble cohérent.
Je salue le professionnalisme remarquable et l'efficacité des sapeurs-pompiers et soutiendrai cette proposition de loi. (MM. Pierre-Yves Collombat, Guillaume Arnell et Michel Savin applaudissent)
Mme Hermeline Malherbe . - Quel que soit le sujet dont nous débattons depuis lundi, nos pensées vont aux victimes des attentats. Aujourd'hui ce sont les pompiers qui font le bien. Je salue leur engagement ainsi que celui des forces de l'ordre et des professionnels de santé.
Chaque année, 35 000 hectares brûlent en France ; c'est la moitié de 2003, mais c'est encore beaucoup. Les départements sont en première ligne, pour la gestion des Sdis et par leurs compétences d'aménagement du territoire. Ils ont toute légitimité à agir.
Le département méditerranéen des Pyrénées-Orientales a engagé, avec les autres collectivités et l'État, une politique volontariste de prévention : information et sensibilisation, réalisation d'équipements, coordination et suivi des actions. Nous poursuivons un travail avec tous les acteurs du territoire sur le bois-énergie, menons une collaboration transfrontalière avec l'Espagne, et sommes membres de l'Entente.
La loi NOTRe, en supprimant la clause de compétence générale, a fait peser un risque sur la pérennité de l'action des départements en matière de prévention et de lutte contre les incendies de forêts. Je soutiens la proposition de loi de mon collègue Pierre-Yves Collombat ; elle permettra aux départements de continuer leur action dès 2016.
J'ai apprécié, monsieur le ministre, votre proposition de faire un bilan sur la politique forestière au sens large. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
Mme Anne-Catherine Loisier . - À quelques jours de la COP21, nous avons voté lundi une résolution réaffirmant le rôle déterminant des territoires dans le domaine du réchauffement climatique. Ce dernier augmente les risques d'incendies de forêts ; la vigilance s'impose, alors que la forêt française s'étend, qu'elle est peu exploitée, peu entretenue et peu accessible aux engins de lutte contre l'incendie, que sa propriété est très morcelée.
Cette proposition de loi pose une rustine sur la loi NOTRe, qui a oublié cette compétence dans la liste de celles des départements... Les extensions prévues permettront à des acteurs qui ne participent pas encore à cette lutte de le faire, d'autant plus que des territoires actuellement peu sensibles pourraient le devenir bientôt - le réchauffement climatique redessine la carte des risques.
Dans une logique de solidarité nationale, alors que bien des départements sont exsangues, l'État doit toutefois tenir toute sa place. Nous devons privilégier des modèles d'organisation globale, travailler à l'échelle des massifs. À l'heure où je vous parle, l'Indonésie s'embrase ; des puits de carbone importants disparaissent tandis qu'un épais brouillard noie toute la région.
Toutes proportions gardées, il y a urgence d'agir, en métropole comme dans les outre-mer, pour que les incendies puissent être mieux prévenus et maîtrisés. (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs du groupe RDSE)
M. Christian Favier . - Cette proposition de loi, manifestement d'origine gouvernementale, est un détournement de procédure ; il s'agit de réparer une erreur, qui pourrait devenir dangereuse, de la loi NOTRe.
Rappelons que notre groupe, en cohérence avec son vote lors de la loi Maptam, avait seul refusé la suppression de la clause de compétence générale, gage de liberté d'action des élus locaux et espace de démocratie, pour reprendre les mots de ma collègue Cécile Cukierman. Je l'avais dit d'emblée, c'est en la clause de compétence générale que réside toute la force de la décentralisation, c'est elle qui vivifie les compétences obligatoires.
Les départements doivent désormais se voir explicitement reconnaître une compétence pour pouvoir l'exercer. Cette proposition de loi doit donc être adoptée avant la fin de l'année. Il y a donc eu un bug ; d'autres bugs ne sont-ils pas passés inaperçus ? Les départements du sud-ouest pourront-ils par exemple intervenir pour la démoustication, action de santé publique ? Combien de fois devrons-nous ainsi colmater les brèches ?
Beaucoup d'entre nous condamnent l'excès de normes ; nous allons devoir en ajouter de nouvelles... Nous voterons tout naturellement cette proposition de loi très utile et simple, ainsi que les amendements de son auteur.
Cependant, nous regrettons de devoir légiférer dans l'urgence à cause de la suppression de la clause de compétence générale, dont on mesure l'absurdité. (Applaudissements sur les bancs des groupe communiste républicain et citoyen et RDSE)
M. Jacques Genest . - L'Ardèche comme la Drôme est particulièrement exposée. Je remercie M. Collombat et Mme Troendlé.
La loi NOTRe a laissé les forêts sans protection en retirant cette compétence aux départements. L'Ardèche, avec 250 000 hectares de forêts, est l'un des départements les plus boisés de France. Le département, proche du terrain, a un rôle primordial : connaissance des sols, des essences, des vents, de l'historique des incendies...
Il le joue d'ailleurs par l'intermédiaire du Sdis, qui a réalisé 26 000 interventions en 2014, avec un budget de fonctionnement de 37,5 millions d'euros, soit 95 euros par habitant. Qui connaît ces chiffres ? Le financement de la lutte contre l'incendie est opaque au contribuable. Qui sait qu'il est assuré en quasi-totalité par les communes, les intercommunalités et les régions ? La plupart de nos concitoyens imaginent que les dépenses sont prises en charge par l'État ! Il serait utile d'ajouter une ligne sur le coût des Sdis à l'avis de taxe d'habitation.
Le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi de bon sens, qui corrige une scorie d'une loi adoptée après bien des péripéties...
M. Jacques Mézard. - Très bien !
M. Jacques Genest. - Que le Gouvernement entende le besoin de proximité exprimé par les collectivités de la République, particulièrement les territoires ruraux ! (Applaudissements au centre et à droite)
M. Philippe Bas. - Et les départements !
M. Roland Courteau . - Je salue l'initiative de M. Collombat, qui entend conforter l'action des départements pour lutter contre les feux de forêt : prévention, équipement, reconstitution des forêts... L'amendement présenté participe largement à la prévention, à l'information, à l'installation des points d'eau, des coupures vertes... Sans cette proposition de loi, des pans entiers de cette politique de prévention seraient menacés.
Si le nombre d'incendies a diminué significativement, c'est pourtant grâce à la coopération entre l'État et les collectivités territoriales !
Le réchauffement climatique le rend encore plus nécessaire, qui affectera particulièrement l'arc méditerranéen, qui constitue un hot spot. Déjà, les périodes de sécheresse s'allongent et les incendies se multiplient...On estime que, si le réchauffement n'est pas contenu, la canicule s'allongera de six semaines en Méditerranée ! Puisse la COP21 déboucher sur un accord contraignant et efficace.
Les chiffres démontrent le rôle essentiel des départements : ils contribuent très majoritairement aux dépenses de 100 millions d'euros des collectivités territoriales dans ce domaine, hors Sdis.
Le groupe socialiste votera ce texte. Il y va de la protection des forêts, éléments du patrimoine et « poumons verts » de nos régions, et de la sécurité de nos concitoyens. (Applaudissements à gauche et sur les bancs de la commission)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Collombat.
Alinéa 4
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Art. L. 3232-5 - Les départements peuvent financer ou mettre en oeuvre des actions d'aménagement, d'équipement et de surveillance des forêts afin, d'une part, de prévenir les incendies et, le cas échant, de faciliter les opérations de lutte, et d'autre part, de reconstituer les forêts. Ces actions s'inscrivent, le cas échéant, dans le cadre du plan défini à l'article L. 133-2 du code forestier. »
M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement étend la compétence à l'ensemble des départements, même ceux qui ne participent pas encore à la lutte contre l'incendie.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Le changement climatique peut rendre, à l'avenir, certains territoires plus exposés qu'ils ne le sont. Avis favorable.
M. Stéphane Le Foll, ministre. - Même avis. Il faut anticiper.
M. Bernard Delcros. - Cet amendement est bienvenu, la rédaction actuelle est trop restrictive.
M. Jean-Claude Luche. - Merci à Pierre-Yves Collombat d'avoir pris l'initiative de cette proposition de loi. Rappelons que ce sont les départements et les communes qui financent les Sdis et devront réduire l'an prochain leur contribution, faute de moyens. Comment financer la formation des pompiers, les interventions ?
Il faut trouver d'autres ressources. (Applaudissements au centre)
Mme Hermeline Malherbe. - Les départements qui n'accomplissent pas encore de telles missions n'ont pas de budget dédié. Il est fondamental de les évaluer, pour calibrer le financement.
Le groupe RDSE votera unanimement cet amendement.
M. Jacques Genest. - Moi aussi, mais je suis inquiet pour l'équilibre financier des Sdis.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Rappelons que nous n'accordons qu'une faculté aux départements. L'État doit jouer son rôle, notamment dans les territoires sensibles.
L'amendement n°4 est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Collombat.
Après l'article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le titre II du livre III de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre ainsi rédigé :
« CHAPITRE...
« Art. L. 4323. - ... Les régions peuvent concourir au financement des opérations de prévention des incendies de forêt conduites par les collectivités territoriales et les établissements publics situés sur leur territoire. »
M. Pierre-Yves Collombat. - Les régions, PACA par exemple, participent activement à la lutte contre les feux de forêt. Rappelons qu'elles peuvent continuer à s'engager - cela va mieux en l'écrivant, comme M. le ministre l'a dit.
Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Une clarification s'impose, mais nous souhaitons entendre le Gouvernement.
M. Stéphane Le Foll, ministre. - Les articles L. 4221-1 et L. 1111-9 permettent déjà aux régions d'agir. Retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - S'il fallait déposer une proposition de loi pour préciser les choses, je suis à votre entière disposition... (Sourires)
L'amendement n°2 est retiré.
L'article 2 demeure supprimé.
INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Collombat.
Rédiger ainsi cet intitulé :
Proposition de loi relative à la protection des forêts contre l'incendie
M. Pierre-Yves Collombat. - Adoptons l'intitulé à l'objet, élargi, de la proposition de loi. Ce titre a d'ailleurs le mérite de la simplicité...
L'amendement n°3, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté ; l'intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.
La proposition de loi est adoptée à l'unanimité.
(Applaudissements)
M. Pierre-Yves Collombat . - Le texte renforcera la prévention des crises, même s'il reste des progrès à faire. Je l'ai dit, l'entretien des forêts est très insuffisant : c'est une bombonne de gaz qui fuit... Le département a aussi un rôle à jouer dans l'exploitation de la forêt, la constitution d'une filière bois-énergie. Les acteurs sont inquiets. Peut-être faudra-t-il encore légiférer...
La séance est suspendue à 15 h 55.
La séance reprend à 16 h 25.