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Compte rendu analytique officiel du 11 février 2016

Rapport de la Cour des comptes

M. Gérard Larcher, président du Sénat . - L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes par M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes.

Huissiers, veuillez faire entrer M. le Premier président de la Cour des Comptes. (M. le Premier président de la Cour des comptes, accompagné de M. le Rapporteur général de la Cour, prend place dans l'hémicycle)

Monsieur le Premier président, monsieur le Rapporteur général, c'est avec un très grand plaisir que nous vous accueillons pour la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes.

Les liens anciens et étroits entre le Sénat et la Cour des comptes ont été renforcés par la révision constitutionnelle de 2008, qui a consacré votre mission d'assistance au Parlement.

Nous sommes heureux de bénéficier de votre expertise pour exercer les missions de contrôle et d'évaluation des politiques publiques qui sont les nôtres. La Conférence des présidents, réunie hier soir, avec les présidents des commissions et les présidents des délégations du Sénat, se félicitait de l'attention que vous portez au Parlement et de votre attachement à répondre à ses préoccupations.

Jamais l'intensité des relations entre nos deux institutions n'aura été aussi forte. La Cour des comptes est régulièrement sollicitée par les différentes commissions permanentes et délégations du Sénat, en premier lieu la commission des finances : 55 opérations de contrôle !

Au cours de l'année 2015, la commission des finances a bénéficié de l'éclairage de la Cour sur des sujets aussi variés que le Crédit immobilier de France, les aides personnelles au logement, les enjeux et les leviers de la maîtrise de la masse salariale de l'État, le bilan de l'autonomie financière des universités ou encore les soutiens à la filière forêt-bois.

Le rapport que vous avez établi, à la demande de la commission des affaires sociales, sur la situation des maternités a donné lieu à un débat riche.

Vous avez été entendu, monsieur le Premier président, par notre commission des lois dans le cadre de l'examen du projet de loi NOTRe. Des magistrats ont été auditionnés par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable à la suite du rapport public thématique sur la grande vitesse ferroviaire. La délégation aux collectivités territoriales a bénéficié de l'éclairage de votre juridiction sur les finances communales.

Toutes ces sollicitations illustrent l'attention que porte le Sénat à vos observations, constats et recommandations et à leurs suites.

La remise du rapport annuel de la Cour des comptes est très attendue à un moment où la situation de nos finances publiques est plus que préoccupante et dans un contexte de menaces.

M. Charles Revet. - C'est le moins qu'on puisse dire !

M. Gérard Larcher, président du Sénat. - Je suis convaincu que nous devons accélérer la réduction des déficits, qui alimentent la dette à l'excès et annihilent toute capacité à agir souverainement, et engager, de toute urgence, les réformes pour créer la croissance dont notre pays a tant besoin.

M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes . - (M. le Premier président remet à M. le président du Sénat un exemplaire du rapport public annuel de la Cour) La présentation du rapport public annuel est un moment important pour les juridictions financières. Ni collection d'anecdotes, ni florilège d'observations circonstancielles, il est guidé par une préoccupation centrale : formuler des pistes de réforme, contribuer à la modernisation des services publics, en expliquant ce qui fonctionne bien, ce qui pourrait progresser, encourager les décideurs à faire plus attention aux résultats de l'action publique.

Il comprend trois messages : la situation des finances publiques s'améliore, mais cette amélioration est lente, fragile, limitée. Des choix sont nécessaires. Enfin, une clarté, sélectivité, efficacité et efficience plus grandes de l'action publique sont nécessaires.

J'insiste sur l'unité et la cohérence du rapport public annuel. Le premier tome s'intéresse à la situation d'ensemble et à plusieurs politiques publiques.

Le deuxième tome dresse le bilan des activités de la Cour et des chambres régionales, ainsi que des suites données par les pouvoirs publics à leurs recommandations, avec les codes couleurs désormais bien connus de vous : la Cour « constate des progrès » (vert), la Cour « insiste » (orange), la Cour « alerte » (rouge).

Nos recommandations ont été suivies, notamment pour le dispositif des certificats d'économies d'énergie, mais aussi pour la politique française d'incorporation des biocarburants, mais aussi le financement de la défense nationale par des ressources exceptionnelles : les dérives observées ont été interrompues en tenant compte de nos observations.

Quant à la gestion de l'extinction de Dexia, nous nous réjouissons que le Gouvernement ait déposé un amendement au projet de loi sur la déontologie des fonctionnaires, que vous avez adopté, afin de régler le problème des « parachutes dorés » que nous avions signalé : un fonctionnaire qui réintègre son administration d'origine ne pourra plus percevoir en même temps de l'organisme public ou bénéficiant de concours public qu'il a dirigé des indemnités liées à la cessation de ses fonctions.

La Cour fait le point dans son rapport public 2016 sur l'exercice de ses compétences dont l'évaluation des politiques publiques, à la demande du Parlement. Je me félicite de la qualité des relations entre le Sénat, ses commissions des finances et des affaires sociales et la Cour.

L'amélioration de la situation des finances publiques est encore lente, fragile, limitée. Les résultats cette année devraient être meilleurs que prévus. En 2016, le Gouvernement est plus ambitieux ; la réalisation de ces objectifs est néanmoins incertaine : les hypothèses d'inflation, notamment, donc les prévisions de recettes, semblent surestimées ; le choix de sous-doter certaines dépenses dans la programmation budgétaire initiale fait peser un risque, compte tenu des urgences prévisibles en cours d'année ; l'objectif retenu pour la croissance des dépenses sociales sera difficile à tenir.

En 2016, le déficit devra être réduit car il demeure supérieur à 3 % du PIB et une dette avoisinant 100 % du PIB n'autorise aucun relâchement des efforts. Une action résolue sur le besoin de financement structurel de toutes les administrations publiques est nécessaire. Nous ne pourrons pas nous satisfaire d'un déficit durable des comptes sociaux, destiné uniquement à financer des dépenses courantes !

La question qui se pose est celle de l'efficacité et de l'efficience des dépenses publiques et de la pertinence de crédits alloués à des missions ou des structures dont l'utilité n'est pas démontrée ; il faut comparer les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus. La hausse de la dépense ne doit pas être la seule réponse. La maitrise du déficit et du poids de la dette doit être poursuivie avec vigueur. La France pourrait être encore plus contrainte demain dans l'utilisation de l'instrument budgétaire.

Il y a un mois, j'évoquais la capacité de la France à faire des choix souverains de politique publique ; celle-ci reste encore entravée par la situation des finances publiques.

Plusieurs insertions de ce rapport annuel 2016 démontrent que la réduction uniforme des moyens sans modernisation est inefficace, voire peut remettre en cause des missions pourtant essentielles.

L'urgence de moderniser les services publics appelle des choix déterminés et une mise en oeuvre méthodique, d'abord pour identifier les investissements pertinents. En effet, une réforme réussie repose sur une bonne estimation des besoins en la matière. Les cas des transports ferroviaires en Ile-de-France et de la politique de maintenance des centrales nucléaires illustrent la nécessité, pour les pouvoirs publics, de choisir avec rigueur et de hiérarchiser les investissements à consentir dans la durée.

Les dépenses d'investissement ne sont pas vertueuses par principe, mais si elles répondent à un besoin d'intérêt général, ce qui n'est pas toujours le cas. Une mauvaise idée fait le plus souvent une mauvaise réforme ; mais une idée qui n'est pas mauvaise en soi ne fait pas nécessairement une bonne réforme, comme les contrats de génération le montrent, seulement 40 300 au lieu des 220 000 prévus en juillet 2015. Les entreprises l'ont perçu comme une contrainte supplémentaire et ne l'ont pas adopté.

Le cas du versement de la solde des militaires illustre la difficulté à mener un projet à son terme, surtout lorsqu'elle repose sur la refonte d'un système d'informations.

Une réforme, une fois décidée, gagne à être menée à un rythme rapide et résolument, comme en témoigne celle des organismes payeurs des aides agricoles, qui a souffert des retards.

La réforme de l'Inspection du travail montre, par défaut, la nécessité de faire preuve de bon sens. Ce service a subi une dizaine de réformes en peu de temps, sans que les objectifs ne soient clairement affichés, les résultats et le climat de travail en ont été affectés, la Cour recommande de la terminer rapidement.

Pour répondre aux attentes de nos concitoyens, les pouvoirs publics doivent être prêts à supprimer des structures inutiles, comme l'Institut français du cheval et de l'équitation ou le Fonds de solidarité, dont la mission de collecte pourrait être confiée à un grand réseau de collecte, comme l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à Bercy.

La clarté est aussi nécessaire pour mener à bien la politique de la ville ou réformer les théâtres nationaux.

La Cour revient sur le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), qui fonctionne comme un établissement public sans tutelle. La baisse des cotisations que vous avez votée en loi de finances 2016 est une incitation forte pour améliorer son efficience.

L'esprit de réforme suppose un esprit de responsabilité individuel et collectif. Les services et les agents publics doivent être exemplaires. Deux chapitres du rapport y invitent, concernant la fraude dans les transports urbains de l'Île-de-France, bien supérieure à celle des autres régions, et la fraude fiscale.

Je pourrai tenter de résumer ainsi ce que met en évidence le rapport. Des réformes structurelles sont encore nécessaires ; elles doivent s'appuyer sur des choix assumés et mis en oeuvre avec rigueur ; des voies de réforme existent, à la portée des décideurs publics, à condition de faire preuve de détermination dans la conduite du changement, d'accorder davantage d'attention aux résultats, et de viser une plus grande efficacité et efficience de l'action publique.

Les ministres en conviennent le plus souvent, comme leurs réponses en témoignent.

À vous maintenant de reprendre si vous le souhaitez nos recommandations, pour conduire les réformes que vous considérez comme prioritaires. (Applaudissements sur tous les bancs sauf sur ceux du groupe communiste républicain et citoyen)

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances . - Cette séance de remise du rapport public annuel de la Cour des comptes est un moment symboliquement important, qui illustre l'assistance que la Cour des comptes apporte au Parlement, comme le prévoit la Constitution.

Le rapport public annuel nous renseigne d'abord sur la situation des finances publiques. Alors que le semestre européen bat son plein - nous serons la semaine prochaine à Bruxelles avec le rapporteur général et François Marc -, nos travaux des prochaines semaines seront largement consacrés à l'analyse du programme de stabilité et à la programmation des finances publiques.

Nous devrons évaluer la politique du Gouvernement en matière de finances publiques qui, selon mon appréciation personnelle, qui n'engage pas la commission des finances, se caractérise par une maîtrise sans précédent de l'évolution des dépenses afin, dans un contexte de croissance faible, de permettre des allégements fiscaux et sociaux substantiels en faveur des entreprises et des ménages, tout en respectant une trajectoire de réduction du déficit public.

Même si la politique économique ne se limite pas à la politique budgétaire, la commission des finances s'inspire souvent des recommandations de la Cour ; notre réflexion sur le bon dosage entre recettes, dépenses et réduction du déficit doit aussi prendre en compte l'effet des choix budgétaires sur la croissance et l'emploi.

Le rapport public annuel de la Cour des comptes, dans l'esprit de nos concitoyens, est cette mosaïque annuelle d'insertions sur des sujets nombreux et variés qui nous plongent dans la diversité de notre vie économique et administrative.

Nous ne pouvons pas les évoquer tous aujourd'hui. Il nous appartient néanmoins de nous saisir des constats et recommandations de la Cour.

Dès le 2 mars prochain, nous tiendrons des auditions sur le contrôle fiscal ; nous avons constitué un groupe de travail sur le financement des infrastructures de transport et entendu hier les représentants de la société du Grand Paris. Je tiens à citer, parmi les insertions de cette année auxquelles nous donnerons des suites, entre autres exemples, Transdev et Veolia, car rien de ce qui concerne la CDC ne nous est indifférent, les biocarburants, les administrations territoriales de l'État et le contrôle de légalité, ou encore Dexia.

Les travaux du Sénat et de la Cour des comptes sont complémentaires. La commission des finances a réglé la semaine dernière son programme de contrôle. MM. Gattolin et Eblé vous ont demandé un travail sur les archives nationales, M. Doligé sur l'enseignement français à l'étranger, M. Capo-Canellas sur la compétitivité du transport aérien.

Avant la prochaine loi de finances, vous transmettrez à notre rapporteur général une enquête sur les dépenses fiscales en faveur du développement durable et, dans un mois, Marc Laménie rendra public le rapport qu'il élabore sur la base d'une enquête sur la Journée défense et citoyenneté que vous lui avez remise.

Nous utilisons vos enquêtes pour notre travail législatif, sans pour autant épouser systématiquement vos recommandations : ainsi le rapporteur général de Montgolfier pour déposer des amendements tendant à réduire la masse salariale de l'État, M. Dallier sur la prise en compte des surfaces pour les aides personnelles au logement (APL), M. Delattre sur l'aide complémentaire santé pour les personnes âgées, MM. Houpert et Botrel pour leur rapport sur la filière forêt-bois.

Nous avons approuvé la modification du FCTVA sur la base de votre travail. Nous avons reçu un référé sur l'ISF-PME qui nous aurait été utile au mois de décembre.

Ces bonnes relations entre la Cour des comptes et le Parlement doivent beaucoup à la Lolf et à son article 58-2, qui ont fait des présidents de chambre de la Cour des habitués de nos salles de commission.

Le rapport public annuel n'est plus l'unique grand rendez-vous entre la Cour des comptes et le Parlement. Chaque année le Premier président vient désormais nous présenter le rapport sur l'exécution budgétaire de l'année précédente, celui sur la certification des comptes de l'État et celui sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Je me réjouis de l'initiative conjointe du président du Sénat et du Premier président de la Cour des comptes visant à « marquer le coup » et à organiser au Sénat, pour les quinze ans de la Lolf, une journée d'étude consacrée aux apports de la comptabilité générale en matière de contrôle parlementaire et de transparence des comptes publics.

Je sais que vous êtes impatients de vous plonger dans la lecture des 1 335 pages que le Premier président vient de déposer sur le bureau du Sénat ! (Applaudissements des bancs du groupe socialiste et républicain jusqu'à la droite)

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales . - La présentation du rapport public annuel est un temps fort de l'assistance au Parlement dans ses missions de contrôle confiée à la Cour des comptes par l'article 47-2 de la Constitution. La contribution de la Cour des comptes est essentielle pour la sphère sociale, qui représente la moitié des finances publiques.

C'est pourquoi la commission des affaires sociales porte toujours un très grand intérêt aux analyses et propositions de la Cour, qu'elles figurent dans le rapport public annuel, le rapport annuel sur les lois de financement de la sécurité sociale, les rapports de certification, les rapports thématiques ou les enquêtes qui sont effectuées à notre demande.

À la tendance du Gouvernement à se satisfaire de résultats provisoires et limités, la Cour apporte un tempérament bienvenu.

Le premier bilan du pacte de responsabilité apparaît bien mince, la baisse des charges a été en partie annihilée par des hausses de prélèvements décidées auparavant. Au-delà des comptes publics, c'est bien l'emploi qui nous préoccupe tous.

L'échec est patent : 90 000 chômeurs de plus en 2015, 475 000 de plus depuis 2011. Notre dynamisme démographique, dont il faut pourtant se réjouir, ne nous aide pas, mais n'est pas seul en cause, loin de là.

Nous ne pouvons que nous inquiéter de la déconnexion de l'évolution des coûts salariaux, consacrant le dualisme du marché du travail. Nos voisins ont vu leur situation s'améliorer nettement, l'Italie créant 300 000 emplois, l'Allemagne 480 000 et l'Espagne 650 000, quand la France n'en créait que 57 000 en deux ans dans le secteur privé.

Comment ne pas faire le lien entre l'état des finances publiques, le choix d'une augmentation massive des prélèvements pour y répondre et la situation de l'emploi ?

Face à l'ampleur du problème, les dispositifs proposés par le Gouvernement ne sont que de piètres palliatifs.

Je constate avec plaisir que la Cour partage l'avis de la commission des affaires sociales sur le contrat de génération : 50 000 binômes, loin de l'objectif de 500 000... Selon la formule désormais célèbre, « quand c'est flou, c'est qu'il y a un loup »...(Sourires)

La Cour propose de transférer le fonds de solidarité à une autre structure ; l'Acoss nous semble ainsi toute trouvée.

Vous soulignez la surestimation des économies sur l'indemnisation du chômage. Notre rapporteur général, Jean-Marie Vanlerenberghe, avait émis de fortes réserves sur les économies attendues des régimes à gestion paritaire, Unedic et retraites complémentaires, estimées à 4 milliards sur la période 2015-2017, en l'absence de toute disposition concrète permettant d'y parvenir.

Les négociations sur les retraites complémentaires ont heureusement abouti, posant les fondements d'une réforme à moyen terme. Les partenaires sociaux pourront-ils, même en y étant fortement incités par le Gouvernement, aboutir à une réforme comparable de l'assurance-chômage, sujet sur lequel la Cour s'est également prononcé très récemment ? Les négociations qui s'ouvriront le 22 février seront décisives à cet égard.

La commission des affaires sociales partage le constat du Gouvernement selon lequel la pérennité du régime pourrait être remise en cause en l'absence « d'efforts raisonnables à court terme ».

Les pistes tracées par le rapport du Gouvernement sur la situation financière de l'assurance-chômage sont claires : réduction de la durée d'indemnisation, dégressivité des allocations, baisse du ratio d'indemnisation par jour cotisé, baisse du plancher d'indemnisation et hausse des cotisations. Mais aucune des mesures prises isolément n'apporte de réponse durable ; il faut prendre tout un panier de mesures, en veillant à ne pas alourdir le coût du travail. Cette réforme devra surtout être mise au service du retour à l'emploi, avec une indemnisation à la fois protectrice et incitative.

Saluons, pour conclure, l'apport des travaux de la Cour des comptes à la nécessaire analyse des liens étroits entre les finances publiques, la protection sociale et la situation de l'emploi, qui intéressent particulièrement la commission des affaires sociales. (Applaudissements sur tous les bancs, sauf ceux du groupe communiste républicain et citoyen)

M. Gérard Larcher, président du Sénat. - Monsieur le Premier président, je vous remercie. Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président et M. le Rapporteur général de la Cour des comptes. (Applaudissements sur tous les bancs sauf sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)

La séance est suspendue à 11 h 15.

présidence de Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente

La séance reprend à 11 h 25.