Comptes rendus analytiques officiels du 23 octobre 2018

M. le président.  - L'ordre du jour appelle les explications de vote des groupes sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et sur le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

Explications de vote

M. François-Noël Buffet .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur le banc de la commission)

M. Ladislas Poniatowski.  - Le rapporteur a été excellent !

M. François-Noël Buffet.  - Au nom de mon groupe, je voudrais adresser mes remerciements au Gouvernement... (Exclamations amusées)

M. Roger Karoutchi.  - Pas trop ! (Sourires)

M. François-Noël Buffet.  - ... pour avoir choisi le Sénat en première lecture, reconnaissant ainsi la qualité du travail que nous réalisons depuis des années sur le sujet.

M. Roger Karoutchi.  - Il devrait aussi le faire pour la réforme constitutionnelle !

M. François-Noël Buffet.  - Le Sénat a en effet mené un travail important et approfondi en 2017, sous l'égide de Philippe Bas, pour une réforme de la justice, depuis longtemps parent pauvre de notre système.

Des propositions ont été faites, dans le rapport puis la proposition de loi de 2017, pour donner à la justice les moyens budgétaires nécessaires pour rattraper, sur un quinquennat, le retard accumulé ; lui apporter la numérisation dont elle a tant besoin pour se moderniser ; rendre le système civil plus efficace ; établir une corrélation ente le prononcé et l'exécution de la peine en matière pénale. Dès 2017, nous avions souligné les difficultés et l'inefficacité du système pénitentiaire.

Madame la ministre, le débat que vous avez voulu lancer sous forme d'ateliers a repris largement notre constat, même s'il nous a un peu déçus. Là où vous proposiez une augmentation du budget de la justice de 23,5 % sur cinq ans, nous ne pouvions que revenir à la position du Sénat d'une augmentation de 33,8 %.

En matière civile, le Sénat, plus protecteur, souhaite conserver au justiciable l'accès à son juge ; nous avons renforcé l'encadrement des services en ligne de résolution amiable des litiges ; supprimé la représentation obligatoire devant le tribunal paritaire des baux ruraux ; restreint ou supprimé certaines déjudiciarisations ; conservé la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux.

Nous avons restauré le droit de timbre pour financer l'aide juridictionnelle, limité les procédures sans audience et la déjudiciarisation. Nous avons en outre renforcé des garanties individuelles - c'est l'ADN du Sénat - en limitant l'extension à de nouvelles infractions des techniques d'enquête intrusives...

M. Jean-Pierre Sueur.  - Très bien.

M. François-Noël Buffet.  - ... en maintenant l'obligation de présentation au procureur pour la prolongation de garde à vue ; en maintenant le droit pour le justiciable de refuser le recours à la visio-conférence ; en maintenant la collégialité des travaux de la chambre d'instruction ; en supprimant la procédure extravagante de comparution à effet différé.

Nous avons été plus fermes que le texte initial en introduisant plusieurs dispositions contre l'avis du Gouvernement : création d'une peine générale d'interdiction du territoire français, relevé automatique de l'état de récidive, révocation automatique du sursis, maintien des peines d'emprisonnement inférieures à un mois afin d'éviter les effets de seuil, etc. Le Sénat s'est ainsi montré attaché à la fermeté et à la clarté de la sanction.

Nous avons donné notre accord à la création du juge de l'indemnisation des victimes d'acte de terrorisme mais émis les plus grandes réserves au sujet du parquet national antiterroriste : le système actuel fonctionne bien, il n'y a pas lieu de le modifier.

Ce texte sort du Sénat avec des ajouts importants. Nous regrettons la procédure d'urgence qui interdit la navette entre les deux chambres...

M. Jean-Pierre Sueur.  - Très bien ! Ne l'acceptez pas, madame la ministre !

M. François-Noël Buffet.  - En attendant la CMP, il appartiendra donc aux députés d'apprécier les avancées du Sénat : plus de fermeté, une efficacité plus grande entre le prononcé et l'exécution de la peine, protection des libertés individuelles, préservation des juridictions civiles... Autant d'apports essentiels qui font que notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

M. Thani Mohamed Soilihi .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM) Le groupe LaREM était d'accord avec les objectifs affichés par le Gouvernement : faire de la justice une priorité et mettre en oeuvre un vaste mouvement de réorganisation et de numérisation en la dotant de moyens conséquents.

Le texte initial était parvenu à un équilibre sur la procédure de divorce, sans suppression sèche de la tentative de conciliation, vouée à disparaître. Le Gouvernement avait consenti à revenir sur la cause du divorce, afin qu'on n'en fasse pas état dans la demande initiale, et prévu la possibilité pour l'une des parties de demander une audience sur les mesures provisoires. Malheureusement, la commission des lois est revenue sur cet équilibre.

Des points d'accord sur des points essentiels se sont cependant dégagés : mode de saisine unique en matière civile ; fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance ; expérimentation du tribunal criminel départemental ; centralisation du traitement des injonctions de payer.

Le Sénat, comme à son habitude, a bien travaillé. Je remercie le Gouvernement d'avoir saisi notre assemblée en première lecture sur ces deux textes. C'est à réitérer.

Je remercie tous nos collègues qui ont participé à ces discussions et contribué à enrichir le texte. Je salue le travail de qualité du président de la commission des lois et des rapporteurs dont on connaît la rigueur.

Madame la garde des Sceaux, merci d'avoir été, comme à votre habitude, ouverte au dialogue et aux suggestions.

Certains sujets auraient mérité une réflexion plus longue. L'aide juridictionnelle, en particulier, ne peut se contenter de retouches partielles et mérite une réforme d'ensemble.

Je regrette l'absence d'accord sur le parquet national antiterroriste. Je souhaite que le débat se prolonge à l'Assemblée nationale, dans le respect du bicamérisme. C'est pourquoi nous voterons en faveur de ces textes, malgré les modifications apportées. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

Mme Éliane Assassi .  - Il y a un an jour pour jour, nous débattions du projet de réforme de la justice de Philippe Bas. Nous formions le voeu que les chantiers lancés par la garde des Sceaux aboutissent à une tout autre logique, celle d'une justice plus efficace et humaine à la fois.

Ces textes déçoivent, qui traitent l'embolie des juridictions à coup de mesures gestionnaires et comptables. Aussi régalien soit-il, madame la ministre, votre ministère n'est pas épargné par la main invisible de Bercy...

Sur la forme, nous nous réjouissons que le Sénat ait été saisi en premier, mais nos échanges se sont résumés au dialogue entre le Gouvernement et la droite sénatoriale. Nous avons discuté d'un texte des Républicains qui sera récrit par les députés LaREM, en cédant sur quelques points pour obtenir un éventuel accord en CMP. Tout est pour ainsi dire couru d'avance, d'où notre frustration.

Nous nous félicitons de la majoration de 10 % de l'augmentation des crédits pour 2018-2022. Cependant, la ventilation de ces crédits reste insatisfaisante, le programme de l'administration pénitentiaire en absorbant la plus grande partie.

Sur la procédure civile, nous saluons le travail des rapporteurs pour protéger les plus vulnérables et leur combat contre la déjudiciarisation dont était pétri le texte du Gouvernement. Nous nous félicitons que la commission des lois ait conservé la phase de conciliation dans la procédure de divorce contentieux. De même, la dématérialisation n'est pas souhaitable si elle s'accompagne d'un accès plus difficile au juge.

Sur la procédure pénale, nous saluons le maintien de l'obligation de présentation au procureur pour le placement en garde à vue, de l'accord du prévenu pour les visioconférences, l'interdiction de l'extension à de nouvelles infractions de techniques d'enquête invasives et le maintien de la collégialité de la chambre de l'instruction.

Nous regrettons l'expérimentation du tribunal criminel départemental qui porte atteinte aux jurés populaires, ou l'extension de l'amende forfaitaire délictuelle.

Sur le sens et l'échelle des peines, vos propositions nous inquiètent. La peine a trois vocations : punir, protéger la société et réinsérer. Ce texte ne l'envisage que sous l'angle de la punition et n'envisage d'autre peine que l'emprisonnement.

Point d'accord entre le Gouvernement et la droite sénatoriale, la création de tribunaux uniques de première instance ne fait qu'englober les tribunaux d'instance dans les tribunaux de grande instance. S'attaquer à sa proximité avec le justiciable, c'est déshumaniser la justice. On dévitalise les tribunaux d'instance avant de les supprimer... Or la justice est essentielle à notre État de droit ; si elle ne fonctionne pas bien, toute la société s'effondre.

Faire précéder toute demande d'aide juridictionnelle de la présence d'un avocat ajoute un obstacle pour les justiciables, et revient à confier à des acteurs privés une mission qui relève de l'administration. L'aide juridictionnelle permet de rétablir l'égalité des armes entre les parties ; c'est une fonction essentielle de la justice.

Nous voterons contre ces deux textes. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Jacques Bigot .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; Mme Patricia Schillinger applaudit également.) La justice est le parent pauvre de nos institutions, faute d'avoir disposé de suffisamment de moyens. Entre 2007 et 2012, s'y consacrer revenait à réduire le nombre de magistrats dans les promotions, de 80, qui manquent aujourd'hui, réformer la carte judiciaire, ou faire voter la loi, très critiquée, de 2009 permettant la non-exécution des peines d'emprisonnement de moins de deux ans.

Sous le quinquennat suivant, la garde des Sceaux Christiane Taubira a lancé les États généraux de la justice. Le Gouvernement actuel aurait bien fait de s'en inspirer... Elle a instauré la contrainte pénale, décriée par certains ; son successeur, la simple homologation par le juge des conventions de divorce élaborées par les avocats.

Madame la garde des Sceaux, vous proposez une programmation financière sur cinq ans. Mais elle débute en 2018 et l'augmentation prévue à l'article premier pour 2019 diffère déjà dans le projet de loi de finances. Qu'importe, l'essentiel est que les efforts soient tenus dans la durée. Plus grave à nos yeux, la volonté de faire des économies, au risque de la déjudiciarisation et de la déshumanisation de la justice.

Vous supprimez l'audience de conciliation qui est le lieu du règlement rapide des modalités du divorce, notamment de l'organisation de l'autorité parentale.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Absolument.

M. Jacques Bigot.  - Pour le reste, ce texte porte atteinte à la place du juge : suppression de la collégialité, de la révision des pensions alimentaires par le juge...

Mme la garde des sceaux a certes saisi le Sénat en premier, mais elle est venue défendre son texte, rien que son texte. Peut-être les députés En Marche, inspirés par le vote favorable de leurs collègues, suivront-ils certaines propositions de nos rapporteurs...

M. Simon Sutour.  - Pas sûr !

M. Jacques Bigot.  - Ils ont en effet corrigé les excès du texte initial sur de nombreux points, en renforçant les garanties de la défense en matière pénale, en faisant la synthèse, avec la peine de probation, entre le sursis avec mise à l'épreuve - qui ne fonctionne pas - et les problèmes posés par l'emprisonnement. Un coupable doit être jugé coupable mais la réinsertion doit être possible.

Un équilibre aurait pu être trouvé et nous aurions pu voter le texte issu de la commission si la majorité sénatoriale n'avait tenu à insérer plusieurs amendements, aux articles 43 et suivants, pour se montrer plus répressive.

Le groupe SOCR n'a donc d'autre solution que l'abstention constructive, en espérant que les députés sauront faire oeuvre utile. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur plusieurs bancs du groupe CRCE ; Mme Patricia Schillinger applaudit également.)

Mme Josiane Costes .  - Compte tenu de l'importance des sujets et de la procédure accélérée, consacrer deux semaines à ces débats était gage de sérieux. Je salue la qualité des échanges.

En matière pénale notamment, la volonté de changer de modèle est partagée ; nous divergeons sur l'anticipation des effets directs et indirects des dispositifs proposés - révision de l'échelle des peines, peine autonome de probation ou expérimentation d'un tribunal criminel.

Au RDSE, nous défendons une justice lisible, accessible et impartiale. Ces textes contiennent des éléments qui nous réjouissent, mais d'autres sont plus ambigus.

Les nouvelles technologies, singulièrement, permettent d'accélérer la résolution de conflits mais éloignent aussi de la justice nos concitoyens victimes de la fracture numérique. De même, les modes alternatifs de règlement des différends sont utiles mais ne doivent pas être rendus obligatoires aux seules fins de régulation du stock.

Le nombre de conciliations a augmenté de 122 000 à 137 000, mais le taux de conciliation a baissé, de 56 à 51 %, preuve qu'il existe un stock de litiges pour lesquels l'intervention du juge reste nécessaire, en raison de la confiance que nos concitoyens lui portent...

Nous craignons que la restauration du droit de timbre pour l'aide juridictionnelle ne menace l'accès au juge des plus vulnérables. Nous regrettons le refus de revaloriser le statut des juristes assistants, de même que le rejet de nos amendements sur les mineurs étrangers isolés ou sur les victimes de violences conjugales.

Nous nous opposons enfin aux conséquences de la métropolisation, encouragés par les choix du Gouvernement relatifs à la carte judiciaire. Nous nous félicitons de l'abandon de la spécialisation des chambres détachées et des cours d'appel mais nous resterons vigilants car il sera plus facile de les fermer.

Nous avons conscience de l'urgence qu'il y a à rénover le parc carcéral et le sens de la peine. Un consensus s'est fait jour sur la nécessité de marginaliser l'emprisonnement en matière délictuelle. Il importe que la prison ne soit plus vécue comme un rite de passage, et d'en retirer les personnes nécessitant des soins psychiatriques lourds.

Les travaux d'intérêt général, utiles à la réinsertion, doivent être développés. Nous avons bon espoir que l'agence créée par le texte développera cette sanction au service de la collectivité.

Les membres du groupe RDSE s'abstiendront, compte tenu des équilibres finalement obtenus dans ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)

M. Jean Louis Masson .  - Le texte présente des aspects positifs, d'autres plus discutables ; aussi, m'abstiendrai-je.

J'insisterai cependant sur la dimension géographique de la réforme. Les gardes des Sceaux cherchent tous à regrouper au maximum les tribunaux et les cours d'appel. Vous ne serez pas la dernière, madame la ministre, sauf si vous parvenez à vos fins plus vite que les autres ! L'idée semble être de régionaliser les implantations des cours d'appel, avec une seule vraie cour d'appel par région qui aurait la main sur les autres, en attendant qu'elles ne disparaissent.

Réorganiser pour atteindre une forme d'harmonie territoriale, pourquoi pas, mais avec les grandes régions, une seule cour d'appel est une aberration ! Dans le Grand Est, c'est la chienlit ! Les justiciables devront faire 200 kilomètres pour se rendre à la cour d'appel.

Chaque ministre avance de deux pas mais recule de moitié ; hélas, ils avancent toujours vers leur but ! Les avocats de Colmar pensent avoir sauvé leur cour d'appel ? Elle est pourtant menacée à terme. Ne nous faisons pas d'illusion.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice.  - Ce que vous dites est faux !

M. Hervé Marseille .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) L'ambition de ces deux textes est-elle à la hauteur de leurs intitulés ? À nos yeux, la réponse était initialement négative, malgré un catalogue fourni de diverses dispositions en matière de justice...

Le Sénat n'a pas été avare de propositions. Notre commission des lois est mobilisée sur le sujet depuis longtemps ; Yves Détraigne nous alerte, à chaque projet de loi de finances, sur le manque de moyens, le délabrement des juridictions, l'insalubrité des prisons, les moyens informatiques d'un autre âge... Nous avons donc modifié la programmation pluriannuelle à l'article premier. Nous nous sommes aussi appuyés sur les 127 propositions du rapport d'information sur le redressement de la justice et la proposition de loi Bas adoptée le 24 octobre 2017.

Nos propositions recueillent un très large assentiment. Las, le Gouvernement n'a fait que tenter obstinément de rétablir son texte initial. Vous avez certes toujours argumenté, madame la ministre, mais que reste-t-il du travail parlementaire quand le Gouvernement reste sourd à toutes les propositions du Sénat ? Espérons que les députés auront plus d'égard pour notre travail.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - On peut l'espérer.

M. Hervé Marseille.  - Le renforcement des pouvoirs des magistrats du parquet semble inéluctable. Nous n'y sommes pas opposés par principe mais il faut rester prudent. Les parquetiers ne sont pas considérés comme une autorité judiciaire indépendante par la CEDH, qui a déjà condamné la France...

M. Simon Sutour.  - Absolument.

M. Hervé Marseille.  - D'où la nécessité d'apporter des garanties d'indépendance statutaire en révisant notre Constitution.

M. Jean-Pierre Sueur.  - C'est une priorité !

M. Hervé Marseille.  - Fidèle à sa tradition de défense des libertés individuelles, le Sénat a su préserver un équilibre entre efficacité de l'enquête et droits de la défense. Nous avons adopté en séance plusieurs mesures issues de la proposition de loi Bas telles que la peine complémentaire d'interdiction du territoire pour les étrangers condamnés à des peines d'au moins cinq ans d'emprisonnement ou la suppression du crédit automatique de réduction de peine.

Autre aspect important : la réforme de l'organisation juridictionnelle de première instance avec le regroupement des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance. Nous serons vigilants, au nom de l'exigence de proximité, à ce qu'elle ne conduise pas à fermer des implantations physiques.

Convaincus que le travail du Sénat et de ses deux rapporteurs a permis de redonner souffle et vision à cette réforme, nous voterons ces textes qu'ils ont rendus plus équilibrés et cohérents. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

M. Alain Marc .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) La situation de notre justice ne s'améliore pas, faute de moyens. Elle est dans un état critique : délais très longs, sous-effectifs, surpopulation carcérale, peines inexécutées, révolte et colère des acteurs du droit...

Je regrette que le Gouvernement ait attendu 2018 pour déposer un texte sur la justice mais je me réjouis de cette première loi de programmation depuis 2002.

Je veux saluer la qualité des travaux des rapporteurs, grâce à qui plusieurs éléments de la mission d'information et de la proposition de loi Bas de 2017 ont été intégrés aux textes.

Cette réforme balaie un champ très vaste : droit civil, droit pénal, procédure pénale, organisation judiciaire. En matière budgétaire, des efforts importants sont demandés. La procédure civile est accélérée et rendue plus efficace, tout en veillant à la protection des plus vulnérables. En matière pénale, un équilibre a été trouvé entre efficacité des enquêtes et garantie des libertés. L'organisation territoriale de la justice a été clarifiée avec la création du tribunal de première instance, tout en veillant au maillage territorial et à la proximité.

M. Philippe Bas, président de la commission.  - Absolument.

M. Alain Marc.  - Je me réjouis que la commission ait supprimé l'examen obligatoire des peines d'emprisonnement aux fins d'aménagement et l'automaticité de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine, et qu'elle ait fait de la probation une peine autonome.

Les débats en séance ont rendu possible l'information des victimes sur le statut carcéral de leur agresseur, la création d'une peine d'interdiction du territoire pour les étrangers condamnés à plus de cinq ans, l'expérimentation du vote par correspondance pour les détenus, l'isolement électronique, le contrôle des visiteurs en prison...

Les deux textes vont dans le bon sens : le groupe Les Indépendants, dans sa grande majorité, les votera. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants et sur le banc de la commission)

Scrutin public solennel sur le projet de loi

M. le président.  - Il va être procédé dans les conditions prévues par l'article 56 du Règlement au scrutin public solennel sur l'ensemble du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Ce scrutin, qui sera ouvert dans quelques instants, aura lieu en salle des Conférences.

La séance, suspendue à 15 h 30, reprend à 15 h 55.

M. le président.  - Voici le résultat du scrutin n°3 sur l'ensemble du projet de loi de programmation, compte tenu de l'ensemble des délégations de vote :

Le Sénat a adopté le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

(Applaudissements des bancs du groupe LaREM aux bancs du groupe Les Républicains)

Scrutin public ordinaire de droit sur le projet de loi organique

M. le président.  - Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

En application de l'article 59 du Règlement, le scrutin public est de droit.

Il va être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du Règlement.

Voici le résultat du scrutin n°4 :

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice .  - Je remercie le Sénat de la qualité des débats. Merci au président Bas et aux rapporteurs Buffet et Détraigne. Merci aussi aux sénateurs de tous les groupes, vos interventions et nos débats ont enrichi ma réflexion.

Ce projet de loi nous conduit à constater des points d'accord sur des sujets importants, mais aussi des points de désaccord dont je prends acte. C'est la richesse du débat parlementaire.

Nous partageons tous l'ambition que la justice de notre pays soit à la hauteur de ce qu'elle doit être et qu'elle soit suffisamment dotée pour bien fonctionner. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur quelques bancs des groupes Les Républicains, UC et SOCR)

La séance est suspendue à 16 h 5.

présidence de M. David Assouline, vice-président

La séance reprend à 16 h 15.