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Le régime juridique des validations législatives

 

Service des Etudes juridiques

II. LE RÉGIME JURIDIQUE APPLICABLE

Longtemps l'apanage du Conseil constitutionnel, la définition du régime juridique des validations législatives résulte également, depuis 1999, de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme et de celles du Conseil d'État et de la Cour de cassation par le biais du contrôle de conventionalité. Ces juridictions ont en effet été conduites à écarter certaines mesures de validation entrant en conflit avec le principe du procès équitable figurant au paragraphe 1 de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales3(*).

Mettant un terme à la liberté totale dont jouissait jusque-là le législateur en matière de validations législatives, le Conseil constitutionnel est intervenu pour la première fois en 1980, par sa décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, en fixant trois conditions cumulatives à la constitutionnalité d'une loi de validation : la non-immixtion dans l'exercice du pouvoir juridictionnel par le respect des décisions de justice devenues définitives ; le respect du principe de non-rétroactivité de la loi en matière pénale ; l'existence d'un motif d'intérêt général.

A cette triple exigence, dont la portée a été progressivement précisée par la jurisprudence dans le sens d'une rigueur accrue, est venu s'ajouter plus récemment un nouveau critère, celui du caractère nécessairement circonscrit de la validation.

1. Le respect des décisions de justice devenues définitives

Cette exigence découle du principe de la séparation des pouvoirs.

Dans sa décision de 1980, le juge constitutionnel rappelle qu'il « n'appartient ni au législateur ni au gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence ».

Lors de son contrôle de constitutionnalité de la loi de finances rectificative pour 2005, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de réaffirmer qu'une mesure de validation qui « porte atteinte au principe de séparation des pouvoirs et à la garantie des droits » est contraire à la Constitution (décision n° 2005-531 DC du 29 décembre 2005). Il a ainsi censuré l'article 111, relatif à la TVA sur les péages, dont la portée rétroactive l'apparente à une validation, car il « a pour principal objet, par la condition qu'il pose, de priver d'effet, pour la période antérieure au 1er janvier 2001, l'arrêt précité de la Cour de justice des Communautés européennes4(*) ainsi que la décision précitée du Conseil d'Etat5(*) ».

La condition de respect « des décisions de justice devenues définitives » ou « des décisions de justice passées en force de chose jugée », expressions équivalentes et indifféremment utilisées, figure généralement dans le libellé même de la mesure de validation.

Cette exigence signifie qu'une validation ne peut intervenir que dans les procédures pendantes ou porter sur des actes pris sur le fondement d'un acte ayant fait l'objet d'une annulation sans avoir été eux-mêmes annulés par une décision de justice devenue définitive.

La notion de décision de justice « devenue définitive » ou « passée en force de chose jugée » a été précisée par la jurisprudence de la Cour de cassation6(*) et du Conseil d'État7(*) : une loi de validation ne peut modifier l'issue d'un litige qui a été jugé en appel et qui est pendant devant le juge de cassation.

2. Le respect du principe de non-rétroactivité de la loi pénale

Une validation législative ne peut rétroactivement fonder une sanction pénale. Dès sa décision de 1980, le Conseil constitutionnel exclut expressément la matière pénale.

Le champ de cette interdiction a été étendu à toute mesure ayant le caractère d'une punition, au-delà du domaine pénal strict.

Ainsi, dans sa décision n° 82-155 DC du 30 décembre 1982, le juge constitutionnel a-t-il affirmé, concernant une mesure de validation dans le domaine fiscal, que « le principe de non-rétroactivité en matière pénale, qui trouve sa source dans l'article 8 de la Déclaration des droits de 1789, ne concerne pas seulement les peines appliquées par les juridictions répressives, mais s'étend nécessairement à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a cru devoir laisser le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire » et que la validation « ne saurait avoir pour effet de soustraire au principe de non-rétroactivité des dispositions édictant des sanctions sans distinction entre celles dont l'application revient à une juridiction et celles dont l'application revient à l'administration ». La même décision a cependant précisé que l'exclusion relative à la notion de sanction ne s'appliquait pas aux majorations de droits et aux intérêts de retard, ceux-ci ayant le caractère d'une simple réparation pécuniaire. Une décision du 29 décembre 1988 (n° 88-250 DC) a en outre ajouté que le législateur devait respecter l'interdiction de faire renaître en matière pénale une prescription légalement acquise, cette interdiction constituant le corollaire du principe de non-rétroactivité des textes à caractère répressif.

Le principe de non-rétroactivité des mesures ayant le caractère d'une sanction est constamment rappelé dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, ses décisions faisant souvent expressément référence au « principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions » (ex. : décision n° 97-390 DC du 19 novembre 1997 ou encore décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999).

Le législateur lui-même en a tiré les enseignements dans sa façon de libeller les dispositions portant validation, en particulier lorsqu'il s'agit de valider les actes pris en application de conventions nationales professionnelles : ainsi, le VIII de l'article 6 de la loi n° 2002-322 du 6 mars 2002 portant rénovation des rapports conventionnels entre les professions de santé libérales et les organismes d'assurance maladie prévoit la validation des actes pris en application de la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes, « à l'exception de ceux ayant le caractère d'une sanction ».

3. L'exigence d'un but d'intérêt général suffisant ou d'impérieux motifs d'intérêt général

a) Le Conseil constitutionnel

Dès sa décision de 1980, le Conseil constitutionnel a posé comme critère l'existence d'un objectif d'intérêt général. Dans cette première décision, les « raisons d'intérêt général » prises en considération sont la préservation du fonctionnement continu du service public et du déroulement normal des carrières du personnel.

L'objectif de préservation du fonctionnement du service public constitue le motif d'intérêt général le plus souvent invoqué. On le retrouve dans de nombreuses décisions : continuité et bonne marche du service public de l'enseignement supérieur (décision n° 85-192 DC du 24 juillet 1985 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre social) ; continuité du service public des transports urbains (décision n° 88-250 DC du 29 décembre 1988 sur la loi de finances pour 1988) ; continuité du service public de la protection sociale et continuité des services publics communaux (décision n° 97-390 DC du 19 novembre 1997 sur la loi organique relative à la fiscalité applicable en Polynésie française) ; continuité des services publics fiscaux et juridictionnels (décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999 sur la loi de finances rectificative pour 1999) ; continuité du service public des impôts et bon fonctionnement du service public de la justice administrative (décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 sur la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française).

D'autres objectifs d'intérêt général ont été également admis par le Conseil constitutionnel, tels que :

- mettre fin à des divergences de jurisprudence et éviter par là même le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause (décision n° 93-332 DC du 13 janvier 1994) ;

- éviter un développement contentieux d'une ampleur telle qu'il aurait entraîné des risques considérables pour l'équilibre du système bancaire dans son ensemble et, partant, pour l'activité économique générale (décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 sur la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier) ;

- éviter que la paix publique ne soit menacée par la multiplication des contestations (décision n° 97-390 DC précitée) ;

- préserver l'équilibre financier de la sécurité sociale (décision n° 97-393 DC du 18 décembre 1997 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998).

L'acte validé ne doit pas contrevenir à un principe de valeur constitutionnelle, à moins que le but d'intérêt général poursuivi par la validation ne soit lui-même de valeur constitutionnelle.

Toutefois, un motif purement financier n'est pas de nature à fonder une validation législative.

Le Conseil constitutionnel a ainsi été conduit pour la première fois en 1995 à censurer une mesure de validation en considérant qu'elle n'était pas justifiée par une remise en cause de l'équilibre financier du budget annexe de l'aviation civile (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 sur la loi de finances pour 1996).

Une nouvelle décision d'annulation d'une mesure de validation à caractère financier a été prononcée par le Conseil constitutionnel à l'occasion du contrôle qu'il a exercé sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003) : il s'agissait d'une mesure tendant à valider les actions de recouvrement de la taxe sur la promotion de spécialités pharmaceutiques perçue sur le fondement de l'article L. 245-2 du code de la sécurité sociale, interprété de façon extensive par l'administration fiscale. Le juge constitutionnel a estimé « qu'eu égard au montant des recouvrements concernés, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ne pouvaient être affectées de façon significative en l'absence de validation ».

Ainsi une validation de nature purement financière n'est-elle justifiée que si les montants en cause sont suffisamment importants pour mettre en péril un intérêt public.

Le juge constitutionnel, qui dans un premier temps n'exerçait qu'un contrôle de l'erreur manifeste sur le point de savoir si la menace pour l'intérêt général justifiait la mesure de validation, procède désormais à un véritable contrôle de proportionnalité in concreto tout en rappelant qu' « il ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement » et qu' « il ne lui appartient pas de se prononcer en l'absence d'erreur manifeste sur l'importance des risques encourus » (décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 précitée).

Les éléments d'appréciation qui lui parviennent par les travaux parlementaires ou l'argumentaire développé par le Gouvernement en réponse à la saisine revêtent donc une réelle importance.

Ainsi, dans sa décision n° 97-393 DC précitée, le juge constitutionnel observe que « la dépense supplémentaire qui serait résultée [de la revalorisation de la base mensuelle de calcul des allocations familiales par effet de report d'une année sur l'autre] est évaluée à plus de trois milliards de francs pour les années 1996 à 1998, venant aggraver à due concurrence le déficit de la branche famille du régime général », ce qui l'amène à conclure qu' « eu égard à l'exigence constitutionnelle qui s'attache à l'équilibre financier de la sécurité sociale et compte tenu des sommes en jeu, le législateur pouvait prendre la mesure de validation en cause ».

De même, dans sa décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999 précitée, il affirme que « la validation est justifiée tant par le montant très élevé des sommes qui pourraient être réclamées aux contribuables concernés que par le trouble apporté à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels du fait de la multiplication de réclamations qui [...] pourraient être présentées pendant plusieurs années » et, dans sa décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 également précitée, il constate que « près d'un millier de réclamations [ayant] d'ores et déjà [été] déposées », « pourraient se trouver compromis la continuité du service public des impôts ainsi que le bon fonctionnement du service public de la justice administrative dans le territoire, eu égard aux moyens dont disposent ces services ».

Que la validation ait ou non des conséquences financières, le Conseil constitutionnel tend désormais à dresser un véritable bilan avantages-inconvénients : outre les risques liés à la multiplication des réclamations, que ce soit pour le fonctionnement des juridictions ou le maintien de l'ordre public, il met par exemple en balance les droits des contribuables mis en cause avec la gravité de l'irrégularité que la validation a pour effet de faire disparaître (décisions n° 99-425 DC et n° 2002-458 DC précitées dans lesquelles il estime que l'irrégularité considérée était de pure forme) ou relève qu' « à défaut de validation, la restitution aux intéressés d'impositions dont ils sont redevables au regard des règles de fond de la loi fiscale pourrait constituer un enrichissement indu » (décision n° 99-425 DC précitée).

Mettant en balance plusieurs chefs d'intérêt général, le juge constitutionnel a très récemment rejeté comme contraire à la Constitution une mesure de validation de l'ensemble des actes devant permettre la réalisation des travaux, ouvrages et aménagements relatifs à l'extension des lignes de tramway de la communauté urbaine de Strasbourg : il a considéré que l'intérêt général liée à l'extension rapide de lignes de tramway n'était « pas suffisant pour justifier l'atteinte portée au principe de la séparation des pouvoirs et au droit au recours juridictionnel effectif [...], atteinte d'autant plus importante que la mesure contestée porte sur l'ensemble des lignes de tramway ayant fait l'objet d'une déclaration d'utilité publique en 2004 » et ne justifiait « pas davantage l'atteinte portée au droit de propriété [...] lequel exige, avant toute expropriation, que la nécessité publique fondant la privation de propriété ait été légalement constatée » (décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale).

Dans sa décision n° 2005-531 DC du 29 décembre 2005 précitée, le Conseil constitutionnel a censuré une mesure de validation, « sans qu'il soit besoin ni d'examiner les motifs d'intérêt général qui l'inspirent ni de statuer sur les autres griefs de la saisine », dès lors que cette mesure avait pour objet de priver d'effet une décision du Conseil d'Etat, elle-même tirant les conséquences d'un arrêt de la CJCE. Le respect de la séparation des pouvoirs et de la garantie des droits prime sur l'enjeu financier, même conséquent, puisqu'il porte sur un milliard d'euros.

L'approfondissement du contrôle constitutionnel sur les mesures de validation et son caractère de plus en plus strict est cohérent avec l'affirmation d'une jurisprudence européenne rigoureuse en la matière et l'apparition d'un contrôle par le juge judiciaire et le juge administratif de la compatibilité de ces mesures avec la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

b) La Cour européenne des droits de l'Homme

La Cour européenne des droits de l'Homme a ainsi rendu plusieurs décisions en matière de validations législatives.

Après avoir jugé que « le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable s'opposaient à toute ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire d'un litige » (arrêt du 9 décembre 1994, Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c/Grèce), la Cour de Strasbourg a admis en 1997 qu'une validation n'entrait pas nécessairement en contradiction avec ces principes à condition de répondre à certains critères tels que le caractère prévisible de l'intervention du législateur aux fins de validation, l'importance des enjeux financiers, le fait que la validation intervienne au tout début de l'émergence de contestations et de la cristallisation d'un contentieux, la bonne ou la mauvaise foi des requérants (arrêt du 23 octobre 1997, National and Provincial Building Society e.a. c/Royaume-Uni).

D'autres considérations ont pu récemment légitimer une validation aux yeux de la Cour européenne des droits de l'Homme : le fait que le législateur soit intervenu « pour remédier à une faille technique du droit » et que les requérants aient « tenté de bénéficier d'un effet d'aubaine dû à la carence du pouvoir réglementaire » (arrêt du 27 mai 2004, affaires OGIS Institut Stanislas, OGEC St. Pie X et Blanche de Castille et autres c/France).

Dans un arrêt prononcé contre la France (28 octobre 1999, Zielinski et Pradal c/France), le juge européen a pour la première fois décidé qu'une validation avait méconnu le droit au procès équitable. Six constats ont amené le juge à cette conclusion : le caractère tardif de l'engagement de la procédure de validation par rapport au déroulement des procédures juridictionnelles, la volonté de faire obstacle à des jurisprudences majoritairement favorables aux requérants, la bonne foi des requérants, le caractère non prévisible du recours à la validation, le caractère non justifié de la régulation par la loi de divergences de jurisprudence qui auraient en tout état de cause été réduites par la Cour de cassation, et enfin le caractère insuffisant du motif financier invoqué.

Cette condamnation de la Cour européenne est intervenue alors même que le Conseil constitutionnel, considérant que le législateur avait « entendu mettre fin à des divergences de jurisprudence et éviter par là même le développement de contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner des conséquences financières préjudiciables à l'équilibre des régimes sociaux en cause », avait déclaré que la mesure de validation résultant de la loi relative à la santé publique et à la protection sociale n'était contraire « à aucune règle non plus qu'à aucun principe de valeur constitutionnelle » (décision n° 93-332 DC précitée).

Il y a donc eu divergence d'appréciation entre la Cour européenne des droits de l'Homme et le Conseil constitutionnel, la première affirmant que « le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 [de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales] s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige », alors que la notion d'« intérêt général suffisant » et les critères retenus par le second sont moins rigoureux.

c) Le Conseil d'État et la Cour de cassation

Tant la Cour de cassation que le Conseil d'État ont récemment été conduits à écarter l'application de mesures législatives de validation en acceptant la possibilité de contester ces mesures devant le juge ordinaire, par voie d'exception, au regard des principes du procès équitable résultant de l'article 6 de la Convention européenne.

Après un arrêt d'assemblée, Mme Lambert, du 5 décembre 1997 jugeant de la validité d'une loi de validation au regard de la Convention européenne, le Conseil d'État a, pour la première fois, exercé sa censure en retenant la violation du droit à un procès équitable dans son arrêt Tête du 28 juillet 2000.

Il a ainsi considéré que l'État ne pouvait, sans méconnaître les stipulations de l'article 6 de la Convention européenne, « porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant, au cours d'un procès, des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la validation de la disposition réglementaire objet du procès, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général suffisants ». Jugeant en l'espèce que l'intérêt financier attaché à la validation par l'article 67 de la loi du 12 juillet 1999 du décret autorisant l'institution de la redevance susceptible d'être perçue par la communauté urbaine de Lyon pour l'utilisation du périphérique nord ne constituait pas un « intérêt général suffisant », le Conseil d'État a écarté l'application de cette mesure, après avoir observé, comme le fait la Cour de Strasbourg, que la loi de validation est intervenue postérieurement à l'introduction des requêtes.

L'adoption par la juridiction suprême de l'ordre administratif des critères définis par le juge européen s'est concrétisée, en 2004, par la substitution à la référence à l'existence d'un « intérêt général suffisant », que l'on trouve dans les décisions rendues par le Conseil constitutionnel, de la référence à la justification d'« impérieux motifs d'intérêt général ». Cette évolution résulte de plusieurs arrêts rendus le 23 juin 2004, qui reconnaissent que la validation inscrite à l'article 20 de la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004 est justifiée par d'impérieux motifs d'intérêt général dans la mesure où elle permet d'éviter « de graves difficultés pratiques » qui résulteraient « d'un réexamen des droits de nombreux assurés sociaux », tout en préservant « l'équilibre des comptes de la sécurité sociale ».

De la même façon, le juge administratif a considéré comme « justifiée par d'impérieux motifs d'intérêt général » la série de validations d'accords et de procédures relatifs à l'aménagement et à la réduction du temps de travail à France Télécom prévue par l'article 202 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, dans la mesure où ces validations éviteraient « de graves difficultés pour la gestion du personnel, résultant en particulier d'une différence de traitement injustifiée entre les salariés de l'entreprise, selon qu'ils sont sous statut de droit public, ou sous statut de droit privé » (CE, 7 juillet 2004, Fédération des syndicats des autonomes PTT Midi-Pyrénées).

Le Conseil d'Etat, dans son avis M. Provin, rendu par l'assemblée du contentieux, le 27 mai 2005, a dressé un bilan complet de la technique de contrôle qu'il retient pour examiner la compatibilité des lois de validation avec l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et l'article 1er de son premier protocole additionnel, relatif au droit de propriété. Cet avis, après la convergence déjà largement engagée des jurisprudences du juge européen et de la haute juridiction administrative, marque de manière solennelle l'alignement presque complet8(*) du Conseil d'Etat sur la position de la CEDH sur le contrôle des validations législatives au regard de l'article 6, paragraphe 1, précité.

Au contentieux, dans une affaire portant, comme l'avis M. Provin, sur l'ouverture aux hommes comme aux femmes ayant eu trois enfants du droit à l'entrée en jouissance immédiate de leur pension de retraite9(*), il a considéré que les dispositions rétroactives introduites par l'article 136 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, « intervenues pendant la durée des présentes procédures » et ayant « notamment pour objet d'influer sur leur issue », méconnaissaient, « en l'absence d'un motif impérieux d'intérêt général », les dispositions de l'article 6 de la Convention.

Comme le Conseil d'État l'avait fait dans son arrêt Tête de juillet 2000, la Cour de cassation, à son tour, dans un arrêt de sa chambre sociale du 24 avril 2001, Association Être enfant au Chesnay c/ Terki, a écarté l'application d'une mesure de validation législative, en l'espèce l'article 29 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail. Dans ce même arrêt et, sur ce point, avec trois ans d'avance sur le Conseil d'État, elle reprend le critère de la Cour de Strasbourg relatif à l'existence « d'impérieux motifs d'intérêt général », en constatant que de tels motifs n'étaient pas établis, que la validation remettait en cause une jurisprudence favorable au défendeur et que le procès était en cours lors de l'intervention de la mesure de validation.

Dans un attendu de principe, la Cour de cassation rappelle que « le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable, résultant de l'article 6.1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice afin d'influer sur le dénouement judiciaire d'un litige ».

Dans une décision du 22 mars 2005 de la 2e chambre civile, la Cour de cassation a toutefois jugé que « ces principes ne s'appliquent qu'aux instances judiciaires pendantes et non aux recours gracieux introduits devant une commission dépourvue de tout caractère juridictionnel ».

Au nombre des « motifs impérieux d'intérêt général » sont cités, au cours des deux dernières années, par la Cour de cassation : dans une série d'arrêts de la chambre sociale concernant l'application de l'article 29 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, « l'intervention du législateur destinée à aménager les effets d'une jurisprudence nouvelle de nature à compromettre la pérennité du service public de la santé et de la protection sociale » ou encore, dans plusieurs arrêts rendus par la première chambre civile en 2003 relatifs à l'application du I de l'article 87 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, « l'intervention du législateur destinée à aménager les effets d'une jurisprudence nouvelle de nature à entraîner, par l'importance de ses conséquences sur les établissements de crédit, des risques considérables pour l'équilibre financier du système bancaire dans son ensemble » ou « de nature à compromettre la pérennité des activités bancaires dans le domaine du crédit immobilier ».

4. La portée limitée de la validation

Dans la plupart des cas, le législateur prend soin, lorsqu'il procède à une validation, de préciser dans la disposition de validation quelle est l'irrégularité dont l'acte sera considéré comme purgé ou, lorsque la validation concerne des actes pris sur le fondement d'un acte irrégulier ou l'aboutissement d'une procédure entachée d'irrégularité en amont, de viser l'acte illégal ou l'irrégularité de procédure.

Exemple concernant la validation d'actes subséquents : l'article 40 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle validant tous les actes pris en application des conventions nationales des médecins généralistes.

Exemples concernant la validation d'une procédure : l'article 39 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations validant les admissions en deuxième année d'études médicales et odontologiques pour l'année universitaire 2000-2001, en tant que les épreuves du concours seraient remises en cause sur le fondement de l'irrégularité de la correction des épreuves correspondantes et de la fixation du nombre d'étudiants autorisés à poursuivre ces études ; l'article unique de la loi organique n° 2002-161 du 11 février 2002 portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française validant les impositions perçues sur les territoire de la Polynésie française en tant que leur légalité serait contestée par le moyen de l'incompétence de l'autorité ayant pris l'arrêté déterminant la base d'imposition ; l'article 85 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux qui valide les bases de répartition des redevances syndicales fixées et des avis de mise en recouvrement émis, dans la mesure où ils seraient contestés pour un motif tiré de l'incompétence de l'association foncière de remembrement pour recouvrer à la place du conseil général certaines participations ; l'article 11 de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement validant des concessions d'aménagement, des conventions publiques d'aménagement et des conventions d'aménagement, d'une part, et des cessions, locations ou concessions d'usage de terrains ainsi que l'ensemble des actes effectués par l'aménageur pour l'exécution de la concession ou de la convention, d'autre part, en tant que leur légalité serait contestée au motif que la désignation de l'aménageur n'a pas été précédée d'une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.

Il arrive cependant que le législateur choisisse une formule lapidaire procédant à la validation sans en préciser la portée (exemples : l'article 67 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale validant le décret autorisant l'institution d'une redevance pour l'usage de l'ouvrage d'art dit « boulevard périphérique nord de Lyon », « en tant que sa régularité serait contestée » ; l'article 55 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages validant, sans autre précision, les servitudes de libre passage des engins d'entretien dans le lit ou sur les berges des cours d'eau non domaniaux).

Or, depuis 1999, le Conseil constitutionnel fait du caractère circonscrit de la validation une condition de sa validité.

Il en avait déjà énoncé le principe en 1995 dans sa décision n° 95-363 DC du 11 janvier 1995 sur la loi relative au financement de la vie publique : admettant que le législateur puisse prendre des dispositions rétroactives pour régler des situations nées de l'annulation de délibérations prises par des collectivités territoriales ou prévenir celles susceptibles de naître d'annulations à intervenir, le juge constitutionnel précise que le législateur « ne pouvait prendre de telles mesures qu'à condition de définir strictement leur portée qui détermine l'exercice du contrôle de la juridiction administrative ».

En 1999, dans sa décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, il en tire toutes les conséquences en invalidant le § IX de l'article 33, qui se contentait de valider les actes pris en application d'un arrêté du 28 avril 1999 en tant que leur légalité serait contestée pour un motif tiré de l'illégalité de cet arrêté. Dans un considérant de principe, il énonce que « si le législateur peut, dans un but d'intérêt général suffisant, valider un acte dont le juge administratif est saisi, afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de son annulation, c'est à la condition de définir strictement la portée de cette validation, eu égard à ses effets sur le contrôle de la juridiction saisie ; qu'une telle validation ne saurait avoir pour effet, sous peine de méconnaître le principe de la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif, qui découlent de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, d'interdire tout contrôle juridictionnel de l'acte validé quelle que soit l'illégalité invoquée par les requérants ».

Ainsi, la reconnaissance d'un droit au recours juridictionnel effectif interdit qu'un acte puisse, par le truchement d'une validation, échapper à tout contrôle juridictionnel quelle que soit l'illégalité invoquée. Depuis cette décision, le Conseil constitutionnel ne manque pas de vérifier et de noter dans ses considérants que la validation est « strictement limitée dans sa portée » (ex. : décision n° 2002-458 DC du 7 février 2002 sur la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française).

* 3 Aux termes du §1 de l'article 6 « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

* 4 CJCE, 12 septembre 2000.

* 5 CE, 29 juin 2005, SA Établissement Louis Mazet et autres.

* 6 C. Cass., ass. plén., 21 décembre 1990, S.A. Roval.

* 7 CE, 27 octobre 1995, Ass., ministre du logement c/Mattio.

* 8 Le champ d'application temporel de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention se borne en principe aux procédures juridictionnelles déjà engagées, alors que la CEDH semble avoir accepté de déclencher l'application de cette disposition dès la date de la réclamation présentée à l'administration (arrêt précité OGIS Institut Stanislas et autres c/France).

* 9 CE, 26 septembre 2005, M. A.