Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 25 mai 2004
Table des matières
-->Économie, finances et fiscalité
L'élargissement de la zone euro
Audition de M. Jean-Paul Betbeze, Président de la Commission économique et financière de l'Union des Confédérations
de l'Industrie et des Employeurs d'Europe (UNICE)
M. Lucien Lanier, Président :
Je suis particulièrement heureux d'accueillir aujourd'hui Jean-Paul Betbeze qui vient répondre à nos questions sur l'élargissement de la zone euro.
Jean-Paul Betbeze est actuellement président de la commission économique et financière de l'UNICE (Union des Confédérations de l'Industrie et des Employeurs d'Europe) et conseiller du président et du directeur général de Crédit Agricole SA. Ses titres sont trop nombreux pour que je puisse tous les citer : je rappellerai seulement qu'il est professeur agrégé de sciences économiques, membre et chroniqueur du Cercle des économistes, membre du Conseil d'Analyse économique auprès du Premier ministre, représentant de la Fédération Bancaire Française au Comité pour les Affaires économiques et monétaires (EMAC) de la Fédération Bancaire de l'Union Européenne, enfin, auteur de nombreux articles, manuels et ouvrages d'économie dont le dernier sur « Les dix commandements de la Finance » n'est pas passé inaperçu.
En novembre dernier, notre collègue Xavier de Villepin nous avait présenté une communication sur l'euro et l'élargissement de l'Union européenne. À cette occasion, il avait manifesté le désir de poursuivre ses investigations devant la complexité et la multiplicité des problèmes posés par l'adhésion à l'euro des dix nouveaux États membres. Même s'il nous avait indiqué, à l'époque, que l'adhésion de ces pays à l'euro n'est envisagée, au mieux, qu'à la fin de la décennie, le débat, en revanche, sur les enjeux de ces candidatures, est, lui, d'actualité, puisque certains de ces nouveaux États membres de l'Union européenne envisagent de déposer leur demande d'adhésion au nouveau système monétaire européen dès juillet de cette année.
Dans Le Monde de l'Économie daté d'aujourd'hui même, le gouverneur de la banque nationale de Pologne, Leszek Balcerowicz, qui fut Vice-premier Ministre de Pologne et Ministre des finances de 1989 à 1991 et de 1997 à 2000, estime d'ailleurs, contrairement à la position de la plupart des économistes et même de la Banque centrale européenne, qu'« une entrée rapide dans l'Union économique et monétaire est la meilleure stratégie pour les nouveaux arrivants car elle les poussera à achever les réformes de structure nécessaires pour répondre aux critères de Maastricht en ce qui concerne l'inflation, le déficit budgétaire et la dette publique ».
Autant dire que votre audition arrive à point nommé.
M. Xavier de Villepin :
La position du gouverneur de la Banque nationale de Pologne m'a surpris, car je m'interroge sur les capacités de ce pays - le plus grand de ceux qui viennent de rejoindre l'Union européenne - à remplir rapidement les conditions nécessaires pour rejoindre l'euro. Nous sommes très désireux de connaître votre opinion sur l'ensemble des questions que nous nous posons et qui vous ont déjà été communiquées.
M. Jean-Paul Betbeze :
Il ne faut pas comparer l'actuel processus d'élargissement à l'Est avec ceux que nous avons connus antérieurement en Europe. Il s'agissait en effet d'élargissements au sein d'une Europe certes « latine », mais capitaliste. Les nouveaux États membres sont des pays à la fois en rattrapage économique, comme les latins d'abord, mais aussi en transition. Le rattrapage est un processus de convergence des anticipations, des volontés et des désirs pour rattraper le temps perdu. Mais le temps perdu avec des régimes autoritaires, et surtout avec des régimes communistes, ne peut pas se rattraper facilement parce que ces régimes ont laissé derrière eux des structures industrielles, financières et humaines très compliquées et difficiles à gérer. Je pense en particulier aux combinats industriels ou aux systèmes qui unissent les entreprises, l'enseignement et les villes. Le capitalisme individualise les compétences et les spécificités alors que le socialisme globalise les inefficacités. C'est pourquoi ce processus d'élargissement sera très différent des précédents, non seulement parce qu'il s'agit de pays plus pauvres, mais surtout parce que leur histoire est autre.
Par ailleurs, le contexte de cet élargissement est lui aussi différent. La situation économique a changé et les moyens que l'Europe pourrait utiliser seront plus réduits. L'Europe est devenue moins riche, au moment où l'économie s'est globalisée. Quand les pays méditerranéens sont arrivés, nous avons eu l'agréable surprise de voir les effets de la crédibilité de l'Europe et nous avons pu croire que l'Europe pourrait être le « challenger » des États-Unis. Malheureusement, ce n'est plus aussi nettement le cas maintenant. La richesse produite par l'Europe croit actuellement au rythme d'environ 1 % par an ; avec 17 000 milliards d'euros de richesse, la valeur ajoutée annuelle supplémentaire est de l'ordre de 200 milliards d'euros. Les États-Unis, avec une richesse quasiment identique, mais avec une croissance double, créent donc 400 milliards d'euros de nouvelle valeur ajoutée annuelle. Quant à la Chine, qui n'est économiquement pas beaucoup plus grosse que la France, mais qui a une croissance cinq à dix fois supérieure, sa création annuelle de richesse est de l'ordre de 150 à 200 milliards d'euros, c'est-à-dire autant ou plus que l'Europe et la moitié des États-Unis.
L'Europe est maintenant plus regardante sur le montant des moyens qu'elle peut consacrer à ce nouvel élargissement dans un contexte de mondialisation de l'économie. C'est pourquoi les économistes se posent la question du sens du rattrapage, certains pays pouvant être aimantés par la richesse et d'autres appauvris. L'élargissement va créer de ce fait, simultanément, des effets d'agglomération très puissants, et donc aussi des effets plus grands de dispersion des écarts que des effets de diffusion de la richesse produite. Certaines régions, comme celles de Prague, de Cracovie ou des capitales des nouveaux États membres, pourraient bien se porter tandis que d'autres pourraient souffrir énormément du processus de rattrapage dans un monde globalisé.
Pour corriger ces effets de l'élargissement, il faut donc mettre en place des politiques appropriées, monétaires, budgétaires, industrielles ou régionales. Mais si les politiques monétaires sont dictées par les conditions de l'entrée dans l'euro, alors ces pays vont perdre beaucoup de marges de manoeuvre économiques, non seulement celles des ajustements monétaires, mais aussi celles de la politique budgétaire et de la dette, celles du niveau des prix. En cas de difficultés structurelles, les seuls ajustements resteront ceux du chômage et de la dépréciation des actifs.
M. Pierre Fauchon :
Ce n'est pas gai !
M. Jean-Paul Betbeze :
C'est là, malheureusement, la situation de l'Europe qui a un taux de chômage extrêmement élevé, un taux de croissance très faible et des actifs boursiers qui ne se relèvent pas et restent à la moitié de leur valeur de capitalisation d'il y a cinq ans, alors que ceux des États-Unis ont retrouvé leurs niveaux d'alors. Quand une économie n'est pas assez flexible, elle fabrique du chômage, de la dette publique, de la dette privée et de la dépréciation des actifs. Il y a bien sûr des avantages à adopter la monnaie unique, mais il faut aussi comparer ces gains avec les pertes de liberté. Car le grand outil de liberté d'un pays, c'est sa monnaie, pour le meilleur, ou pour le reste !
Le risque de l'élargissement est donc bien celui du creusement des écarts dans un monde plus mobile, plus global, et qui s'ajuste plus rapidement. Un industriel regarde maintenant les salaires horaires, non seulement en France, en Belgique et en Allemagne (25 euros), en Espagne (15 euros), en Hongrie (10 euros) et en Roumanie (2 euros), mais aussi, en Roumanie, par exemple, entre les différentes régions de ce pays. Si bien que certaines régions seront gagnantes, du fait de la polarisation de la richesse, tandis que d'autres seront perdantes. Les politiques de compensation, qui pourraient remédier à ces phénomènes de dispersion, supposent des aides budgétaires que nous ne sommes pas certains d'obtenir en raison des contraintes financières actuelles en Europe, tandis que les politiques industrielles qui seraient, elles aussi nécessaires, ne sont pas encore très bien vues à Bruxelles.
Pourquoi, malgré tout, ces nouveaux États membres veulent-ils adopter notre monnaie ? En fait, ils se répartissent en trois catégories. Certains ont décidé d'attendre. D'autres veulent d'abord résoudre leurs difficultés. Les derniers veulent entrer rapidement. Les pays qui pourraient passer rapidement à l'euro sont les petits pays, qui ont des économies saines, souples et flexibles et qui sont en fait des extensions de grands pays voisins membres de l'euro, comme l'Autriche et l'Allemagne pour la Slovénie. La République tchèque est typique des grands pays en difficulté, qui ont décidé, eux, de prendre leur temps pour adopter l'euro. À l'inverse, comme vous venez de le souligner, on trouve la Pologne qui veut aller vite en besogne. Il me semble plus raisonnable pour ces pays de s'assurer d'abord que les possibilités de convergence existent, plutôt que de décider d'abandonner rapidement les moyens d'ajustement monétaires sans avoir la certitude d'être dans la convergence. « L'héroïsme de l'attente » vaut au moins celui de « la furia ». D'autant que « l'effet euro » peut faire monter trop vite les monnaies des pays candidats et créer un enthousiasme artificiel et dangereux dans des pays qui sont moins riches, moins structurés et moins regardants sur toute une série de règles prudentielles, et donc finalement plus fragiles. La bonne façon de gagner du temps, c'est finalement de ne pas aller trop vite.
Ceux qui désirent entrer rapidement dans l'euro souhaitent, en réalité, transmettre (au moins en partie) aux pays de la zone euro la responsabilité de gérer leurs problèmes, ce qui explique les réticences de la Banque centrale européenne pour des entrées précipitées et son hostilité à toute « euroïsation » des pays candidats. Enfin, il ne faut pas oublier que la monnaie ne va bien que lorsque l'économie, elle aussi, va bien. C'est d'ailleurs le point de vue des entreprises adhérentes à l'Union des Confédérations de l'Industrie et des Employeurs d'Europe (UNICE), qui sont favorables à l'élargissement, à condition que le processus d'élargissement de la zone euro ne soit pas trop précipité afin d'éviter, à moyen terme, une déstabilisation de l'UEM. À chacun selon ses mérites.
M. Xavier de Villepin :
Que répondez-vous à ceux qui ne sont pas favorables à l'Europe et qui soulignent que les trois pays qui sont en dehors de l'euro, le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède, sont également ceux qui se portent le mieux sous l'angle de la croissance et de l'emploi ?
M. Jean-Paul Betbeze :
Pour le Royaume-Uni, le phénomène Thatcher s'explique avant tout par la politique antérieure d'Harold Wilson. La présence de sauveteurs suppose que la situation soit à sauver. Et elle l'était, quand l'Angleterre allait frapper à la porte du Fonds monétaire international (FMI). D'autre part, le grand choix britannique tient à la mise en place de marchés du travail, des biens et des services, très flexibles, dans une zone à fiscalité assez faible, à spécialisation industrielle très réduite, dans laquelle l'accent a surtout été mis sur les services, notamment financiers.
Le Royaume-Uni est une gigantesque « zone off-shore », dont la fiscalité a été aménagée pour les entreprises bancaires et d'assurances. C'est un modèle extrêmement puissant, qui n'existe pas ailleurs dans l'Europe continentale. D'ailleurs les gains de productivité récents aux États-Unis tiennent pour partie aux ordinateurs et à leur utilisation, mais surtout à l'utilisation des ordinateurs dans la banque, la finance et les services. Ce modèle n'est pas reproductible dans tous les pays.
Les cinq tests sur l'euro qu'ont défini les Britanniques (rôle de la City, cycle des affaires, flexibilité de la politique monétaire, taux de change, plus un test subsidiaire sur le caractère suffisant des quatre autres) sont en réalité un moyen pour leur permettre de décider de la date à laquelle ils rejoindront la monnaie unique. Mais ils attendent aussi de voir quelle sera l'évolution des règles du Pacte de stabilité et de croissance et si ces règles vont rejoindre leur propre Golden Rule.
Les pays de l'Europe du Nord ont, pour leur part, réalisé d'importantes réformes, privées et publiques, sous pression forte, et à poursuivre. Ils ont en outre bénéficié d'une sorte de révolution industrielle importée dans les technologies de pointe comme les télécommunications. La France et l'Allemagne, qui ont fait des choix moins tranchés, ont des marchés du travail trop rigides et des politiques industrielles et de recherche insuffisamment dynamiques. Le Pacte de stabilité représente, de ce point de vue, une contrainte majeure pour des économies qui ne se sont pas assez réformées.
M. Xavier de Villepin :
L'intérêt de la zone euro conduit-il à souhaiter ou non son élargissement ? Ne risque-t-on pas d'avoir des groupes de pays qui rejoindront l'euro tandis que d'autres s'en écarteront, avec toutes les conséquences prévisibles pour l'Union européenne en cas de dévaluations compétitives ?
M. Jean-Paul Betbeze :
Le risque principal de l'élargissement de la zone euro est que les nouveaux États membres cherchent à faire jouer à leur profit l'attractivité de la zone euro tout en bénéficiant d'une double délocalisation : celle de la moyenne industrie, pour s'implanter sur ces nouveaux marchés locaux, et celle de la « petite délocalisation », à la recherche des coûts de main-d'oeuvre les plus faibles. Sans une meilleure dynamique de croissance de nos pays, sans une révision des politiques de gouvernance en Europe, et sans aide structurelle aux nouveaux États membres, l'élargissement de l'Union européenne et de la zone euro génèreront de très grandes difficultés.
La « politique de la politique monétaire » de la Banque centrale européenne (BCE), telle qu'elle apparaît derrière les modifications apportées au statut du Conseil des gouverneurs, par la rotation des votes et la répartition des pays en plusieurs groupes, selon la taille de leur économie et celle de leur secteur financier, vise à réserver aux pays du noyau central de la zone euro le contrôle de la politique monétaire, tout en faisant entrer progressivement, par groupes successifs, les pays candidats à l'euro. Cette stratégie est rendue possible par les procédures de sélection des candidats, par le sas du nouveau système monétaire européen (MCE II) et par le respect des critères du traité de Maastricht.
Les marchés financiers connaissent bien ces règles de sélection des pays. Si les candidats respectent les critères monétaires du MCE II, cela ne veut pas nécessairement dire qu'ils ont atteint la convergence avec la zone euro, car les marchés financiers vont sans doute, par bienveillance excessive, faire de la prophétie autoréalisatrice. C'est pourquoi les messages qu'ils enverront pendant la période probatoire du MCE II, ne correspondront pas nécessairement à la réalité de la situation des pays candidats. En effet, les marchés seront convaincus que les pays qui seront entrés dans le système monétaire rejoindront nécessairement l'euro, qu'ils seront ainsi soutenus par le système européen et que cette adhésion sera également bonne pour les investissements étrangers effectués dans ces économies.
En fait, tout ce qui a trait aux questions monétaires relève de la crédibilité. Sans crédibilité, rien n'est possible. Mais, avec trop de crédibilité, le pire peut aussi arriver. S'approcher du système de l'euro, c'est bénéficier de sa crédibilité. Les yeux des marchés ne regardent alors plus seulement la Slovénie ou la Pologne en tant que telles, mais des pays et des économies qui « sont » l'Europe. Souvenons-nous de l'Italie des années 90, quand certains disaient qu'elle ne pourrait pas rembourser sa dette. L'Italie a été transformée aux yeux des marchés par son passage à l'euro. Les marchés se diront sans doute la même chose pour les nouveaux candidats à l'euro. C'est pourquoi on ne peut pas affirmer que le fait de respecter le cours pivot du MCE II pendant deux ans est une preuve de la soutenabilité à terme du change. Je crains qu'il n'y ait, en fait, une surdétermination par cette perspective. Les deux années de présence sans tensions graves sur les taux de change ne sont pas une assurance sans risque pour l'avenir. Le mécanisme du MCE II est, en lui-même, insuffisant parce qu'il est baigné d'une aura de crédibilité, et parce qu'il n'est pas entouré de certains processus complémentaires qui devraient relever des politiques régionales et budgétaires.
M. Robert Del Picchia :
L'introduction des pays candidats dans l'euro n'ouvre-t-elle pas la porte à la spéculation ? Si c'est le cas, n'ont-ils pas intérêt à attendre avant de rejoindre l'Union monétaire ?
M. Jean-Paul Betbeze :
Il est exact que, juste avant l'entrée de ces devises dans le mécanisme de change, plusieurs phénomènes devraient intervenir, avec notamment, dans un premier temps, un phénomène de spéculation, nécessaire pour connaître le positionnement des monnaies par rapport à l'euro et nécessaire pour déterminer leurs cours pivots. Cette spéculation risque d'être accompagnée d'une appréciation de ces devises. C'est d'ailleurs parce que certains des nouveaux États membres ont fait savoir qu'ils n'entreraient pas à bref délai dans le MCE II, qu'ils ont pu bénéficier d'un système de change flottant. Le fait pour un pays de dire, comme la Pologne, qu'il souhaite adhérer le plus vite possible au système monétaire, crée un magnétisme qui attire sa monnaie vers l'euro. À l'inverse, le fait de se prononcer pour un délai d'attente fournit au pays qui a pris cette position, un degré de liberté plus grand par rapport à l'euro. L'attraction monétaire peut être utile (par exemple pour lutter contre l'inflation ou maîtriser les dépenses publiques), mais elle est en revanche insuffisante pour régler, à elle seule, tous les problèmes de ces pays, surtout si aucune politique d'accompagnement budgétaire, industrielle ou régionale n'est mise en place.
M. Robert Del Picchia :
En dehors de la Slovénie, il semble que les pays baltes soient aussi en position favorable pour adhérer rapidement à l'euro.
M. Jean-Paul Betbeze :
Effectivement, l'Estonie et la Lituanie ont des régimes de caisses d'émission qui les placent pratiquement en situation de taux fixe par rapport à l'euro. Pour ma part, en tant qu'économiste, je n'aime pas tellement les « currency boards », d'autant que j'ai vécu celui de l'Argentine et que j'avais annoncé dès 1992 qu'il ne tiendrait pas. En effet, le régime des caisses d'émission ne permet pas de vérifier la crédibilité du change retenu. Évidemment, avec le précédent de la Finlande qui est entrée directement dans l'euro sans mettre fin préalablement à son système de « currency board », certains des candidats à l'euro estiment qu'ils pourront bénéficier du même traitement. Mais rien ne prouve que ce qui s'est passé pour la Finlande sera également valable pour les nouveaux candidats et que le niveau d'entrée dans l'euro de leur monnaie sera ensuite soutenable sur la longue durée.
Il ne faut pas sous-estimer l'ampleur des difficultés qui pourraient surgir en cas de non-soutenabilité du niveau retenu. Même si les dix nouveaux États membres ne pèsent que 5 % du PIB de la zone euro, les conséquences financières de taux d'entrée inadaptés seraient bien supérieures à ce chiffre de 5 %. Il ne faut pas, de toute manière, perdre de vue le fait que cet élargissement est plus risqué que les précédents. Il faut surtout prendre garde à ne pas trop « monétariser » les problèmes de l'élargissement de l'euro.
En tout état de cause, ces pays sont, de fait, dans la zone d'attraction de l'euro et il me semble qu'ils auraient plus intérêt à demander à l'Europe les politiques qui leur permettraient de faire fonctionner correctement cette zone d'attraction plutôt que de vouloir rejoindre rapidement la zone euro. Cette position, qui serait cohérente avec une politique économique d'accompagnement de l'euro, serait parfaitement comprise des marchés financiers. Le temps en la matière ne presse pas. L'amour de l'euro, ce n'est pas l'amour précipité de l'euro.
M. Yann Gaillard :
Votre position rejoint précisément celle de notre délégation pour l'Union européenne, qui a publié il y a quelque temps un rapport en faveur du maintien d'une véritable politique régionale en Europe. En tant que président des communes forestières et membre du club bois-forêt, j'ajoute que l'élargissement est en train de faire des dégâts considérables dans nos scieries et je pense, comme vous, que nous allons vers des difficultés certaines. Si nous avions pu avoir, pour l'élargissement en général, dans le passé, le même débat que celui que nous avons aujourd'hui avec l'élargissement de l'euro, est-ce que nous n'aurions pas choisi d'être plus prudents et de laisser plus de temps aux ajustements ? Par ailleurs, l'analyse des difficultés que vous venez de décrire, et à laquelle je souscris totalement, ne va-t-elle pas conduire les pays qui ont eu la chance de rester en dehors de l'euro à ne jamais envisager de l'adopter ? On ne voit pas comment le Royaume-Uni pourrait encore avoir la folie de vouloir entrer dans la zone euro.
M. Jean-Paul Betbeze :
J'ai écrit pour la Fondation Robert Schuman un petit livre qui s'intitule « la France grâce à l'Europe » et qui montre que l'entrée de notre pays dans le Marché commun et dans l'euro nous a fait bénéficier d'avantages certains : réduction des primes de risque, accroissement des marchés potentiels etc... Ce qui nous sauvera dans les mécanismes européens, c'est l'extension des marchés. L'écart de compétitivité entre les États-Unis et l'Europe, en dehors des problèmes de flexibilité, tient pour l'essentiel aux tailles des marchés. Il manque encore beaucoup d'éléments dans le fonctionnement des marchés européens, mais les grands marchés sont là. Ce qui nous manque surtout actuellement, c'est le lien entre la politique de régulation du « policy mix » - monétaire et budgétaire - et l'objectif de croissance fixé par le Conseil de Lisbonne. C'est-à-dire une politique économique et régionale européenne. C'est pourquoi l'Europe doit mettre en place des politiques industrielles, de recherche et régionales beaucoup plus puissantes et beaucoup plus incitatives, à l'Est ou ailleurs.
L'élargissement va avoir pour conséquence une plus grande dispersion de la richesse et des écarts régionaux grandissants. Mais, faute des politiques d'accompagnement qui seraient nécessaires, l'Europe n'aura pas la croissance qui lui donnerait les moyens budgétaires pour régler ces problèmes. Je suis très européen, donc je dis aussi que, si l'Europe ne se dote pas des politiques qui lui permettraient d'augmenter son taux de croissance, alors il ne faudra pas s'étonner des difficultés qui pourraient survenir. La politique monétaire ne peut donner plus qu'elle ne peut. La sous-estimation du rôle des politiques macro-économiques, et notamment des politiques régionales, pèse maintenant de plus en plus sur la compétitivité de l'Europe. Or ce n'est pas la politique monétaire qui permettra de résoudre ces problèmes de compétitivité, de déficits, de dettes, et d'équilibre des régimes sociaux !
M. Jean Bizet :
Je rejoins totalement votre analyse sur la notion d'espace de productivité et de compétitivité par rapport aux coûts de main-d'oeuvre dans une économie mondialisée. Pour autant, l'égalisation des coûts salariaux entre les nouveaux pays membres et les anciens demandera encore de nombreuses années au cours desquelles on assistera à des délocalisations de plus en plus nombreuses. Serait-il possible d'imaginer, à l'image du Pacte de stabilité, des clés de sécurité européenne pour maintenir des zones de compétitivité dans les anciens États membres de l'Union européenne ?
M. Jean-Paul Betbeze :
La zone d'attractivité de l'euro ne se limite pas seulement aux pays de l'Est. Elle concerne aussi les pays au Sud de la Méditerranée, qui ont des systèmes de change plus ou moins en rapport avec l'euro. Les entreprises qui se délocalisent réorganisent en fait leur production, en prenant en compte les différentes zones de main-d'oeuvre, à l'Est, au Sud ou en Asie et en redéfinissant ce qu'elles font en propre, ce qu'elles font faire, et ce qu'elles achètent. La nouvelle compétitivité des entreprises, c'est en fait la manière dont elles vont gérer cette nouvelle « logistique des affaires ».
Pour que les régions soient, elles aussi, compétitives et pour qu'elles échappent au risque de déclin qui menace, par exemple, maintenant les districts industriels italiens, il faut qu'elles choisissent leur spécialisation et une compétence dans la connaissance et le savoir-faire. Il faut aussi qu'elles mettent en place une nouvelle logistique adaptées aux « clusters », c'est-à-dire aux grappes de petites ou de moyennes entreprises à haute valeur ajoutée associées à des grands pôles d'innovation. Si la délocalisation est la mort des régions, la réorganisation de la localisation est la condition de leur survie économique et industrielle. Malheureusement, actuellement en Europe, la politique d'aide à cette revitalisation régionale est la politique du pauvre.