II - AVEC L'EVOLUTION DES MÉTHODES, LE SUIVI DE L'APPLICATION DES LOIS S'EST INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLUS VASTE D'ÉVALUATION DE LA LÉGISLATION
A) Évolution des méthodes de contrôle de l'application des lois
a) Cette évolution a été très sensible au Sénat
Depuis 1985, les fichiers des commissions sont informatisés, ce qui en accroît l'efficacité.
Les textes d'application sont saisis au fur et à mesure de leur parution et une vérification est effectuée avec le fichier tenu par le Secrétariat général du Gouvernement. Cette pratique n'a évidemment pas supprimé les contacts directs avec les ministères destinés à recueillir des informations sur les textes en préparation, ou les raisons des retards.
L'aspect qualitatif du contrôle a été développé à partir de 1990, tandis que les méthodes n'ont cessé de se diversifier. Le bilan présenté par les Présidents des commissions permanentes contient, outre des tableaux statistiques de l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire et sur 1'ensemble de la législature, des propositions destinées à remédier aux carences constatées.
Sont distinguées les lois d'application directe (qui ne nécessitent pas de textes d'application), les lois rendues totalement applicables, celles qui n'ont reçu aucune des mesures d'application prévues, celles qui ne sont que partiellement applicables. Une différence est aussi établie entre les mesures d'application explicitement prévues par le texte, et celles, non envisagées, que le Gouvernement a prises en vertu de son pouvoir réglementaire général d'exécution des lois.
Une synthèse, qui réunit 1'ensemble des observations des commissions permanentes, rend compte de manière précise des difficultés rencontrées dans l'application de certaines lois. L'analyse des causes des retards est complétée par une appréciation de l'incidence de ces retards sur les réformes concernées.
Le rapport, d'abord semestriel, est devenu annuel en 1995, avec l'instauration de la session unique, et fait l'objet d'une publication au Bulletin des commissions.
b) À l'Assemblée nationale, les moyens mis en oeuvre s'avèrent plus légers.
Depuis 1989, la commission des Lois communique tous les semestres à ses commissaires le suivi de la parution des décrets d'application concernant les textes dont elle a été saisie au fond, mais ces communications ne sont pas rendues publiques.
Depuis 1990, le Rapporteur Général de la commission des Finances procède à l'examen systématique de l'état d'application des dispositions fiscales des lois examinées par la commission (c'est-à-dire non seulement des Lois de Finances, mais aussi de toutes les lois portant diverses dispositions d'ordre économique et financier).
Il faut remarquer que la discussion de la loi de Finances initiale, et des lois de Finances rectificatives (qui procèdent, en cours d'année, aux ajustements nécessaires ou réorientent plus en profondeur la politique budgétaire) sont l'occasion de réexamens périodiques, qui ne peuvent se concevoir sans un minimum de suivi du droit existant et d'évaluation de ses effets. Ce sont, grâce à l'assistance de la Cour des Comptes, des instruments de contrôle réels de l'action gouvernementale.
Mais qu'il porte sur le respect des délais de publication des textes réglementaires ou sur la conformité du contenu de ces textes avec les intentions du législateur, le contrôle de l'application des lois est étroitement associé à la notion d'évaluation.
La notion d'évaluation est apparue avec la nouvelle approche de la politique gouvernementale, qui apprécie les effets et l'impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés. Cette nouvelle approche intéresse bien sûr le Parlement.