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II. LE FÉDÉRALISME ADMINISTRATIF PRÉVU PAR LA LOI DE 1997

L'un des principaux éléments de transformation du système des pouvoirs territoriaux en Italie est le nouveau régime de partage des compétences administratives entre État et collectivités autonomes découlant de la loi n° 59 de 1997.

La Constitution de 1948 définit les domaines dans lesquels les régions ont un pouvoir législatif concurrent (article 117) et, sur la base du principe de parallélisme, prévoit des compétences correspondantes en matière administrative (article 118). En outre, elle prévoit, en ce qui concerne la compétence administrative, que les fonctions des communes et provinces sont déterminées par une loi générale de l'État (article 128) ou leur sont attribuées directement par l'État lorsqu'il s'agit de matières relevant des régions mais caractérisées par leur caractère purement local. Le principe est donc celui d'une compétence administrative des régions dans les domaines où elles ont une compétence législative, mais restreinte par l'attribution directe par l'État de certaines fonctions aux collectivités locales infra-régionales.

L'application des dispositions constitutionnelles relatives au pouvoir administratif des régions est intervenue dans les années 1970, avec deux procédures de transfert de fonctions réalisées en 1972 et 1977. Le premier transfert consistait principalement dans l'attribution de fonctions administratives de l'État aux régions qui venaient de naître. Le second transfert a élargi l'interprétation des domaines de compétences régionaux et attribué directement certaines fonctions aux communes.

En revanche, la procédure de délégation des fonctions des régions aux autres collectivités locales a été plutôt restreinte, ce qui a eu pour conséquence non négligeable le maintien d'une concentration des compétences administratives au niveau des régions. Quant à la compétence administrative des communes et provinces en ce qui concerne les matières ne relevant pas des régions, elle est restée en grande partie indéterminée jusqu'à l'intervention de la loi générale de 1990.

La loi n° 59 de 1997 opère un mode de partage de la compétence administrative très innovant, qui présente de nombreuses analogies avec les systèmes de partage propres aux ordres juridiques fédéraux. En effet, cette loi attribue aux collectivités locales une compétence résiduelle par rapport aux domaines réservés à la compétence administrative exclusive de l'État.

En d'autres termes, la loi de 1997 renverse la perspective de la répartition des compétences administratives entre les différents acteurs, en ne réservant à l'État qu'un nombre limité de domaines (parmi lesquels beaucoup de ceux typiques des États fédéraux : affaires étrangères et commerce extérieur, défense, rapports avec les confessions religieuses, monnaie, système financier, douanes, ordre public, administration de la justice, poste et télécommunications, enseignement universitaire, etc.), tous les autres domaines étant attribués aux régions, provinces et communes. La nouveauté la plus importante est certainement le renversement de la répartition de l'ensemble des attributions administratives des collectivités territoriales, qui se voient reconnaître une compétence résiduelle incluant de nouveaux domaines comme l'industrie, l'énergie, la protection civile et l'enseignement secondaire.

De la détermination des domaines de compétence régionale prévue par l'article 117 de la Constitution, on est passé à la détermination des domaines de compétence administrative exclusive de l'État, en abandonnant le principe du parallélisme entre pouvoir législatif et pouvoir administratif des régions. On a alors parlé d'un système visant la réalisation du fédéralisme administratif, qui a d'ailleurs éveillé quelques doutes quant à sa constitutionnalité. Mais la Cour constitutionnelle, saisie sur le recours de certaines régions, a validé le mode de répartition des fonctions administratives déterminé par la loi n° 59 de 1997, considérant que le législateur a utilisé correctement les instruments prévus par la Constitution, qui prévoit la possibilité d'étendre les compétences régionales au-delà de la liste des domaines de l'article 117 au travers de la délégation par l'État d'autres fonctions administratives.

Le renversement du système de partage des compétences n'a pu être réalisé au travers d'une loi ordinaire que pour le domaine administratif, mais pas pour le domaine législatif, car la liste des compétences régionales définies à l'article 117 ne peut être modifiée que par une révision constitutionnelle.

La loi n° 59 de 1997 a confié aux régions une grande part de la procédure de répartition des fonctions. Dans une première étape, le gouvernement a déterminé par des décrets d'exécution les fonctions à répartir directement entre régions, provinces et communes, lorsqu'elles concernent des domaines non prévus par l'article 117 de la Constitution, et les fonctions à attribuer globalement aux régions et autres collectivités locales lorsqu'il s'agit de domaines énumérés à l'article 117. Dans une deuxième étape, il en est résulté pour les régions l'obligation de procéder elles-mêmes, dans un délai de six mois, à la répartition des compétences entre les autres collectivités territoriales.

Ainsi les régions deviennent, à tout le moins dans les domaines strictement régionaux, des acteurs de la répartition des fonctions. C'est une innovation parce que l'ordre juridique constitutionnel italien se caractérisait par le fait que jusqu'alors l'État se réservait le pouvoir de déterminer les fonctions des collectivités locales. La reconnaissance d'un tel rôle aux régions leur donne la possibilité d'organiser la répartition des compétences administratives d'une manière propre à chacune.

Par ailleurs, la réforme du titre V de la Constitution est venue confirmer la nouvelle répartition des attributions en rappelant que les communes sont les titulaires naturels de toutes les fonctions administratives, sauf lorsque celles-ci sont attribuées sur la base du principe de subsidiarité aux autres niveaux de l'administration territoriale.

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