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Étude de législation comparée n° 149 - juin 2005 - Le statut des consuls honoraires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Juin 2005)

NOTE DE SYNTHÈSE

D'après les réponses fournies par le ministère des affaires étrangères à la commission des affaires étrangères du Sénat à l'occasion de la préparation de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, le réseau consulaire français était composé en juillet 2004 de 113 consulats généraux, de 18 consulats, de 8 chancelleries détachées, rattachées à un consulat et dotées d'attributions limitées, ainsi que de 511 agences consulaires.

Les agences consulaires ne sont pas confiées à des agents de l'État, mais à des fonctionnaires consulaires honoraires, c'est-à-dire à des particuliers qui exercent leurs fonctions consulaires à titre bénévole en plus de leurs activités professionnelles. En fonction de l'importance des fonctions exercées, ces particuliers reçoivent le titre de consul général honoraire, de consul honoraire, de vice-consul honoraire ou d'agent consulaire. Chargés de l'assistance aux Français, ils ont des compétences administratives limitées. Ainsi, ils n'établissent généralement pas de visas.

Le redéploiement des moyens du ministère des affaires étrangères ainsi que l'augmentation du nombre des Français séjournant à l'étranger, qu'ils soient résidents ou de passage, ont entraîné le développement des représentations consulaires honoraires.

Le statut des fonctionnaires consulaires honoraires français est déterminé par le décret n° 76-548 du 16 juin 1976 relatif aux consuls généraux, consuls et vice-consuls honoraires et aux agents consulaires.

Les fonctionnaires consulaires honoraires sont nommés par les chefs de circonscription consulaire, après que ceux-ci ont reçu l'autorisation du ministre des affaires étrangères. Ils sont choisis parmi les « Français notables établis dans la localité ou parmi les personnalités étrangères de ladite localité ». Âgés d'au moins vingt-cinq ans, ils sont nommés pour cinq ans et peuvent être renouvelés dans leurs fonctions jusqu'à l'âge de soixante-dix ans.

Les fonctions consulaires honoraires étant exercées à titre bénévole, les intéressés ne perçoivent pas de traitement du ministère des affaires étrangères, mais ils conservent les droits de chancellerie, « à titre de frais de bureau et d'honoraires ». Le cas échéant, ils peuvent percevoir une subvention pour insuffisance de recettes. C'est notamment le cas lorsqu'ils louent des bureaux ou emploient un salarié. Cependant, cette subvention étant versée avec retard, certaines agences doivent faire l'avance de leurs frais de fonctionnement à l'État, de sorte que les fonctionnaires consulaires honoraires sont parfois contraints de faire peser sur leur activité professionnelle des charges de trésorerie liées à leur fonction consulaire. Cette situation engendre des difficultés, notamment de recrutement, et conduit à s'interroger sur le statut que les autres pays européens réservent aux fonctionnaires consulaires honoraires.

En effet, si la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires laisse chaque État « libre de décider s'il nommera ou recevra des fonctionnaires consulaires honoraires », tous les pays européens ont opté pour cette solution. De plus, les fonctionnaires consulaires honoraires assument un rôle croissant, car de nombreux États remplacent leurs consulats par des représentations honoraires.

La convention de Vienne du 24 avril 1963 consacre son chapitre III aux fonctionnaires consulaires honoraires. La présente étude n'expose donc pas les éléments du statut qui résultent de la convention, tel le régime des privilèges et immunités, mais elle examine les points suivants : l'âge maximal, la nationalité, les qualités personnelles requises, l'exigence éventuelle d'un serment et le régime financier.

Neuf pays européens ont été retenus : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse.

L'analyse des dispositions étrangères révèle le caractère généralement lacunaire des règles déterminant le statut, en particulier financier, des fonctionnaires consulaires honoraires, les Pays-Bas constituant la principale exception.

1) Le statut, notamment financier, des fonctionnaires consulaires honoraires apparaît assez lacunaire

Aucun pays n'exige des fonctionnaires consulaires honoraires qu'ils possèdent sa nationalité. La plupart des fonctionnaires consulaires honoraires sont choisis parmi les ressortissants du pays où la représentation est située, même si certains textes prévoient que la préférence doit être donnée aux nationaux.

Lors du choix des fonctionnaires consulaires honoraires, plusieurs éléments sont pris en compte : le statut social des intéressés, la connaissance qu'ils ont du pays dont ils assurent la représentation, ainsi que de celui où ils sont établis, et le réseau de relations dont ils disposent sur place.

Le plus souvent, les fonctionnaires consulaires honoraires sont désignés pour une durée a priori illimitée et restent en fonction jusqu'à ce qu'ils atteignent la limite d'âge, fixée à soixante-cinq ou soixante-dix ans.

Dans aucun pays, les fonctionnaires consulaires honoraires ne sont rémunérés, mais ils sont indemnisés : en règle générale, ils bénéficient de la totalité ou d'une partie des droits de chancellerie, ainsi que du remboursement de leurs menues dépenses administratives.

Ce système, qui oblige les intéressés à faire l'avance des frais, est en vigueur dans tous les pays sauf aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Suisse. Dans ces trois pays, les fonctionnaires consulaires honoraires bénéficient en effet d'une indemnité forfaitaire. De même, dans un souci de limiter le montant des avances susceptibles d'être faites par les fonctionnaires consulaires honoraires, le Danemark et la Norvège permettent aux titulaires des postes les plus importants d'obtenir, sur demande motivée, un crédit annuel forfaitaire.

Le statut financier des fonctionnaires consulaires honoraires apparaît de plus en plus inadapté pour faire face aux dépenses, telles la location de bureaux ou la rémunération de personnel administratif, entraînées par la croissance des tâches dévolues aux représentations honoraires. Dans la plupart des pays étudiés, la pérennité du réseau des représentations honoraires dépend en effet de la bonne volonté et des moyens personnels des titulaires des postes.

Cette situation engendre les mêmes difficultés de recrutement qu'en France. Du reste, plusieurs pays envisagent de réformer le statut des fonctionnaires consulaires honoraires.

2) Le régime financier des fonctionnaires consulaires honoraires qui représentent les Pays-Bas a été modernisé

Le décret du ministère des affaires étrangères du 27 août 2002 relatif à l'indemnisation des consuls honoraires des Pays-Bas a redéfini le statut financier de ces derniers.

Quel que soit leur statut financier, les fonctionnaires consulaires honoraires qui représentent les Pays-Bas n'ont pas à faire l'avance des frais de fonctionnement de leur représentation.

Leur régime financier ne repose pas sur le remboursement des dépenses engagées, mais sur le versement d'une somme forfaitaire. En plus d'une fraction des droits de chancellerie, les fonctionnaires consulaires honoraires touchent en effet une indemnité forfaitaire annuelle, le cas échéant assortie d'une indemnité complémentaire, également forfaitaire, liée à l'activité du poste. Ces divers montants (plafond des droits de chancellerie restant acquis, indemnité forfaitaire et indemnité complémentaire) sont réévalués chaque année en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation néerlandais et du pouvoir d'achat local.

Par ailleurs, dans les postes les plus importants, lorsque le titulaire prévoit pour l'année à venir des frais supérieurs aux indemnités auxquelles il peut prétendre, il peut obtenir une indemnité calculée sur la base des coûts totaux estimés.

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L'analyse des règles étrangères montre que, si l'on excepte le cas néerlandais, le fonctionnement des représentations consulaires honoraires continue à reposer sur moyens personnels des titulaires des postes.