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Étude de législation comparée n° 171 - avril 2007 - L'organisation des jeux d'argent

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2007)

ITALIE

Le code pénal interdit aux personnes privées l'exploitation des jeux de hasard, tandis que plusieurs textes législatifs (15(*)) réservent l'organisation des loteries, des paris et des concours de pronostics à l'État. Comme la possibilité offerte à l'État de ne pas exercer cette activité directement a été progressivement élargie (16(*)), la plupart des jeux sont actuellement exploités par des opérateurs privés titulaires de concessions ou de simples autorisations. Cette règle s'applique aussi bien à l'organisation des jeux qu'à la collecte des paris.

Conformément au décret-loi du 8 juillet 2002, l'État assume toutes ses fonctions relatives au jeu par l'intermédiaire d'une administration spécialisée, l'AAMS (Amministrazione autonoma di monopoli di stato), qui fait partie du ministère de l'économie et de finances.

Les casinos fonctionnent sur la base de textes spécifiques, qui constituent autant d'exceptions à l'interdiction générale posée par le code pénal.

Les machines à sous répondant aux critères établis par le code de la sécurité publique ne sont juridiquement pas considérées comme des jeux de hasard. Leur exploitation ne se heurte donc pas à l'interdiction posée par le code pénal. Elle est, conformément au code de la sécurité publique, subordonnée à la détention d'une autorisation, au même titre que l'exploitation d'un établissement hôtelier par exemple.

1) Les jeux de hasard

a) Les jeux de loterie

L'exploitation des jeux de loterie est réservée à l'État. Ce monopole n'exclut toutefois pas l'organisation de manifestations locales promues par des organismes sans but lucratif.


· Les jeux organisés au niveau national

L'AAMS a concédé la gestion de ces jeux à des opérateurs privés : Lottomatica détient une concession exclusive pour les loteries traditionnelles, pour les loteries instantanées et pour le loto, tandis que Sisal est également titulaire d'une concession exclusive pour le SuperEnalotto. Ces deux opérateurs sont des sociétés anonymes.

Les contrats de concession ont des durées variables : neuf ans pour l'exploitation du loto automatique par exemple et six ans pour les loteries. Même si les contrats ne prévoient pas leur tacite reconduction, en pratique, ils sont reconduits. Ainsi, Lottomatica, société cotée en bourse et dont l'éditeur De Agostini est actionnaire majoritaire, a obtenu sa concession en 1993.

Depuis 1997, une partie des recettes du loto italien (environ 500 millions d'euros par tranche de trois années) est affectée à l'entretien du patrimoine historique et artistique.


· Les loteries locales

L'organisation des jeux de hasard locaux est régie par le décret du président de la République du 26 octobre 2001. Tout en interdisant tous les jeux de hasard, ce texte laisse aux organismes sans but lucratif la possibilité d'organiser des manifestations d'ampleur limitée, qui n'entrent donc pas en concurrence avec le monopole de l'État.

En effet, lorsque la vente des billets est limitée au territoire d'une province et que la valeur totale de ceux-ci est inférieure à 51 645,69 €, l'organisation de la loterie est possible. De plus, elle ne requiert aucune autorisation : il suffit que les promoteurs de la manifestation préviennent le préfet et le maire de la commune sur le territoire de laquelle le tirage a lieu.

b) Les jeux proposés dans les casinos

Il existe quatre casinos : à Sanremo, à Campione d'Italia, à Venise et à Saint-Vincent. Leur création, entre 1927 et 1946, a nécessité des textes législatifs spécifiques, car l'activité des casinos contrevient à l'article 718 du code pénal, qui interdit l'organisation de tout jeu de hasard aussi bien dans des lieux ouverts au public que dans des cercles privés. Ces quatre établissements sont situés dans des régions frontalières : Sanremo se trouve à proximité de la France, Venise non loin de la Slovénie, Saint-Vincent dans le val d'Aoste, et Campione d'Italia est une enclave italienne en territoire suisse.

Les quatre casinos italiens sont exploités par des sociétés de droit privé où les capitaux publics sont majoritaires. Ainsi, la loi régionale du 30 novembre 2001 portant constitution d'une société par actions pour la gestion de la maison de jeu de Saint-Vincent réserve à la région autonome de la Vallée d'Aoste une participation d'au moins 99 %, tandis que la commune de Venise détient 95 % des actions de la société qui exploite le casino.

Les textes normatifs à l'origine des ces quatre établissements ont été contestés à plusieurs reprises devant les tribunaux. Saisie par voie d'exception d'inconstitutionnalité, la Cour constitutionnelle a toujours rejeté ces recours, mais elle a, en 2001, souligné la nécessité d'une intervention du législateur dans ce domaine.

c) Les jeux exploités en dehors des casinos

Le code de la sécurité publique prévoit que certains jeux automatiques peuvent être installés dans deux groupes d'établissements :

- ceux qui ont obtenu de la police une autorisation d'exercice au titre de l'article 86, c'est-à-dire les établissements du secteur de l'hôtellerie et de la restauration, ainsi que les salles qui exploitent des jeux autres que les machines à sous (billard ou flipper par exemple) ;

- ceux qui, au titre de l'article 88, ont obtenu - directement ou indirectement - une autorisation ou une concession relative à l'exercice des paris. Cette disposition vise donc en particulier les points de vente des concessionnaires de l'AAMS et les agences de paris.

Pour ne pas être qualifiés de jeux de hasard, lesquels sont définis par le caractère « entièrement ou presque entièrement » aléatoire du résultat et par la recherche d'un gain financier, et donc pour ne pas tomber sous le coup de l'article 718 du code pénal, les machines à sous doivent répondre à plusieurs critères définis par le code de la sécurité publique :

- le résultat du jeu doit dépendre non seulement du hasard, mais aussi de la dextérité du joueur ;

- le jeu doit avoir le caractère d'un divertissement ;

- la durée minimale d'une partie doit être de quatre secondes ;

- le coût d'une partie ne doit pas dépasser un euro et le gain, distribué par la machine elle-même en pièces, est limité à cent euros.

Un décret du ministère de l'économie et des finances définit le nombre maximal de machines qu'il est possible d'installer dans les différents établissements. Ainsi, dans les points de vente des concessionnaires de l'AAMS, il est possible d'implanter une machine tous les 5 m2, dans la limite d'un total de 24 appareils. Toutefois, lorsque la superficie du local est inférieure à 40 m2, il est possible de prévoir huit appareils.

En 2005, l'AAMS estimait à quelque 190 000 le nombre de machines à sous en service dans le pays.

Par ailleurs, il existe environ 300 salles de bingo. Comme cette activité est réservée à l'AAMS, celle-ci octroie des concessions à des opérateurs privés, qui sont sélectionnés à la suite d'un appel d'offres.

2) Les paris sur les courses hippiques

En 1942, l'organisation des paris sur les courses hippiques, auparavant interdite, a été confiée à un établissement public, UNIRE (Unione nazionale per l'incremento delle razze equine : Union nationale pour la promotion des races chevalines). Face à la multiplication des paris clandestins, la loi n° 662 du 23 décembre 1996 portant mesures de rationalisation des finances publiques a réservé l'organisation et la gestion des jeux et paris portant sur les courses hippiques aux ministères des finances et de l'agriculture, en précisant que ces derniers pouvaient exercer leur compétence soit directement soit par l'intermédiaire d'établissements publics, de sociétés de droit privé ou de bookmakers.

Le décret du président de la République n° 169 du 8 avril 1998, qui applique cette disposition législative, prévoit que le ministère des finances (17(*)), en accord avec celui de l'agriculture, concède à des particuliers ou à des sociétés sélectionnés à la suite d'un appel d'offres l'exploitation des paris sur les courses hippiques incluses dans le programme officiel de UNIRE, qu'il s'agisse de paris à la cote ou de paris mutuels. Les concessions ont une durée de six années et ne sont renouvelables qu'une fois. Si le concessionnaire est une société par actions, une société en commandite par actions ou une société à responsabilité limitée, les parts auxquelles un droit de vote est attaché doivent être mises au nom de personnes physiques, de sociétés en nom collectif ou de sociétés en commandite simple, et la liste des titulaires des parts doit être communiquée aux deux ministères. Ces dispositions visent à permettre l'identification du concessionnaire et à éliminer les opérateurs qui risquent d'être impliqués dans des affaires criminelles.

La société par actions Sisal, titulaire de la concession pour le jeu SuperEnalotto, organise la plupart des paris mutuels sur les courses hippiques. Depuis 1948, elle exploite en effet Totip, le jeu de pronostics sur les courses de chevaux. En outre, elle est devenue, en novembre 2002, le quatrième opérateur du jeu de tiercé et gère depuis leur création à la fin de l'année 2005 les jeux assimilés (Quarté, etc.).

Les paris à la cote sont organisés conformément au règlement du ministre des finances du 25 octobre 2004. Ce texte définit les catégories de paris susceptibles d'être acceptés ainsi que les cotes maximales. Les paris sont pris par les bookmakers qui ont signé une convention type avec le ministère des finances. Cette convention détermine l'objet de la concession, en particulier l'hippodrome dans lequel l'intéressé exerce son activité.

Les mises sont acceptées par les opérateurs titulaires de concessions qui portent sur l'acceptation des paris. Celles-ci sont octroyées à la suite d'un appel d'offres.

3) Les autres paris sportifs

L'AAMS exploite de nombreux paris sportifs, directement ou par l'intermédiaire de concessionnaires. Il s'agit aussi bien de paris mutuels qu'à la cote.

Après l'introduction des concours de pronostics sur les résultats des matchs de football, Totocalcio et Totogol, créés respectivement en 1946 et en 1994, l'offre s'est beaucoup diversifiée à partir de la fin des années 90 :

- en 1998, avec la création des paris à la cote sur les résultats de certaines épreuves sportives se déroulant sous le contrôle du Comité national olympique (CONI) ;

- en 1999, avec l'extension de ces paris aux épreuves sportives autres que les compétitions organisées par le CONI ;

- en 2004, avec l'introduction des paris mutuels sur certaines épreuves sportives. À l'heure actuelle, de tels paris sont organisés sur le résultat de certains matchs de football, de certaines compétitions de ski ainsi que de certaines courses automobiles, motocyclistes et cyclistes.

L'AAMS publie périodiquement le programme des épreuves sur le résultat desquelles il est possible de parier. On estime à plus de 15 000 le nombre annuel de paris sportifs à la cote. Les matchs de football sont à l'origine de plus de 90 % des paris - l'AAMS indique par exemple qu'une seule partie de football peut donner lieu à une quinzaine de paris différents -, mais l'offre inclut de nombreux autres sports (basket-ball, volley-ball, tennis, athlétisme, cyclisme, natation, water-polo, etc.).

4) Les autres paris

Depuis 2004, l'AAMS exploite des paris à la cote sur des événements autres que sportifs.

Les événements sur lesquels il est possible de parier sont publiés par l'AAMS. Il s'agit par exemple de l'élection présidentielle française, du festival de cinéma de Venise, de la ville qui organisera les jeux olympiques de 2014, de la variation en pourcentage de l'indice boursier de certaines places européennes.

* (15) En particulier, le décret législatif du 14 avril 1948 sur les activités de jeu et la loi du 13 décembre 1989 relative aux interventions dans le secteur du jeu et des paris clandestins.

* (16) Dans sa version de 1931, le code de la sécurité publique limitait les possibilités de concession aux seules activités suivantes : paris sur les régates, sur les parties de football et sur les courses hippiques.

* (17) Depuis 2002, c'est l'AAMS qui exerce cette activité.