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Étude de législation comparée n° 181 - décembre 2007 - Le numéro unique d'identification des personnes physiques

 

Service des études juridiques (décembre 2007)

Disponible au format Acrobat (59 Koctets)

NOTE DE SYNTHÈSE

En France, toute personne est identifiée dès sa naissance par son numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR). Le NIR, communément dénommé « numéro INSEE » ou « numéro de sécurité sociale », se compose de 15 chiffres. Il est généralement considéré comme très signifiant, car il indique le sexe, l'année et le mois de naissance, ainsi que le code chiffré de la commune de naissance et le numéro d'ordre sur le registre des actes de naissance.

Pour éviter toute interconnexion des fichiers et toute utilisation des données personnelles à des fins autres que celles qui ont justifié leur enregistrement, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) refuse l'utilisation d'un numéro unique d'identification des personnes physiques. Le NIR est donc essentiellement utilisé dans le domaine de la protection sociale, et les différents services administratifs (fisc, éducation, police, etc.) attribuent à leurs usagers des identifiants sectoriels spécifiques.

L'opposition de la CNIL à l'utilisation du NIR pour l'ensemble des démarches d'ordre administratif conduit à s'interroger sur l'existence d'un numéro unique d'identification des personnes physiques dans les principaux pays européens.

Les pays suivants ont été retenus : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède et la Suisse

Les règles relatives à l'interconnexion des fichiers n'ont pas été prises en compte.

L'analyse des dispositions étrangères permet de faire apparaître trois groupes de pays :

- ceux qui ont introduit un numéro unique d'identification des personnes physiques (Belgique, Danemark, Pays-Bas et Suède) ;

- ceux qui ne l'ont pas fait, mais qui, de facto, utilisent un identifiant sectoriel comme numéro unique d'identification (Espagne, Italie et Suisse) ;

- ceux qui sont opposés à la création d'un numéro unique d'identification (Allemagne, Autriche, Grande-Bretagne et Portugal).

1) La Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et la Suède ont créé un numéro unique d'identification des personnes physiques

Dans la plupart des cas, ce numéro est attribué à la naissance, mais il peut l'être lors de l'installation dans le pays. Il en va ainsi pour les étrangers.

Le numéro unique d'identification est utilisé par tous les services publics non seulement pour identifier les administrés, mais aussi pour échanger des données. Il peut également servir d'identifiant à certains établissements privés, mais dans des conditions restrictives.

Le numéro unique d'identification est notamment enregistré dans les fichiers municipaux de population, qui contiennent de nombreuses données sur les habitants des communes.

2) L'Espagne, l'Italie et la Suisse utilisent un identifiant sectoriel comme identifiant général

En Espagne, c'est le numéro de la carte d'identité qui est utilisé comme identifiant général. Or, tous les Espagnols ont l'obligation de détenir une carte d'identité à partir de l'âge de 14 ans. Porté sur tous les documents ou dossiers administratifs, le numéro de la carte d'identité est également enregistré à l'occasion de nombreuses opérations réalisées par des établissements privés (ouverture d'un compte bancaire par exemple). Le numéro d'assuré social est toutefois distinct de cet identifiant général.

En Italie, le numéro d'identification fiscal joue le rôle d'identifiant général : il est nécessaire non seulement dans les relations avec l'administration fiscale, mais aussi pour bénéficier des prestations du système national de santé, être embauché comme salarié, conclure un contrat, ouvrir un compte bancaire, etc. De plus, une modification de cet identifiant est actuellement envisagée et le nouveau numéro d'identification fiscal devrait constituer le futur numéro unique d'identification des personnes.

En Suisse, le numéro d'assuré social est utilisé comme identifiant général. Cependant, à partir du 1er juillet 2008, le numéro actuel sera remplacé par un nouveau, dont l'emploi comme identifiant sera limité. En effet, si la loi oblige certains services (sécurité sociale et aide sociale, administration fiscale et établissements d'enseignement) à prendre le nouveau numéro d'assuré social comme identifiant, dans les autres cas, elle subordonne son emploi comme tel à une autorisation du législateur.

3) Le Portugal, l'Allemagne, l'Autriche et la Grande-Bretagne sont opposés à la création d'un numéro unique d'identification

Au Portugal, la constitution interdit expressément l'attribution aux personnes physiques d'un numéro unique d'identification.

En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale fait découler des droits à la dignité et à la liberté, explicitement garantis par la Loi fondamentale, le droit de chacun à la libre disposition de ses données personnelles et en conclut que tout numéro unique d'identification serait inconstitutionnel.

En Autriche, les résidents disposent certes depuis 2002 d'un numéro d'identification associé aux données du fichier central des déclarations domiciliaires. Cependant, comme la loi interdit que ce numéro serve d'identifiant aux diverses administrations, celles-ci doivent utiliser des identifiants sectoriels.

De la même façon, en Grande-Bretagne, il n'existe pas de numéro unique d'identification des personnes physiques : l'utilisation du numéro d'assuré social comme identifiant est limité au système de soins, aux organismes sociaux et à l'administration fiscale.

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L'opposition de la CNIL à l'utilisation d'un numéro unique d'identification des personnes physiques ne constitue donc pas une exception en Europe.

ALLEMAGNE

Il n'y a pas de numéro unique d'identification des personnes physiques. Un tel numéro serait incompatible avec la Loi fondamentale, en particulier avec le droit à la libre disposition des données personnelles, considéré par la Cour constitutionnelle fédérale comme dérivé des droits à la dignité et à la liberté, lesquels sont explicitement garantis par les articles 1 et 2 de la Loi fondamentale. Le 15 décembre 1983, dans sa décision relative au recensement, la Cour constitutionnelle fédérale a en effet mis en évidence le droit à la libre disposition des données personnelles, qui confère à chacun le pouvoir de décider de la communication et de l'utilisation par des tiers des données le concernant. À cette occasion, elle a alors expressément affirmé que l'attribution d'un numéro unique d'identification serait inconstitutionnelle.

Depuis le 1er juillet 2007, l'administration fiscale fédérale procède, à partir des données transmises par les services communaux chargés de la tenue des fichiers de déclarations domiciliaires (1(*)), aux opérations préalables nécessaires à l'attribution d'un numéro permanent d'identification fiscale aux personnes physiques à partir du 1er janvier 2008. Ce numéro se compose de 11 chiffres, le dernier étant une clé de contrôle. Il résulte de la codification de certaines données personnelles (nom, prénom, sexe, date et lieu de naissance, adresse, diplôme universitaire et pseudonyme), mais sa simple lecture ne permet pas de déterminer ces données. Cet identifiant sera attribué dès la naissance et conservé pendant vingt ans après le décès de l'intéressé. Le code des impôts prévoit qu'il ne doit être utilisé que par l'administration fiscale, et seulement dans le cadre des activités qui lui sont confiées.

Toutefois, le délégué fédéral chargé du contrôle du traitement informatisé des données nominatives et de la liberté de l'information, ainsi que ses homologues des Länder ont fait part de leur inquiétude, car c'est la première fois qu'un fichier centralise au niveau fédéral les données personnelles et les adresses de toute la population. Cette inquiétude a été renforcée par l'annonce faite par le gouvernement fédéral au début de l'année 2007 de créer un fichier central de déclarations domiciliaires. La réforme constitutionnelle de 2006, qui a transféré à la fédération la compétence exclusive pour légiférer dans certaines matières - notamment la déclaration domiciliaire - alors que cette compétence était auparavant partagée entre la fédération et les Länder permet en effet une telle réforme.

AUTRICHE

Depuis la création du fichier central des déclarations domiciliaires, le 1er mars 2002, toutes les personnes domiciliées en Autriche disposent d'un numéro d'identification, qui est associé aux données de ce fichier.

Ce numéro, dit « ZMR » (Zentralmelderegister : fichier déclaratif central), se compose de 12 chiffres, qui ne doivent contenir aucun élément signifiant.

Pour chacune des personnes enregistrées, le fichier central contient, outre ce numéro, des informations relatives à l'identité et au domicile. Il est alimenté par les communes, qui ont l'obligation de gérer un registre de leurs résidents.

La loi de 1991 relative à la déclaration domiciliaire prévoit que les informations du fichier central sont accessibles sur autorisation du ministère de l'intérieur non seulement aux administrations, mais aussi aux « partenaires du secteur privé », c'est-à-dire à des personnes ou des établissements privés dont l'activité requiert l'identification répétée des clients : banques, assurances, notaires, avocats, bureaux de recouvrement de créances, etc. Les modalités d'accès à ces informations ainsi que la teneur de celles-ci dépendent du statut du destinataire des données.

Toutefois, afin de garantir la protection des données personnelles et d'empêcher l'interconnexion des fichiers, le numéro ZMR ne peut pas être utilisé comme identifiant personnel ni par les administrations ni par les établissements privés. La loi du 27 février 2004 relative au e-gouvernement prévoit en effet que chaque administration doit utiliser pour son secteur propre d'activité un numéro d'identification spécifique et ne doit en aucun cas enregistrer les autres numéros d'identification sectoriels.

En pratique, le numéro ZMR sert à calculer un numéro « source » secret, dont les identifiants sectoriels sont dérivés, le tout selon des procédures très protégées.

BELGIQUE

Toute personne résidant en Belgique est identifiée par un numéro unique. En effet, dans chaque commune, les résidents sont, selon leur nationalité, inscrits soit sur le registre de la population soit sur celui des étrangers. L'inscription a lieu à la naissance ou à l'occasion du premier contact avec l'administration. Les renseignements fournis lors de cette inscription (nom, prénoms, date et lieu de naissance, sexe, nationalité, adresse, état civil, composition du ménage, profession, etc.) sont automatiquement transmis au registre national des personnes physiques, créé par la loi du 8 août 1983.

Un numéro d'identification est alors attribué à chacun. Il comprend 11 chiffres : les six premiers représentent la date de naissance (année, mois et jour), les trois suivants forment un numéro d'ordre, pair pour les femmes et impair pour les hommes, et les deux derniers sont une clé de contrôle.

La loi du 8 août 1983 prévoit explicitement l'utilisation généralisée du numéro d'identification du registre national : par les administrations publiques, par des organismes publics ou privés, par les notaires et les huissiers, etc. À cet effet, les intéressés doivent obtenir une autorisation de la Commission de la vie privée. Par ailleurs, d'autres entités ont été autorisées, par voie législative ou réglementaire, à utiliser le numéro d'identification du registre national comme identifiant. C'est par exemple le cas des institutions de sécurité sociale, de l'administration fiscale, de la Banque nationale de Belgique et des greffes des tribunaux.

DANEMARK

Depuis 1968, toutes les personnes qui résident au Danemark sont identifiées par un numéro unique, qui leur est attribué à la naissance ou lors de leur installation dans le pays et qu'elles conservent pendant toute leur vie. Ce numéro, dit « numéro CPR » (CPR : Det centrale personregister, c'est-à-dire le fichier central des personnes), se compose de 10 chiffres : les six premiers correspondent à la date de naissance (jour, mois et année), le septième résulte de la codification du siècle de naissance, les huitième et neuvième forment un numéro d'ordre, tandis que le dixième est une clé de contrôle (2(*)), paire pour les femmes et impaire pour les hommes. C'est le ministère de l'intérieur et de la santé qui l'établit pour chaque personne.

Le numéro CPR fait partie des données enregistrées dans le fichier central des personnes, dont la gestion incombe au ministère de l'intérieur et de la santé, et qui est mis à jour par les communes. Ce fichier contient de nombreuses informations sur chaque personne : nom, adresse, état civil, lieu de naissance, nationalité, ascendants et enfants, appartenance religieuse, profession, etc. Chacune de ces informations est très détaillée. Ainsi, les adresses secondaires et les adresses antérieures sont enregistrées.

Les communes, qui exercent de nombreuses compétences, notamment dans le domaine social (gestion des crèches et des écoles primaires, services aux personnes âgées, prestations sociales, etc.), utilisent les données de ce fichier.

La loi sur la protection des données personnelles dispose que les administrations et les établissements publics peuvent utiliser le numéro CPR comme numéro d'identification, la loi sur le fichier CPR autorisant par ailleurs les communes à transmettre les données de ce fichier aux gestionnaires de fichiers publics.

Le numéro CPR est également couramment utilisé comme identifiant dans le secteur privé, par exemple par les banques, mais à condition que les intéressés donnent leur accord.

ESPAGNE

Le décret royal du 23 décembre 2005 qui régit l'attribution de la carte d'identité dispose : « À chaque carte nationale d'identité sera associé un numéro personnel, qui sera considéré comme identifiant numérique personnel général ». Par conséquent, tous les titulaires d'une carte d'identité, c'est-à-dire tous les Espagnols à partir de l'âge de 14 ans, sont identifiés par un numéro unique.

En effet, la loi organique n° 1 du 21 février 1992 relative à la protection de la sécurité des citoyens a rendu obligatoire la détention de la carte d'identité à partir de l'âge de 14 ans.

Ce numéro d'identification fait partie des informations consignées dans les fichiers municipaux de population, toutes les personnes qui résident en Espagne ayant l'obligation de se faire inscrire sur le registre nominal des habitants de la commune où elles sont domiciliées. Il comporte 8 chiffres ainsi qu'une lettre majuscule constituant une clef de contrôle, et ne présente pas de lien avec les données personnelles.

Il doit être porté sur tous les documents ou dossiers administratifs (passeport, permis de conduire, permis de pêche ou de chasse, documents fiscaux, inscription à des concours, demande de bourses d'études, etc.), financiers (ouverture de comptes bancaires, de livrets de caisse d'épargne, opérations de bourse, etc.), professionnels (adhésion à un syndicat ou à un ordre professionnel), ainsi que sur la carte de sécurité sociale.

Pour leurs relations avec les services fiscaux, les contribuables utilisent un numéro d'identification fiscale qui, pour les Espagnols, est identique au numéro de la carte d'identité.

En revanche, le numéro de sécurité sociale est différent.

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La loi 11/2007 du 22 juin 2007 sur l'accès électronique des citoyens aux services publics prévoit qu'à partir du 31 décembre 2009, la carte d'identité électronique pourra servir de moyen d'accès universel à tous les services publics, grâce à son système d'identification intégré et de signature électronique.

GRANDE-BRETAGNE

Il n'existe pas de numéro unique d'identification des personnes physiques.

En revanche, les personnes physiques ont un numéro d'assuré social, qu'elles conservent toute leur vie. Elles l'obtiennent automatiquement à l'occasion de leur seizième anniversaire si elles vivent en Grande-Bretagne et si leurs parents ont perçu des allocations familiales pour leur compte. Sinon, elles le demandent à partir de l'âge de 16  ans.

Ce numéro, dépourvu de signification, est composé de neuf caractères alphanumériques (deux lettres, six chiffres et une lettre). Il est utilisé non seulement par les organismes du secteur social ainsi que par les prestataires de soins, mais aussi par l'administration fiscale.

ITALIE

Les personnes physiques sont identifiées par leur numéro d'identification fiscal dit « code fiscal », qui est attribué à la naissance ou lors de l'installation dans le pays.

Le code fiscal ne constitue pas un numéro unique d'identification, mais il est fréquemment utilisé : non seulement dans les relations avec l'administration fiscale, mais aussi pour bénéficier des prestations du système national de santé, être embauché comme salarié, conclure un contrat, ouvrir un compte bancaire, etc.

Le code fiscal est composé de 16 caractères alphanumériques. Il est constitué de la façon suivante :

- les trois premières consonnes (3(*)) du patronyme ;

- les trois premières consonnes du (ou des) prénom(s) ;

- les deux derniers chiffres de l'année de naissance ;

- une lettre représentant le mois de naissance ;

- deux chiffres correspondant au jour de naissance pour les hommes et au jour de naissance majoré de 40 pour les femmes ;

- la codification de la commune de naissance, sous forme de quatre chiffres ;

- une clé de contrôle, sous forme d'une lettre.

La modification du code fiscal est envisagée, notamment parce que la codification actuelle n'empêche pas deux personnes d'avoir le même identifiant. Le nouveau numéro, qui devrait être entièrement numérique, pourrait constituer le futur numéro unique d'identification des personnes, qui serait utilisé dans toutes les relations avec les administrations publiques.

PAYS-BAS

La loi du 21 juillet 2007 portant dispositions générales sur le « numéro de service du citoyen » (Burgerservicenummer : BSN) prévoit que les communes attribuent un numéro unique d'identification à toutes les personnes enregistrées dans leur fichier des résidents. Cette loi est entrée en vigueur le 26 novembre 2007.

Le numéro BSN est identique à un numéro d'identification déjà utilisé par certains services publics, le numéro d'identification sociale et fiscale, dit « numéro Sofi », qui avait été institué en 1988 par l'administration fiscale et dont l'utilisation avait ensuite été étendue au secteur des prestations sociales. Le numéro Sofi est défini par la loi générale sur les impôts comme « le numéro sous lequel une personne physique est enregistrée auprès des services fiscaux et qui sert également de numéro d'identification à l'assuré et au bénéficiaire de prestations pour l'exécution des dispositions législatives relatives à la sécurité sociale ». Il est attribué à la naissance ou lors de l'installation dans le pays. C'est l'administration fiscale qui l'établit à partir des indications du fichier municipal des résidents.

Le numéro Sofi se compose de 9 chiffres (abcdefghi, où « a » représente le premier chiffre, « b » le deuxième, etc.). Il n'a aucune signification, mais est structuré de telle façon que :

9a + 8b + 7c + 6d + 5e + 4f + 3g + 2h - i soit un multiple de 11.

Le BSN des personnes disposant d'un numéro Sofi est donc identique à ce dernier. Par ailleurs, depuis le 26 novembre 2007, les communes attribuent directement un BSN aux autres résidents.

La loi prévoit l'utilisation du BSN dans toutes les relations entre les citoyens et les services publics (4(*)), ainsi que pour les échanges d'informations entre ces derniers, à condition que de tels échanges soient autorisés. Or, plusieurs textes prévoient explicitement ces échanges. C'est notamment le cas de la loi de 1994 sur les fichiers municipaux de population, qui fixe comme objectif aux communes de fournir des données (5(*)) à un certain nombre d'organismes publics ainsi qu'à des organismes privés chargés d'une mission de service public, dans la mesure où ces données sont nécessaires à l'accomplissement des tâches de ces organismes.

Un projet de loi en cours d'examen par le Parlement prévoit l'utilisation du BSN par les prestataires de soins de santé, qui n'entrent pas dans le champ d'application de la loi du 21 juillet 2007.

PORTUGAL

L'alinéa 5 de l'article 35 de la constitution interdit explicitement l'attribution aux personnes physiques d'un numéro unique d'identification.

Pour cette raison, la loi n° 7 du 5 février 2007 relative à la carte de citoyen précise que la délivrance de cette dernière, dont la détention est obligatoire à partir de l'âge de 6 ans et qui se substitue à quatre documents - les cartes d'identité, de contribuable, d'usager des services de santé et de sécurité sociale -, s'accompagne de l'attribution de quatre numéros d'identification distincts.

Ces quatre numéros sont respectivement utilisés par les services de l'état civil, des impôts, de la santé et de la sécurité sociale, qui ont l'obligation de gérer des fichiers séparés. Toutefois, la loi de 1998 sur la protection des données personnelles prévoit explicitement l'interconnexion des fichiers : soit en application d'une loi spécifique, soit à la suite d'une autorisation donnée par la Commission nationale pour la protection des données et correspondant à un intérêt supérieur.

SUÈDE

Depuis 1947, tous les résidents sont identifiés par un numéro unique, qui leur est attribué à la naissance ou lors de leur installation dans le pays.

Ce numéro, dit « numéro personnel » se compose de 10 chiffres et d'un symbole (- ou +). Les six premiers chiffres représentent la date de naissance (année, mois, jour), les trois suivants forment un numéro d'ordre, pair pour les femmes et impair pour les hommes, et le dernier est une clé de contrôle. Les six premiers chiffres sont séparés des quatre suivants par un tiret, qui se transforme en signe plus (+) lorsque l'intéressé atteint l'âge de 100 ans. C'est l'administration fiscale qui établit chaque numéro personnel.

Le numéro personnel fait partie des données enregistrées dans le fichier de la population, qui contient de nombreuses informations (nom, date et lieu de naissance, adresse, nationalité, état civil, etc.) et qui, depuis 1991, est géré par l'administration fiscale à partir des indications fournies soit par les intéressés (après la naissance d'un enfant ou un déménagement par exemple) soit par d'autres services administratifs (après un mariage par exemple).

Le traitement des données du fichier de la population est régi par des textes spécifiques, qui prévoient explicitement la transmission des informations à tous les services administratifs. En pratique, une procédure automatique, appelée « Navet », a été mise en place à cet effet.

Le numéro personnel est ainsi utilisé comme identifiant par tous les services administratifs : non seulement par l'administration fiscale, mais aussi par les assurances sociales, le service du permis de conduire, le bureau de conscription de l'armée, etc. Il est également couramment utilisé dans le secteur privé, par exemple par les banques, mais à condition que les intéressés soient d'accord pour le fournir. Les établissements privés ne peuvent pas bénéficier d'une alimentation automatique de leurs fichiers à partir des données du fichier de la population.

SUISSE

Il n'existe pas de numéro d'identification unique en Suisse. Toutefois, le numéro d'assuré social n'est pas utilisé uniquement par les organismes de protection sociale. Il sert notamment d'identifiant à l'administration fiscale, aux communes, qui sont chargées de la tenue des fichiers de leurs habitants, aux entreprises privées, pour la gestion de leur personnel, et aux autorités militaires.

Le numéro d'assuré social se compose de 11 chiffres : il est constitué d'un numéro de base de huit chiffres, qui est suivi d'un numéro d'ordre composé de deux chiffres et d'une clé de contrôle à un chiffre. Le numéro de base est lié aux données personnelles : les trois premiers chiffres résultent de la codification des premières lettres du patronyme, les deux suivants correspondent à l'année de naissance et les trois suivants constituent la codification de la combinaison du jour et du mois de naissance avec le sexe.

Sauf cas particulier (personne handicapée à la naissance par exemple), le numéro d'assuré social est attribué lorsque l'intéressé atteint l'âge de 20 ans ou lorsqu'il commence à travailler.

La loi du 23 juin 2006 modifiant la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) a créé un nouveau numéro d'assuré social à 13  chiffres, dépourvu de toute signification. Ce nouveau numéro sera introduit par étapes à partir du 1er juillet 2008. Il commence par 756, qui est le code de la Suisse, et comprend ensuite neuf chiffres qui ne permettent pas d'identifier l'intéressé, puis une clé de contrôle à un chiffre.

La loi LAVS limite l'utilisation du nouveau numéro d'assuré social comme identifiant. Elle prévoit en effet son utilisation par les services de sécurité sociale et de l'aide sociale, par l'administration fiscale ainsi que par les établissements d'enseignement. En revanche, dans les autres cas, elle subordonne l'emploi du numéro d'assuré social comme numéro d'identification à une autorisation du législateur. Toute personne qui enfreindra cette règle commettra une infraction pénale et sera passible d'une peine de prison de six mois au plus ou d'une amende pouvant atteindre 30 000 francs suisses (soit environ 18 000 €).

Pour faciliter les transmissions de données entre fichiers publics, lorsque celles-ci sont autorisées, la loi fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes du 23 juin 2006, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2008, impose l'utilisation du nouveau numéro d'assuré social.

* (1) Voir l'étude de législation comparée LC 141, de novembre 2004, sur la déclaration domiciliaire.

* (2) Depuis le 1er octobre 2007, pour des raisons techniques, le dixième chiffre n'est plus nécessairement une clé.

* (3) À défaut, les voyelles sont prises en compte, mais après les consonnes. En cas de besoin, c'est la lettre « x » qui est retenue.

* (4) La loi définit les utilisateurs du BSN : il s'agit de toutes les personnes morales de droit public (essentiellement les administrations nationales, provinciales et municipales, ainsi que les établissements publics) et des personnes morales de droit privé exerçant une mission de service public.

* (5) Les communes gèrent des fichiers de population très complets, comportant des informations relatives à l'état civil (nom et prénoms, date et lieu de naissance, sexe, état civil des parents, mariage, état civil du conjoint, des enfants, etc.), à la nationalité, au domicile, etc. Les identifiants des intéressés, de leurs parents, de leurs enfants, etc. sont également enregistrés.