Allez au contenu, Allez à la navigation



Étude de législation comparée n° 183 - février 2008 - Le statut des capitales

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Février 2008)

LONDRES

Depuis 2000, l'agglomération londonienne constitue, en vertu du Greater London Authority Act de 1999, une collectivité sui generis qui a pour mission principale le développement économique et social ainsi que l'amélioration de l'environnement.

Au niveau inférieur, 32 districts et la Cité de Londres, qui dispose d'un statut particulier, sont responsables de la gestion de nombreux services de proximité. Douze de ces districts correspondent à la ville de Londres, et les vingt autres à une partie de la banlieue.

1) Le statut juridique

La ville de Londres n'existe pas en tant que personne morale. Il y a, d'une part, le Grand Londres et, d'autre part, 33 collectivités de niveau inférieur.

Le Grand Londres est une collectivité particulière, la Greater London Authority (GLA). Elle a été créée par le Greater London Authority Act de 1999, dont l'adoption fait suite au référendum du 7 mai 1998 (9(*)).

Le Grand Londres rassemble environ 7,5 millions d'habitants (contre 8,6 millions en 1939) et couvre une superficie de quelque 1 600 km2. Son territoire, inférieur à celui de la métropole londonienne, correspond à la région (10(*)) de Londres et donc à la circonscription de Londres pour l'élection des membres du Parlement européen.

La GLA peut être rapprochée du Grand Londres qui avait été institué en 1965 (11(*)) en vertu du London Government Act de 1963 et qui était administré par le Conseil du Grand Londres. Le Grand Londres avait alors remplacé les anciens comtés de Londres et du Middlesex et avait absorbé une partie des quatre comtés du Kent, du Surrey, de l'Essex et du Hertfordshire. En 1986, le Grand Londres a été supprimé, et ses compétences transférées, d'une part, aux boroughs et, d'autre part, à des autorités spécialisées, à des structures de partenariat public-privé opérationnelles ou stratégiques, ainsi qu'à l'État central, à travers le Government Office for London, que l'on peut comparer à une préfecture.

Les 33 collectivités de niveau inférieur sont la Cité de Londres, très ancienne et qui jouit d'un statut particulier, et 32 districts (12(*)), qui portent le nom de boroughs. Vingt d'entre eux sont dits « périphériques » (outer boroughs), tandis que les douze autres (inner boroughs) correspondent, avec la Cité de Londres, à l'ancien comté de Londres.

2) Les compétences

La GLA dispose essentiellement de pouvoirs de planification et de coordination, qualifiés de « stratégiques », car les boroughs ont conservé leurs attributions.

a) La GLA

La loi de 1999 donne à la GLA une compétence générale pour la réalisation de ses principales missions que sont le développement économique et social ainsi que l'amélioration de l'environnement.

Toutefois, pour empêcher la GLA de se substituer aux boroughs et à d'autres organismes publics, la loi interdit à la GLA de financer des services qui pourraient être rendus par ces derniers.

En octobre 2007, le Parlement a adopté la deuxième loi sur la GLA, qui amende celle de 1999 et élargit les compétences de la collectivité du Grand Londres.

En pratique, les principales compétences de la GLA résultant de la loi de 1999 sont les suivantes : les transports, l'urbanisme, le développement économique, l'environnement, la police, la lutte contre l'incendie et l'organisation des secours, la culture et la santé. Elles sont donc comparables aux fonctions que la loi de 1963 avait dévolues à titre exclusif au Grand Londres et qui concernaient principalement les transports, la sécurité civile ainsi que le traitement des ordures ménagères.

Les compétences de la GLA sont notamment exercées par l'intermédiaire de quatre agences :

- l'Autorité londonienne pour les transports (Transport for London), responsable non seulement des transports urbains collectifs (bus et métropolitain) (13(*)) mais aussi des taxis et des grands axes de circulation ;

- l'Agence pour le développement de Londres (14(*)) (London Development Agency), chargée d'attirer les investisseurs et de réactiver l'activité économique ;

- l'Autorité de police métropolitaine (Metropolitan Police Authority) ;

- l'Autorité pour les services d'incendie et de secours (London Fire and Emergency Planning Authority).

La loi de 2007 a transféré à la GLA de nouvelles compétences. Il s'agit essentiellement de la formation professionnelle, ainsi que de la lutte contre le changement climatique et contre les inégalités dans l'accès aux soins.

b) Les districts

Comme les autres districts anglais, les boroughs londoniens sont notamment chargés de la fourniture de certaines prestations à leurs habitants. Ils exercent leur responsabilité dans les domaines suivants : le logement, les services sociaux, l'entretien des voies publiques, l'enseignement, l'état civil, la collecte des ordures ménagères.

3) Les organes de direction

a) La GLA

Elle est dirigée par un maire élu au suffrage universel pour quatre ans et par une assemblée de 25 membres, également élus au suffrage universel pour quatre ans.


· Le maire

Lors de l'adoption de la loi de 1999 sur la GLA, l'institution du maire, élu au suffrage universel de surcroît, constituait une innovation importante, puisque les collectivités anglaises étaient traditionnellement administrées par des assemblées élues - au sein de laquelle des commissions spécialisées pouvaient certes exercer certaines compétences -, mais n'avaient pas d'organe exécutif séparé. Le titre de mayor désignait en effet le conseiller qui présidait les réunions de l'assemblée ou qui représentait la collectivité. Depuis lors, la loi de 2000 sur les collectivités locales a introduit une séparation entre les fonctions d'exécution et de contrôle, prévoyant même l'organisation de référendums locaux sur l'institution de maires élus au suffrage universel.

Le maire de Londres est élu au scrutin majoritaire à un tour, selon le système préférentiel, qui permet aux électeurs d'exprimer un premier et un second choix.

Celui qui obtient la majorité absolue est élu. Si aucun des candidats n'obtient la majorité absolue, l'élection se joue entre les deux candidats les mieux placés. Les voix qui se sont portées sur les autres candidats sont éventuellement attribuées à ces deux personnes, conformément aux deuxièmes votes des électeurs. Les deuxièmes votes qui se sont portés sur l'un des candidats éliminés ne sont pas pris en compte. L'élection du maire du Grand Londres a constitué une nouveauté dans l'organisation des collectivités territoriales anglaises, où cette institution était inconnue. Les maires qui existaient dans certaines collectivités n'occupaient en effet que des fonctions honorifiques, car l'exécutif est traditionnellement confié à des commissions. Depuis lors, la situation a changé, car la loi de 2000 sur les collectivités donne à celles-ci la possibilité d'organiser un référendum sur l'institution d'un maire.

Ce régime électoral a été retenu, car les rédacteurs du texte souhaitaient la personnalisation de l'élection. Le maire actuel, Ken Livingstone, termine son deuxième mandat. Auparavant, il avait été le dernier président du Conseil du Grand Londres.

Le maire désigne un vice-maire parmi les membres de l'assemblée.

Le maire est l'exécutif de la GLA. À ce titre, il élabore la politique de la GLA en matière de transport, de développement urbain et d'environnement. Il dispose d'importants pouvoirs de nomination. C'est lui qui nomme tous les membres du conseil d'administration de l'Autorité londonienne pour les transports (qu'il préside actuellement) et de l'Agence pour le développement de Londres. Il choisit également 9 des 17 membres du conseil d'administration de la l'Autorité pour les services d'incendie et de secours et 12 des 23 de l'Autorité de police métropolitaine. La loi encadre les pouvoirs du maire en matière de nomination : les membres du conseil d'administration de l'Autorité londonienne pour les transports doivent ainsi être choisis parmi les personnalités qualifiées, deux de ces membres représentant les usagers. De même, les personnes que le maire choisit pour siéger au conseil d'administration de l'Autorité pour les services d'incendie et de secours et de l'Autorité de police métropolitaine doivent être membres de l'assemblée du Grand Londres.

Les pouvoirs de nomination du maire ont été renforcés par la loi de 2007 : le maire peut désormais nommer des élus (membres de l'assemblée du Grand Londres, du Parlement national, etc.) au conseil d'administration de l'Autorité londonienne pour les transports. Il peut aussi choisir librement deux membres du conseil d'administration de l'Autorité pour les services d'incendie et de secours. Par ailleurs, lorsque les dispositions de la loi de 2006 sur la police et la justice relatives à l'Autorité de police métropolitaine entreront en vigueur, c'est le maire de Londres qui deviendra le chef de la police londonienne, à moins qu'il ne choisisse un tiers.

Des éléments de démocratie participative ont été introduits dans le statut de la GLA : le maire doit se soumettre à deux séances annuelles de questions orales ouvertes au public. Ces séances se déroulent chaque fois dans un lieu différent. De plus, la loi prévoit l'organisation, une fois par an, d'un débat public sur la situation de Londres, après que le maire a publié son rapport annuel.


· L'assemblée

Elle compte 25 membres, qui sont élus au suffrage universel selon un système combinant la représentation proportionnelle et le scrutin majoritaire. Quatorze membres de l'assemblée sont en effet élus au scrutin majoritaire à un tour dans le cadre de circonscriptions définies par la loi, chacune de ces circonscriptions englobant entre un et quatre districts. Les onze autres sont élus à la représentation proportionnelle au niveau du Grand Londres.

L'assemblée actuelle, élue en juin 2004, compte neuf élus conservateurs, sept travaillistes, cinq libéraux-démocrates, deux écologistes et deux représentants de « Un seul Londres », un mouvement anti-européen qui demande l'abolition du péage urbain ainsi que des subventions dont le Grand Londres bénéficie.

Le rôle de l'assemblée consiste essentiellement à contrôler l'action du maire et à approuver le budget.

À cet effet, l'assemblée peut mener des enquêtes et préparer des rapports sur tous les sujets liés aux compétences de la GLA. Ses membres peuvent également poser des questions, écrites ou orales, au maire. Dix séances de questions orales sont organisées chaque année. La maire a l'obligation de soumettre à l'assemblée toutes ses propositions de décision, en particulier le projet de budget. L'assemblée peut amender celui-ci, à la majorité des deux tiers, après avoir décidé, à la majorité simple, qu'il convient de le contester. Le maire communique tous les mois un compte-rendu de ses activités à l'assemblée. L'assemblée dispose aussi d'un pouvoir étendu de proposition.

En dernier ressort, l'assemblée peut démettre le maire par un vote à la majorité des deux tiers.

La loi de 2007 a renforcé les pouvoirs de l'assemblée. Celle-ci doit désormais être consultée avant toute nomination par le maire des présidents et des vice-présidents des conseils d'administration des agences du Grand Londres, mais son avis n'a aucun caractère obligatoire. De plus, elle vote elle-même son propre budget à la majorité des deux tiers.

Cependant, l'assemblée est considérée comme un organe plutôt faible et son pouvoir est beaucoup plus limité que ne l'était celui du Conseil du Grand Londres avant 1986.

b) Les districts

Les boroughs londoniens sont, comme les autres districts anglais, dirigés par des conseils élus tous les quatre ans au suffrage universel. Celui qui dirige la Cité de Londres s'appelle London Corporation.

Les conseils sont réunis en une association, Association of Local Government.

4) Le budget

La GLA et ses quatre agences disposent d'un budget total qui s'élève à 10,7 milliards de livres (soit environ 14 milliards d'euros) pour l'année 2007-2008.

L'essentiel du budget est consacré aux transports. En effet, le budget se répartit ainsi : 60 % pour l'Autorité londonienne pour les transports, 31 % pour l'Autorité de police métropolitaine, 4 % pour l'Autorité pour les services d'incendie et de secours, 4 % pour l'Agence pour le développement de Londres et 1 % pour la GLA elle-même.

Si l'on excepte les ressources de l'Autorité londonienne pour les transports, le budget du Grand Londres est principalement alimenté par les subventions du gouvernement central ainsi que par une taxe additionnelle sur la council tax. La council tax est un impôt foncier payé par les résidents et perçu par les boroughs. Son montant, assis sur la valeur marchande des biens immobiliers, est fixé par les collectivités, mais peut être plafonné par le ministre responsable des collectivités locales.

5) Les liens avec les autres acteurs publics

a) Avec l'État

L'État est présent par l'intermédiaire du Government Office for London (GOL).

Comparable à des préfectures, les Government Offices représentent l'État dans les régions. Ils ont été institués en 1994 en vue de coordonner l'application des programmes gouvernementaux des différents ministères. Ils sont constitués de personnels de l'administration centrale. Leurs fonctions sont en constante évolution du fait de la décentralisation et des délégations de pouvoirs aux collectivités locales.

Comme les autres Government Offices, le GOL représente onze ministères pour le compte desquels il gère une trentaine de programmes (santé, sécurité, propreté, environnement, protection de l'enfance et de la jeunesse, développement économique, etc.). Son budget s'établit à quelque 3 milliards de livres (soit environ 4 milliards d'euros), dont 75 à 80 % correspondent à la subvention du ministère des transports à l'Autorité londonienne pour les transports. L'effectif du GOL compte environ 270 personnes et devrait être réduit à 250 en 2008.

b) Avec les autres collectivités

Le territoire de la GLA ne recouvre pas la totalité de l'aire métropolitaine, ce qui oblige le maire de Londres à collaborer avec les comtés du Kent et du Surrey, ainsi qu'avec l'agence de développement régional du Sud-est.

* (9) Le « oui » a obtenu 72 % des voix, mais la participation n'a été que de 34,6 %.

* (10) L'Angleterre est subdivisée en neuf régions, qui constituent avant tout un échelon de l'administration déconcentrée. À l'exception de celle de Londres, les assemblées des régions ne sont pas élues au suffrage universel, mais sont composées de représentants, d'une part, des conseils des collectivités locales et, d'autre part, de la société civile (syndicalistes, membres des chambres de commerce, du système national de santé, etc.).

* (11) Le terme « Grand Londres » était toutefois utilisé auparavant : il désignait la région couverte par les transports londoniens et par la police « métropolitaine ».

* (12) En Angleterre, l'organisation des collectivités locales résulte du Local Government Act de 1972 et des modifications qui lui ont été apportées ensuite. La loi de 1972 avait mis en place deux niveaux de collectivités : districts et comtés. Ces derniers n'avaient pas les mêmes compétences selon qu'il s'agissait ou non de comtés métropolitains. Les lois postérieures ont modifié cette architecture de sorte que, à l'heure actuelle, sur environ la moitié du territoire, en particulier dans les agglomérations les plus importantes, il existe un seul niveau de collectivités (metropolitan districts et unitary authorities), tandis que, sur l'autre moitié, le système prévu par la loi de 1972 subsiste. Par ailleurs, dans certaines parties du territoire, d'autres collectivités, les paroisses notamment, peuvent être chargées de compétences d'importance secondaire.

* (13) Seulement depuis 2003 pour le métro.

* (14) Chacune des huit autres régions anglaises dispose également d'une agence de développement.