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Étude de législation comparée n° 183 - février 2008 - Le statut des capitales

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Février 2008)

ROME

Ni le statut de ville métropolitaine, prévu par la loi dès 1990 pour les neuf principales agglomérations du pays - parmi lesquelles Rome -, ni celui de capitale, inscrit dans la constitution depuis 2001, n'ont été mis en place.

Rome est une commune dotée d'un statut comparable à celui des 8 100 autres communes italiennes.

1) Le statut juridique

La ville de Rome est la capitale du pays et du Latium, qui est l'une des vingt régions italiennes. Le Latium est lui-même divisé en cinq provinces, et celle dont Rome est le chef-lieu est la plus peuplée et la plus étendue.

Avec quelque 2,7 millions d'habitants, la ville de Rome est la commune la plus peuplée d'Italie. Elle s'étend sur environ 1 300 km2, ce qui correspond presque au tiers du territoire de la province. Rome dispose d'un statut comparable à celui des autres communes italiennes.

Comme toutes les communes de plus de 100 000 habitants, la ville de Rome est subdivisée en entités dépourvues de la personnalité morale. À Rome, ces entités s'appellent « municipi ». Il y a 19 municipi, dont la population moyenne approche 150 000 habitants.

L'agglomération romaine rassemble presque quatre millions d'habitants dispersés dans quelque 120 communes. Elle correspond peu ou prou à la province de Rome, qui est dotée d'un statut de droit commun.

Aucune structure spécifique ne gère les problèmes communs aux diverses communes composant l'agglomération romaine. En effet, le code des collectivités locales (22(*)) prévoit la possibilité de mettre en place dans les neuf principales agglomérations italiennes, parmi lesquelles celles de Rome, des « aires métropolitaines », dans lesquelles l'administration locale est partagée non pas entre la province et les communes, mais entre la « ville métropolitaine » et les autres communes, la première assumant, outre les compétences de la province, les compétences municipales à caractère supracommunal. Toutefois, cette disposition, qui vise à prendre en compte les besoins particuliers des agglomérations et qui a fait l'objet d'une traduction dans la constitution, n'a pas été appliquée. En 2001, la ville de Rome a proposé la création d'une telle aire métropolitaine, mais cette proposition n'a pas été reprise.

2) Les compétences

a) La province

Comme toutes les provinces, celle de Rome exerce les fonctions de gestion dans certaines matières qui concernent sinon tout son territoire, au moins plusieurs communes : la protection de l'environnement, les transports en commun et la voirie, la valorisation du patrimoine, la formation professionnelle et l'emploi, ainsi que l'enseignement secondaire.

C'est donc la province qui assume la gestion des problèmes de l'agglomération. Du reste, le statut de la province de Rome (23(*)) énonce explicitement : « La province est l'entité qui administre l'aire métropolitaine romaine, au service de toutes les collectivités qui la composent. »

b) La commune

Le code des collectivités locales fait bénéficier les communes d'une clause générale de compétence pour régler toutes les questions intéressant leurs habitants et leur territoire, mais en excluant, d'une part, les fonctions dont l'exercice doit être uniforme au niveau régional ou national et, d'autre part, celles qu'une loi nationale ou régionale attribue expressément à une autre collectivité.

Par conséquent, les compétences des communes recouvrent essentiellement trois domaines : l'aménagement de l'espace (urbanisme, voirie, transports, etc.), les services à la personne (santé et services sociaux) et le développement économique (zones d'activités économiques, foires et marchés, etc.).

La commune exerce la plupart de ses compétences par le biais de nombreuses agences et de sociétés. Ces diverses entités - plus de 80 - forment un ensemble, Gruppo Comune di Roma, à la fois puissant et hétérogène. Gruppo di Roma emploie plus de 25 000 personnes et se compose d'opérateurs très divers, tant sur le plan des structures (agences, sociétés à responsabilités limitée, sociétés anonymes dont le capital est ou non entièrement détenu par la commune de Rome) que des activités (études, fourniture directe de services, etc.).

c) Les municipi

Ils disposent de compétences non négligeables. Ils exercent en effet les fonctions que la commune leur délègue, ainsi que la gestion des services de proximité.

Le statut de la ville de Rome leur confie en particulier la gestion des services sociaux, scolaires, culturels, sportifs, et de l'état civil. Ils sont également responsables des activités de police et de développement économique.

3) Les organes de direction

a) La province

La province de Rome est, comme les 109 autres provinces italiennes (à l'exception des provinces à statut spécial de Trente et du Haut-Adige), administrée par une assemblée, un exécutif et un président.

Les membres de l'assemblée sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans. L'effectif de l'assemblée dépend de la population. L'assemblée de la province de Rome réunit 45 membres.

Le président de la province est également élu au suffrage universel direct pour cinq ans. C'est lui qui choisit les membres de l'exécutif provincial, pas nécessairement au sein de l'assemblée. L'effectif de l'exécutif dépend également de la population. L'exécutif de la province de Rome compte, outre le président, quinze personnes.

L'assemblée n'a qu'un pouvoir d'orientation, de surcroît limité aux questions les plus générales (budget, documents d'urbanisme, organisation des services publics, etc.), tandis que l'exécutif bénéficie d'une clause générale de compétence dans le cadre des attributions de la province.

b) La commune

Le conseil municipal et le maire sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans (24(*)), tandis que les membres de l'exécutif municipal sont désignés par le maire.

Le conseil municipal compte 60 personnes et l'exécutif quinze, en plus du maire. Depuis 2001, le maire de Rome est Walter Veltroni, membre de l'ancien parti communiste.

Les rapports entre l'assemblée et l'exécutif sont les mêmes qu'au niveau de la province.

c) Les municipi

Comme les communes, les municipi sont administrés par une assemblée, un exécutif et un président. Les membres de l'assemblée et le président sont élus au suffrage universel direct pour cinq ans. L'élection a lieu en même temps que celle du conseil municipal et du maire de Rome. Le mandat de conseiller d'un municipio est incompatible avec celui de conseiller municipal.

L'effectif de l'assemblée dépend de l'importance de la population : ce sont les règles générales qui déterminent l'effectif des conseils municipaux qui sont appliquées. Quant à l'exécutif des municipi, le statut adopté par la commune de Rome prévoit qu'il rassemble six personnes. Celles-ci ne font pas nécessairement partie de l'assemblée du municipio, mais elles ne doivent pas appartenir au conseil municipal de Rome.

4) Le budget

En 2006, le budget de fonctionnement de la ville de Rome s'est élevé à 3,6 milliards d'euros, tandis que celui de la province était inférieur à 450 millions d'euros.

5) Les liens avec les autres acteurs publics

Les relations entre la ville de Rome et la région sont rendues difficiles par l'absence de délimitation claire des compétences entre les deux entités. Du reste, la région, première bénéficiaire du mouvement de décentralisation des années 90, s'est opposée à la création de l'aire métropolitaine de Rome, y voyant une entité concurrente. De plus, le statut spécial de capitale, inscrit dans la constitution depuis 2001 et revendiqué par Rome, devrait se traduire par des transferts de compétences et de ressources de la région vers la ville. Jusque récemment, les relations entre la ville et la région étaient d'autant plus difficiles que cette dernière était dirigée par un président (élu au suffrage universel direct) du parti de la droite nationale. L'élection, en 2005, d'un président de centre-gauche a mis fin à cette situation.

La région et la province de Rome, ainsi que certaines des provinces voisines, détiennent des participations dans plusieurs des sociétés de Gruppo di Roma. C'est en particulier le cas de la société Cotral, qui gère les transports en bus entre les villes du Latium et dont la quasi-totalité des actions est détenue par la ville de Rome, la province de Rome et la région.

* *

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En avril 2007, le gouvernement avait présenté au Parlement (25(*)) un projet de loi portant code des collectivités territoriales qui prévoyait notamment la création des aires et des villes métropolitaines. La ville de Rome était doublement concernée par ce texte : elle faisait en effet partie des neuf villes appelées à devenir une ville métropolitaine, la décision finale d'instituer une telle collectivité revenant à la population concernée, par voie de référendum. Par ailleurs, le projet visait à la doter d'une organisation particulière, liée au fait qu'elle est la capitale du pays. Le projet de loi était un projet de loi d'habilitation. Il se contentait donc de fixer les grands principes, laissant au pouvoir réglementaire le soin de fixer les dispositions détaillées.

* (22) Il s'agit du décret législatif n° 267 du 8 août 2000, dit « texte unique sur les collectivités locales », au sein duquel toutes les normes législatives sur les communes et les provinces ont été rassemblées.

* (23) Le code des collectivités territoriales prévoit que chaque commune et chaque province adopte son propre statut, dans lequel elle détermine notamment son organisation ainsi que les compétences de ses différents organes.

* (24) Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 81 du 25 mars 1993, dans les communes de plus de 15 000 habitants, le maire est élu au suffrage universel direct.

* (25) Mis en minorité au Sénat, le chef du gouvernement a démissionné le 24 janvier 2008.