PAYS-BAS
Cette notice, consacrée aux Pays-Bas, fera à plusieurs reprises référence au concept de « soutien social » (draagvlak) dont la recherche, au sein de la société néerlandaise, constitue une préoccupation majeure. La singularité de cette conception, qui rejaillit sur l'attitude des pouvoirs publics, reflète ce qu'un sociologue de la vie des entreprises désigne sous le nom de « consensus néerlandais ». Elle s'exprime parce que « deux caractéristiques de la manière néerlandaise de vivre en société font que [l] e devoir d'expliquer, de s'expliquer, d'écouter et de chercher un accord influence suffisamment les individus pour conduire à une coopération efficace : d'une part la grande importance attribuée à ce que pensent les autres, et d'autre part la place attribuée aux données de fait » 27 ( * ) .
Cette attitude résulterait, selon le même observateur, d'une conception spécifique de l'idée de respect puisque « écouter, parler, consulter, expliquer, s'abstenir de violence verbale et d'arguments d'autorité, éviter d'imposer une mesure sans laisser le temps aux intéressés de comprendre et de l'accepter, constitue [...] une dimension essentielle de la manière hollandaise de respecter autrui » 28 ( * ) . Elle expliquerait aussi la volonté de communiquer aux parties prenantes des informations appropriées. Sur ce point, on le verra, les observations concernant la vie en entreprise, semblent à l'unisson de celles qui résultent des politiques de consultation du public puisque dans les deux cas « la forme d'accord qu'affectionnent les Pays-Bas demande que des données objectives appropriées soient recueillies et mises à la disposition des intéressés, suivant des procédures adéquates » 29 ( * ) .
Il s'ensuit au total que « [...] la recherche de consensus [...] ne désigne pas, aux Pays-Bas, une contrainte rigide exercée par le groupe sur des individus soumis, mais un processus par lequel les convictions des uns et des autres tendent à s'ajuster et à converger » 30 ( * ) . Les développements qui suivent, consacrés aux modalités de consultation du public au sujet des grandes opérations d'infrastructures méritent d'être lus en conservant à l'esprit ces éléments de contexte.
A. UN PROCESSUS ENTAMÉ DEPUIS LE DÉBUT DU XXIe SIÈCLE
1. Une réflexion approfondie menée au début des années 2000
Au début du XXIe siècle, les Pays-Bas ont mené une réflexion de fond sur les lenteurs de la prise de décision publique et tenté, dans le cadre d'une réflexion plus large sur la réforme de l'administration néerlandaise 31 ( * ) , d'en réduire les effets. Sans prétendre présenter de façon exhaustive l'ensemble des initiatives prises en la matière par les pouvoirs publics, on en évoquera ici trois exemples qui ont notamment tendu au renforcement de la participation des citoyens et des organisations sociales à la prise de décision sur de grands projets publics :
- la commission sur les lenteurs dans la réalisation des grandes infrastructures et l'accélération de la prise de décision (2007-2008) ;
- la publication du « Code de la participation publique» auquel a succédé le « Code de la participation sociale » ;
- et l'avis du Conseil d'État des Pays-Bas sur le projet de réforme du droit de l'environnement.
• La commission sur les lenteurs dans la réalisation des grandes infrastructures et l'accélération de la prise de décision
En novembre 2007, le ministre des Transports et des voies d'eau des Pays-Bas a confié à une commission ad hoc (la commission Elverding, du nom de son président) le soin de réaliser une étude sur les causes des lenteurs rencontrées dans la réalisation des grandes infrastructures et les conditions d'une accélération de la prise de décision en la matière. Partant du constat que l'utilisation de l'espace posait des problèmes particulièrement aigus dans un pays densément peuplé tel que les Pays-Bas, où règne de surcroît une « culture du consensus » 32 ( * ) , la commission a tout d'abord relevé que la durée moyenne de réalisation des cent vingt projets d'infrastructures mis en oeuvre de 1998 à 2007 dépassait onze ans...
Les causes de cette situation résultaient de facteurs ayant trait, d'une part, aux modalités purement administratives de la prise de décision, d'autre part à des questions juridiques et, enfin, aux conditions de préparation des projets, notamment à l'occasion de la phase initiale de consultation du public.
Pour la commission, « le problème de la phase exploratoire n' [était] pas sa durée, mais le fait qu'elle faisait défaut ou était d'une qualité limitée » alors même qu' « une phase exploratoire bien délimitée, systématique (intégrale) et large, se terminant par une décision soutenue politiquement [était] très rare. En conséquence, les discussions fondamentales sur l'utilité et la nécessité d'un projet revenaient plus tard dans le processus de décision » 33 ( * ) .
La commission Elverding recommandait, en ce qui concerne la participation (participatie) , à laquelle elle ne souhaitait pas donner de définition légale, laissant à chaque autorité chargée d'un projet le soin d'en définir les contours :
- de préciser dans une décision initiale définissant le périmètre dans lequel l'opération serait envisagée, les conditions dans lesquelles les citoyens, les organisations représentant des intérêts divers et les autres autorités publique seraient impliqués (betrokken) ;
- à l'issue d'une phase exploratoire concernant un large territoire, de prendre une décision indiquant la préférence (voorkeur) des pouvoirs publics nationaux, décision que le Parlement approuverait de façon implicite ou explicite 34 ( * ) .
L'ambition de la commission était « d'impliquer activement des personnes concernées (betrokkenen) lors de la phase exploratoire au moyen d'un travail en commun (gezamenlijk te werken) sur l'analyse du problème, la formulation des ambitions et les alternatives ouvertes », considérant que « ce processus participatif ne condui [ rai ] t pas, par lui-même, à un soutien unanime, mais à une "décision de préférence" qui bénéficie [ rai ] t d'un soutien politique laquelle lie [ rai ] t toutes les administrations concernées » 35 ( * ) .
• La démarche « plus vite et mieux » et la publication du « code sur la participation publique » (2008-2009)
La démarche « plus vite et mieux » (« sneller en beter »-aanpak) impulsée par le Gouvernement en 2008-2009 tendait à une « implication active » 36 ( * ) (actieve betrokkenheid) de préférence à un stade précoce dans les projets, sur le modèle de celle prévue, initialement, seulement par la « loi sur le tracé ».
Elle donna lieu à la publication par le Gouvernement, en août 2009, du « Code sur la participation publique » Code Publiekparticipatie). Ce bref (trois pages) texte informel, puisqu'il ne revêtait pas la forme d'un arrêté ou d'un décret, conserve cependant une importance certaine puisque divers documents officiels y font encore référence aujourd'hui, à commencer par l'exposé des motifs de la nouvelle loi sur l'environnement qui, adoptée en 2016, entrera en vigueur en 2019.
Aux termes de ce code, la mise en oeuvre de la participation entendue comme celle des citoyens, des entreprises et des organisations sociales à la préparation (voorbereiding) de la décision reposait sur une démarche axée sur cinq principes qui avaient vocation à inspirer la démarche de l'administration, sans pour autant être intégrés dans une loi :
- la procédure devait être au service de la prise de décision ;
- ses modalités étaient déterminées « sur mesure » (op maat) ;
- elle passait par une bonne coopération (samenspel) des administrations et de la société civile ;
- elle reposait sur une attitude (houding) , des compétences et une connaissance, appropriés (juist) ;
- et enfin elle passait par une communication claire et digne de confiance.
• Le « Code de la participation sociale » (2014)
Le Gouvernement a décidé, en 2009, d'étendre l'application de ces principes aux grands projets du programme national pluriannuel « Infrastructures, Espace et Transports » ou programme « MIRT » 37 ( * ) (Meerjaren programma Infrastructuur, Ruimte en Transport) , dans lequel figure la liste des principales infrastructures dont la réalisation est envisagée aux Pays-Bas.
Selon la rédaction actuelle du « Code de la participation sociale, Plus tôt, plus large et mieux » cette démarche tend à :
- impliquer les organisations sociales en déterminant un plan de la participation qui concerne spécialement la phase exploratoire ;
- traiter les initiatives de la société avec autant de soin que celles de l'administration, ce qui a pour effet que l'administration doit justifier ses choix par rapport aux avis des parties prenantes ;
- et enfin à faire en sorte que la participation soit transparente, notamment pour impliquer la société de façon précoce.
• L'avis du Conseil d'État des Pays-Bas sur le projet de réforme du droit de l'environnement
Dans un avis sur le projet de réforme du droit de l'environnement, le Conseil d'État des Pays-Bas a déclaré, en 2012, partager les vues de la commission Elverding s'agissant de la nécessité de « mettre en oeuvre une pratique " vécue " qui fait passer dans le domaine public : la prise de décision, une participation étendue et précoce de toutes les parties intéressées, une bonne préparation et un cadre budgétaire clair applicable aux projets » 38 ( * ) .
2. Des initiatives législatives
Deux lois principales évoquent, s'agissant des infrastructures, la participation du public et des parties prenantes :
- la loi sur le tracé de 1993 modifiée ;
- et la loi sur l'environnement qui entrera en vigueur en 2016.
Le législateur a aussi adopté la loi sur la crise et le redressement du 10 mars 2010 qui, sans évoquer la question de la participation ex ante ou pendant la prise de décisions, a considérablement modifié le régime des recours juridictionnels contre les actes relatifs aux grandes opérations d'équipement.
a) La « loi sur le tracé » de 1993 et son application aux grandes infrastructures
• Principaux traits du texte
La loi du 16 septembre 1993 modifiée portant règles relatives à la prise de décision (besluitvorming) pour la construction ou la modification de routes principales, terrestres ou navigables et de chemins de fer d'intérêt national ou « loi sur le tracé » (Tracéwet) distingue deux phases principales dans la conduite d'un projet de construction ou de modification d'une grande infrastructure :
- la phase « exploratoire » (verkenningsfase) qui débute par une décision de lancement d'un projet ;
- et la décision relative au tracé (tracébesluit) .
La rédaction en vigueur repose sur l'idée qu'il est nécessaire d'« investir dans la qualité au début du processus » afin d'obtenir une décision « largement supportée » 39 ( * ) au plan social (breed gedragen besluit) .
Le ministre compétent est chargé d'ouvrir, par un arrêté ad hoc , la phase exploratoire concernant la construction ou la modification des routes principales, terrestres ou navigables, et des chemins de fer d'intérêt national. Outre une description de la zone concernée, de la nature du problème posé et du délai imparti, cet arrêté détermine « la manière selon laquelle les citoyens, les organisations sociales, les organismes administratifs concernés ainsi que, s'il y a lieu, les exploitants de la ligne de chemin de fer, sont impliqués (betrokken) à l'occasion de la phase exploratoire » (article 2, 3, c).
La décision du ministre peut aussi prévoir l'élaboration d'une ou de plusieurs « visions structurelles » (structuurvisie) , document(s) de programmation relatif(s) à l'organisation spatiale de tout ou partie du territoire des Pays-Bas 40 ( * ) . L'élaboration de ces documents est obligatoire si l'infrastructure concerne plus de deux voies (rijstroken) ou plus de deux voies de chemin de fer continues (doorgaande sporen) (article 2, 4).
Tout projet de « vision structurelle » est soumis à enquête publique (voir infra ). Il précise :
- le résultat de la phase exploratoire ;
- la justification (verantwoording) de la façon dont les citoyens, les organisations sociales, les organismes administratifs concernés ainsi que, s'il y a lieu, les exploitants de la ligne de chemin de fer, ont été impliqués ;
- et la préférence (voorkeur) retenue par le ministre, laquelle est motivée.
L'exposé des motifs de ces dispositions indique explicitement le souhait que, dans l'ensemble de ces documents, « les résultats de la participation [des citoyens, des organisations sociales et des organismes administratifs concernés] soient précisés, de même que l'on en a fait dans la décision » 41 ( * ) .
Tout projet de « vision structurelle » est enfin transmis à la Seconde Chambre des États généraux, homologue l'Assemblée nationale française qui est, de ce fait, réputée avoir accepté, au moins de façon tacite, le choix retenu.
La « décision relative au tracé » ne peut enfin être prise par le ministre que dans les deux ans suivant cette transmission (article 9, 1).
Le ministre en soumet le projet à enquête publique.
Cette décision :
- précise, dans le cas où aucune « vision structurelle » (structuur visie , voir supra) n'a été élaborée, la façon dont les citoyens, les organisations sociales, les organismes administratifs concernés ainsi que, en tant que de besoin, les exploitants de la ligne de chemin de fer, ont été impliqués à l'occasion de la phase exploratoire ainsi que les résultats de celle-ci (article 10, 4) ;
- a les mêmes effets qu'une « décision de préparation » (voorbereidingsbesluit) visée à l'article 3.7 de la loi sur l'aménagement spatial (article 13).
• Une participation du public réalisée dans le cadre de deux enquêtes publiques
Dans le cas des projets de construction ex nihilo 42 ( * ) des projets soumis à la « loi sur le tracé », le public est invité à donner son avis dans le cadre d'une « mise à l'enquête » en deux occasions sur deux documents différents :
- le projet de « vision structurelle » (structuurvisie) ;
- et le projet de « décision de tracé » (ontwerptracébesluit) .
Dans les deux cas, conformément au régime de droit commun des enquêtes publiques 43 ( * ) :
- l'autorité étatique responsable de la procédure de « mise à l'enquête » (terinzagelegging) publie sa décision dans l'équivalent du Journal officiel (Staatscourant) , en précisant les lieux et heures où les documents sont consultables ainsi que les conditions dans lesquelles les personnes intéressées peuvent faire connaître leurs vues à leur sujet ;
- ces personnes peuvent formuler des observations orales ou écrites ;
- le délai de cette enquête est de six semaines à compter du jour où elle débute ;
- les documents et leurs nombreuses annexes sont consultables sur la plate-forme dédiée www.participatie .nl du ministère des Infrastructures et de l'environnement ainsi que dans les mairies et les bibliothèques.
À l'issue de cette procédure, la « décision de tracé », (tracébesluit) est publiée. En vertu de l'article 6 : 13 de la loi générale sur le droit administratif, seules les personnes intéressées qui ont communiqué leur point de vue (par exemple pendant l'enquête publique) en ce qui concerne la décision peuvent exercer un recours devant le Conseil d'État des Pays-Bas. La seule exception à cette règle s'applique aux personnes qui ne pouvaient raisonnablement pas faire valoir leur point de vue, par exemple parce que la décision qu'ils contestent devant le juge résulte d'une modification de la décision survenue après la phase d'enquête.
Le Conseil d'État néerlandais interprète strictement les termes de la loi qui prévoit que l'enquête publique concernant la « décision de tracé » est réalisée dans les conditions du droit commun (mise à disposition pendant six semaines) : il a rejeté deux recours fondés sur le fait que cette procédure serait insuffisante pour assurer « la concertation et la participation », considérant qu'il convenait, en la matière, de s'en tenir aux termes de la loi sur le tracé 44 ( * ) .
• L'application de la « loi sur le tracé » est-elle modulable ?
Au vue de ces éléments, il est loisible de s'interroger : la loi sur le tracé - qui s'applique aux grandes infrastructures - telle qu'elle est interprétée par le juge est-elle véritablement appliquée « sur mesure » par les pouvoirs publics néerlandais comme l'ont successivement recommandé la commission Elverding, le code sur la participation publique et le code sur la participation sociale ? Ou bien ceux-ci font-ils usage d'autres modalités de participation que celles prévues par la loi générale sur le droit administratif en matière d'enquête publique ?
Pour vérifier ce point, deux dossiers concernant de grands projets d'infrastructure ont été consultés, sur lesquels on se propose ici de donner quelques indications.
La réalisation de la rocade d'Utrecht A24/A12
Le premier, en cours de réalisation, concerne la réalisation de la rocade d'Utrecht A24/A12 . Cette opération consiste en un élargissement de l'autoroute A 27 du côté est de la ville de deux à sept voies et en un agrandissement des échangeurs (knooppunt) de Lunetten et de Rijnsweerd, d'une part, de l'élargissement de l'autoroute A 12 d'une voie supplémentaire dans les deux sens, d'autre part, et enfin, de la création d'une liaison verte entre la ville et Amelisweerd. La décision sur le tracé est prévue en 2017 pour une mise en service en 2024-2026. Le budget de la première phase de cette opération, qui figure parmi les cinquante projets routiers les plus importants du pays, s'élève à 1,138 milliard d'euros.
La procédure, initialement mise en oeuvre sous la direction conjointe de quatre autorités, a été finalement confiée au ministre des Infrastructures et de l'environnement.
S'agissant de l'extension d'infrastructures existantes, la procédure « courte » prévue par la « loi sur le tracé » (pas d'établissement d'une structuurvisie ) a été retenue.
Elle a débuté par la mise à l'enquête publique, de décembre 2008 à janvier 2009, de la « note initiale » (startnotitie) 45 ( * ) . À cette occasion des soirées d'information sont organisées, (voorlichtingsavonden) , tandis que les entreprises étaient aussi consultées.
Les observations formulées par le public ont été transmises à un groupe d'experts indépendants en matière d'environnement, la commission de l'étude d'impact écologique, qui avait neuf semaines à compter de la publication de la « note initiale » (startnotitie) pour rendre son avis.
Puis, dans les treize semaines suivant cette publication, les autorités chargées de la procédure ont fixé les orientations générales sur cette base.
Au vu des résultats de l'enquête, les autorités devaient choisir une orientation préférentielle (voorkeursrichting) parmi celles existantes : agrandir la rocade est ou construire et agrandir une partie de la rocade ouest, le coût prévisionnel - y compris les ouvrages annexes - de la première opération étant évalué, en 2010, à 3,6 milliards d'euros et ceux de la seconde à 3,9 milliards 46 ( * ) .
Après la première enquête publique et la remise pour avis de l'étude d'impact écologique (milieueffectrapportage, MER) , une option dénommée « alternative préférentielle » a été retenue, la compétence pour mener le projet à bien étant à cette époque transférée au ministère des Infrastructures et de l'environnement fin 2010.
L'étude d'impact écologique a, au terme d'une première phase, été soumise à une consultation informelle du public. Des rencontres avec les habitants ont été organisées ayant permis de recueillir 211 réactions écrites ; lesquelles ont été prises en compte pour l'élaboration de l'« alternative préférentielle » 47 ( * ) .
À la demande de la Seconde Chambre des États généraux, une commission d'experts (delphiteam 48 ( * ) ) a analysé, entre décembre 2012 et mars 2013, les conditions dans lesquelles la décision concernant l'« alternative préférentielle » avait été prise. Cette commission a conclu que ces modalités étaient satisfaisantes, qu'une participation large et attentive avait eu lieu et que la décision était fondée. Le 13 mai 2014, le ministre des Infrastructures et de l'environnement a approuvé cette variante qui est devenue le « projet de décision de tracé ».
Ce projet de décision de tracé a, à son tour, fait l'objet d'une enquête publique du 10 mai au 20 juin 2016, donnant lieu à 1 376 réactions sur la plate-forme Participatie tandis que six réunions de terrain réunissant environ cinq cent participants ont été organisées, la commission de l'étude d'impact écologique rendant quant à elle un nouvel avis dans les onze semaines suivant l'ouverture de l'enquête publique. Des réponses ont été données aux observations formulées lors de la consultation dans un document intitulé « Note en réponse » (Nota van Antwoord) . Les modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique ont été décrites dans une « Note modificative » (Nota van Wijziging) , et détaillées dans le projet de décision de tracé.
Dans un document publié en décembre 2016, le ministère des Infrastructures et de l'environnement rend compte de l'ensemble des initiatives qui ont été prises par les citoyens et les parties prenantes en en décrivant le contenu et les conséquences éventuelles sur la décision finale. Les rédacteurs de ce document notent cependant que malgré les efforts réalisés pour impliquer les habitants, toutes les parties prenantes ne se sont pas investies dans le projet 49 ( * ) .
La décision relative au tracé, qui devait être prise dans les cinq mois suivant la mise à l'enquête du projet de décision de tracé a été publiée à l'équivalent du Journal officiel le 19 janvier 2017. Cette décision peut faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'État des Pays-Bas durant les six semaines suivant sa publication 50 ( * ) .
La réalisation du projet de contournement routier ouest de Rotterdam et la construction du tunnel de Blankenberg
Afin de lutter contre la multiplication des embouteillages, les pouvoirs publics néerlandais ont mené, à compter de 2009, une réflexion globale sur l'accessibilité de l'ensemble de la conurbation de Rotterdam qui a débouché sur la publication d'une « décision de tracé » en 2016.
Cette démarche a, tout d'abord, été menée de concert par le ministère des Transports et des voies d'eau, la province de Zuid-Holland, la commune et l'agglomération (stadsregio) de Rotterdam dans le cadre de la réalisation d'un schéma directeur (masterplan) intitulé « Rotterdam : en avant ! » (Rotterdam vooruit) . Ce schéma, concernant une opération classée parmi les grands projets du programme national pluriannuel néerlandais « Infrastructures, Espace et Transports » ( MIRT , voir supra ) suggérait trois hypothèses pour relier le sud au nord de l'agglomération en franchissant le canal qui relie la rivière Scheur à la mer du Nord. Le budget prévisionnel total variait entre 1 300 et 2 900 millions d'euros selon l'hypothèse envisagée 51 ( * ) .
Le projet de schéma, traduit dans une « Notice sur la portée et sur le niveau détaillé » (Notitie Reikwijdte en Detailniveau) , a été publié en juin 2009. Cette phase a donné lieu à une consultation informelle des citoyens, des entreprises et des organisations sociales dans le cadre de sessions de travail destinées à déterminer les points-clés du projet et les orientations susceptibles de constituer une solution.
Une étude d'impact environnementale (milieueffectrapportage ou MER ) a été réalisée en deux étapes. Un premier projet (Plan-MER 1) a été soumis à une commission d'évaluation ad hoc en vue de son actualisation compte tenu des observations de cette entité 52 ( * ) . L'étude d'impact environnemental définitive concernant cette phase n'a été réalisée qu'après enquête publique (voir infra ). La même commission a été saisie pour avis d'un avant-projet de « vision structurelle nationale » (rijksstructuurvisie).
Sur la base des différentes options retenues, les autorités ont, après avoir informé la Seconde Chambre des Etats-Généraux, fait publiquement part, dans les journaux locaux, dans l'équivalent du Journal Officiel et sur le site internet www.rotterdamvooruit.nl de leur intention (voornemen) d'élaborer compte tenu de l'ampleur du projet, une « vision structurelle nationale » contenant un projet de « décision de préférence », lesquelles ont fait l'objet de réunions publiques de terrain et ont été soumises à l'enquête publique du 12 janvier au 22 février 2011.
Dans l'avis annonçant l'ouverture de cette procédure, les autorités soulignaient la possibilité pour chacun de donner son point de vue, oralement ou par écrit sur :
- l'intention d'établir une « vision structurelle nationale » ;
- et le projet de « Notice prenant en compte le niveau national et le niveau détaillé ».
Elles précisaient que « les points de vue communiqués seraient pris en compte (betrokken) pour l'établissement de la «vision structurelle nationale» » 53 ( * ) .
Sur la base des avis collectés dans le cadre de l'enquête publique, les pouvoirs public ont établi :
- l'étude d'impact environnemental définitive (Plan-MER 1 et 2) afférente à cette étape ;
- un projet de « vision structurelle nationale » ;
- et une « Note en réponse » (nota van antwoord) faisant le point sur les choix retenus, compte tenu des observations et avis formulés par le public.
Le ministre des Transports a alors exprimé sa préférence pour le tracé « Blankenburg, option Krabbeplas-West » lequel, prévoyant la réalisation d'un tunnel routier, a été intégré à la version 2 du projet de « vision structurelle nationale ».
Le même ministre a informé la Seconde chambre des Etats généraux, le 2 février 2013, du projet de « vision structurelle nationale ». Les membres de cette assemblée ont posé diverses questions écrites le 25 avril suivant, auxquelles le ministre a répondu par écrit le 6 juin de la même année 54 ( * ) , indiquant à cette occasion que le budget de l'opération était fixé à 1 154,4 millions d'euros indice 2013.
Une seconde enquête publique a été organisée, du 3 avril au 14 mai 2013, sur le projet de « vision structurelle nationale » et sur l'étude d'impact environnemental définitive (Plan-MER 1 et 2). Elle consistait notamment en :
- la mise à disposition des documents dans diverses communes et sections de communes et au ministère des Transports ;
- quatre rencontres avec l'équipe de projet organisées de 19 h 00 à 21 h 30 comprenant une présentation d'une heure suivie de questions/réponses ;
- le droit de réagir verbalement, lors de ces rencontres, et de voir ses propos retranscrits par un sténographe ;
- la faculté de réagir via le site www.centrumpp.nl ;
- et la possibilité d'appeler directement l'équipe de projet par téléphone pour se renseigner sur la procédure.
L'avis annonçant l'ouverture de cette enquête publique soulignait que les parties prenantes pouvaient « par exemple réagir sur les points suivants :
- y a-t-il, selon vous, des inexactitudes dans le projet de " vision structurelle nationale " ?
- existe-t-il des matières ou des intérêts qui n'ont pas été pris en compte ?
- vos intérêts sont-ils atteints, pouvez-vous dire comment ? ».
En octobre 2013, le Gouvernement a répondu aux observations formulées par la commission ad hoc compétente en matière d'étude d'impact environnemental.
Les avis - 2 281 collectés 55 ( * ) - ont été traités par le Centrum participatie et publiés, début juillet 2013, en vue de la rédaction d'une nouvelle « note en réponse » avant la publication, le 6 novembre 2013, de la « Vision structurelle nationale Accessibilité de la région de Rotterdam et de la nouvelle liaison par berges ouest » qui justifiait les choix retenus et l'option prise par le ministre s'agissant du tracé Blankenburg-Krabbeplats Ouest. La date de mise en service de l'infrastructure était alors repoussée de 2021 à 2022. Tous ces documents pouvaient être consultés au ministère du 6 novembre au 17 décembre 2013 et téléchargés sur le même site internet, l'équipe de projet répondant aux questions relatives à leur contenu qui pouvaient lui être posées.
Le ministre des Infrastructures et de l'environnement a également lancé une consultation auprès du public du 14 février au 13 mars 2014 après avoir fait part de son intention de faire élaborer une étude d'impact environnementale relative au projet « Blankengurg », option « Krabbenplats ouest », selon des modalités voisines de celles évoquées supra , mais sans que cette consultation ne revête la forme d'une enquête publique.
Le projet de « décision de tracé » a fait à son tour l'objet d'une consultation, également dépourvue du caractère d'enquête publique, du 2 octobre au 12 novembre 2015 56 ( * ) . Tout au long de la procédure des « groupes de suivi » spécifiques ont réuni les pouvoirs publics et des parties prenantes afin de travailler sur des projets de solutions. Les habitants et les utilisateurs ont, quant à eux, été associés par le biais de groupes « test » (klankbordgroepen) et de rencontres directes avec les intéressés ( keukentafel ou « tables de cuisine ») 57 ( * ) .
La « décision de tracé » prise par le ministre des Infrastructures et de l'environnement le 28 mars 2016 a été soumise à enquête publique, dans les conditions analogues à celles évoquées supra , du 6 avril au 8 mai. L'avis qui y est relatif précisait que les personnes concernées ayant fait part de leurs vues sur le projet pouvaient former un recours contre cette décision, de même que celles qui « ne pouvaient se voir raisonnablement objecter qu'elles n'avaient pas communiqué leurs vues sur le projet ».
b) La loi sur la protection et l'utilisation de l'environnement de 2016
La loi du 23 mars 2016 sur la protection et l'utilisation de l'environnement physique de vie (fysieke leefomgeving) , entrera en vigueur en 2019. Elle unifie un ensemble de procédures disparates précédemment dispersées entre vingt-six textes 58 ( * ) .
Elle se situe dans le droit fil de la démarche « Plus vite et mieux » et prend en compte les conclusions de celle-ci en termes de large exploration, de recherche du « soutien social », de place faite à la confiance, de qualité et d'accélération de la décision en matière d'environnement. Elle prévoit une procédure « en entonnoir » 59 ( * ) qui repose, en particulier, sur une participation précoce des parties prenantes 60 ( * ) . Elle ne mentionne toutefois explicitement la participation que pour des projets complexe d'intérêt général, prévoyant l'adoption par le ministre intéressé des « décisions de projet » (projectbesluit) concernant de très importantes opérations telles que :
- la construction d'une route ou d'une route à grande vitesse, d'une voie de chemin de fer ou d'une voie navigable ;
- la transformation d'une route en route à grande vitesse ;
- l'élargissement d'une route dotée d'une ou plusieurs voies reliant deux noeuds routiers ;
- la modification d'une voie de chemin de fer consistant : en un élargissement d'un segment reliant deux raccordements (aansluitingen) , des constructions liées au chemin de fer (spoorwegbouwkundige bouwwerken) , la construction d'un arc de liaison (verbindingsboog) , ou encore un ensemble des mesures liées à cette voie ;
- la remise en service d'une voie de chemin de fer de cinq kilomètres ou plus ;
- la modification d'une voie d'eau correspondant à un agrandissement ou à un approfondissement de la surface d'au moins vingt pour cent ou à un approfondissement de plus de vingt millions de mètres-cube ;
- ainsi que la construction, le déplacement ou le renforcement d'un barrage primaire relevant de l'État (article 5.46).
La procédure de droit commun pour l'adoption de ces « décisions de projet » se décompose, quant à elle, en plusieurs étapes :
- tout d'abord un acte par lequel l'autorité compétente rend publique son intention (voornemen) d'envisager une opération susceptible d'avoir un impact sur l'environnement, décision dans laquelle elle indique la façon dont les citoyens, les entreprises, les organisations sociales et les organismes administratifs devront être impliqués (betrokken) ;
- puis une phase exploratoire (verkenning) qui est destinée à « conduire à une prise de décision politico-administrative à un niveau stratégique sur la nécessité -ou l'inutilité- d'un projet » 61 ( * ) ;
- une décision de préférence (voorkeurbestelling) qui propose -ou non- de mener à bien le projet (un décret précise les cas dans lesquels il est possible de s'abstenir de cette phase) ;
- et enfin une décision de projet (projectbesluit) qui indique, outre la façon dont les citoyens, les entreprises, les organisations sociales et les organismes administratifs ont été impliqués, les résultats de la phase exploratoire en évoquant à ce titre les solutions possibles proposées par des tiers et les avis rendus par des experts à leur sujet (wat de resultaten zijn van de uitgevoerde verkenning) .
L'exposé des motifs du texte précise sur ce point que si, pour quelques projets, il est nécessaire que des dispositions législatives prescrivent des procédures, en revanche, il est important pour d'autres d'organiser des « activités complémentaires et des moments où les parties prenantes de la société peuvent apporter leur contribution » 62 ( * ) . Ceci explique que les concepteurs du texte aient souhaité que les pouvoirs publics organisent des démarches participatives « sur mesure » 63 ( * ) (maatwerk) et n'aient donc pas jugé souhaitable que la loi prescrive de façon générale les conditions de cette participation. L'exposé des motifs du texte renvoie, sur ce point, d'une part, au « Code sur la participation sociale » (Code Maatschappelijke Participatie , voir supra ) et, d'autre part, au fait qu'en vertu des lois qui régissent leur statut, les provinces et les communes néerlandaises ont la faculté d'édicter des arrêtés relatifs aux conditions dans lesquelles les habitants (ingezetene) et les parties prenantes (belanghebbenden) sont impliqués dans la préparation des politiques locales, comme en dispose, par exemple, l'article 150 de la loi communale (de voorbereiding van gemeentelijk beleid) .
Aussi la loi ne prévoit-elle explicitement de dispositions relatives à la participation que pour des projets complexes d'intérêt général (voir supra ).
Les autorités qui gèrent un projet peuvent constituer des groupes d'experts chargés d'apprécier la « réalisabilité » des propositions émanant de la société civile », à charge pour l'autorité compétente de suivre cet avis ou de ne pas en tenir compte, de façon motivée 64 ( * ) .
B. LA VARIÉTÉ DES MODALITÉS DE LA PARTICIPATION
La participation des citoyens au processus de décision publique revêt des formes diverses tant au niveau national qu'au niveau local, où les pouvoirs publics encouragent les collectivités à utiliser une grande variété d'instruments.
• La direction de la Participation du ministère des Infrastructures et de l'environnement
La direction de la Participation du ministère des Infrastructures et de l'environnement (ministerie van Infrastructuur en Milieu) est chargée de conseiller les autres directions de ce ministère sur les conditions dans lesquelles les citoyens et les parties prenantes peuvent être impliqués dans les décisions publiques. Elle gère la plate-forme http://www.platformparticipatie.nl/ sur laquelle tous les projets nationaux sont présentés.
Cette direction tient également le secrétariat de l'organe de concertation dans le domaine des infrastructures et de l'environnement.
• L'organe de concertation dans le domaine des infrastructures et de l'environnement
La loi du 11 décembre 1996 sur la concertation relative aux infrastructures et à l'environnement a créé cet « organe de concertation ».
Le secrétariat de cette entité, dotée d'un site internet, tenu par la direction de la Participation du ministère des Infrastructures, organise chaque année une conférence annuelle qui réunit les contributeurs à sa plate-forme, lesquels sont des entités qui interviennent dans le domaine des infrastructures et de l'environnement.
Les travaux de cet organisme sont placés sous la direction de quatre présidents (voorzitters) indépendants qui assurent qu'ils se déroulent dans un cadre neutre et informel où les parties prenantes peuvent apporter leur contribution. Ils ont par exemple concerné l'économie circulaire, le dialogue énergétique, la politique de l'air et celle de l'eau.
Notons enfin qu'au niveau national, le site internet du gouvernement néerlandais (rijksoverheid) consacre une page à la participation citoyenne (burgerparticipatie) , entendu comme le fait que « de nombreux citoyens se sentent concernés par leur quartier ou par leur environnement et s'engagent librement pour eux. Ils accomplissent un travail volontaire ou organisent des actions de nettoyage dans la rue afin d'améliorer le quotidien. Ils achètent des panneaux solaires en commun. Ils constituent une coopérative locale de soins commune ou discutent sur le budget de la commune. »
S'y ajoute la « participation à l'action des autorités » (overheidsparticipatie) qui consiste en ce que « les personnes prennent davantage d'initiatives par elles-mêmes, ce qui demande une transformation du rôle des autorités qui est souvent en relation avec les initiatives dans la société ». Dans ce cas, les autorités apportent leur soutien, une commune pouvant par exemple mettre à disposition des locaux ou bien verser un « budget de quartier » afin que les habitants puissent y mettre en oeuvre leurs propres initiatives.
• La promotion des initiatives locales
Le gouvernement des Pays-Bas soutient les initiatives des communes dans le domaine de la participation au moyen de plusieurs initiatives, notamment la plateforme de ProDemos la « maison de la démocratie et de l'état de droit ». Sur son site internet ProDemos présente, par exemple, les diverses méthodes susceptibles d'être utilisées afin de favoriser la participation des citoyens 65 ( * ) . Ce site donne notamment des informations sur les enquêtes, les sondages délibératifs, les jurys citoyens, les conférences de consensus ou encore sur les méthodes destinées à prendre en compte le point de vue des experts, méthode « delphi », « groupes de focus » ou « Olympiade » pour ne citer que ces exemples.
* 27 Philippe d'Iribarne, La logique de l'honneur. Gestion des entreprises et traditions nationales , Paris, Editions du Seuil, 1989, p. 216.
* 28 Idem , p. 243.
* 29 Idem , p. 249.
* 30 Idem , p. 211.
* 31 Sur ce point v. l'étude de législation comparée n°216, publiée en mai 2011, Les réformes récentes de l'Administration .
* 32 Advies commissies Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten , Sneller en beter, april 2008 , p. 4.
* 33 Advies commissies Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten , Sneller en beter, april 2008 , p. 9.
* 34 Idem p. 11-12.
* 35 Idem p. 14.
* 36 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 15.
* 37 Tweede Kamer des Staten-Generaal, Vergaderjaar 2008-2009, 29 385, Nr. 46 , Aanleg an de aanpassing van hofdinfrastruktuur, Brief van de ministers van verkeer en waterstaat en van volkshuivesting, ruimtelijke ordening en milieu-beheer , p. 3 .
* 38 Raad van State , Advies W14.11.0341/IV, 26 janvier 2012.
* 39 Wet van 1 december 2011 tot wijziging van de Tracéwet met het oog op de versnelling en verbetering van besluitvorming over infrastructurele projecten , Memorie van toelichting , Kamerstukken II, 2009-10, 32 377, nr. 3, p. 3.
* 40 Conformément à l'article 2.3 de la loi néerlandaise sur l'aménagement de l'espace.
* 41 Wet van 1 december 2011 tot wijziging van de Tracéwet met het oog op de versnelling en verbetering van besluitvorming over infrastructurele projecten , Memorie van toelichting , Kamerstukken II, 2009-10, 32 377, nr. 3, p. 4.
* 42 La procédure applicable aux extensions/modifications des infrastructures existantes est allégée.
* 43 Fixé par la section 3.4 de la loi générale sur le droit administratif.
* 44 ABRvS 5 augustus 2015 , ECLI:NL:RVS:2015:2485 (Tracébesluit A59 Drongelens Kanaal) et ABRvS 24 februari 2016 2015 , ECLI:NL:RVS:2016:503 (Tracébesluit N35 Zwolle-Wijthmen) , citées par Henk Gierveld, Tracéwet. Text & Commentar , Utrecht, 2016.
* 45 Rijkswaterstaat, Starnotitie, Ring Utrecht, december 2008 , p. 10-11 et 55 et suivantes.
* 46 Mobiliteit in Midden-Nederland, Verder, Samenvatting, MER 1 e fase Ring Utrecht, 17 augusuts 2010 , p. 7 et 11 .
* 47 Rijkswaterstaat, Ring Utrecht, Proces van probleemverkenning naar ontwerp-tracébelsuit (2005-2016) , maart 2016, p. 36.
* 48 La méthode Delphi permet par un questionnement répété d'experts d'atteindre un consensus au sujet des données d'un problème. La commission travaillant sur la rocade d'Utrecht a rendu trois rapports en février 2012, octobre 2013 et janvier 2014.
* 49 Rijkswaterstaat, Ring Utrecht, Proces van probleemverkenning naar ontwerp-tracébesluit (2005-2016), maart 2016 , p . 93.
* 50 Mededeling Tracébesluit A27/A12 rocade Utrecht.
* 51 Masterplan Rotterdam vooruit , 15 décembre 2009.
* 52 Notitie Reikwijdte en Detailniveau. Nieuwe Westelijke Oeververbinding , sans date.
* 53 Kenninsgeving, voornemen voor het opstellen van een rijksstructuurvisie « Bereikbaarheid Regio Rotterdam en Nieuwe Westelijke Oeververbinding [avant le 12 janvier 2011].
* 54 Lettre du ministre des Infrastructures et de l'environnement au président de la Seconde Chambre des Etats généraux du 5 novembre 2013, IENM/BSK-2013/247772.
* 55 Staatscourant, Nr 30127, 6 november 2013, Kenninsgeving Rijksstructuurvisie Bereikbaarheid Regio Rotterdam en Nieuwe Westelijke Oerverbinding, Ministerie van Infrastructuur en Milieu , p. 1.
* 56 Rijksoverheid, Medeling Tracébesluit Blankenburgverbinding
* 57 Rijkswaterstaat, Ministerie van Infrastuctuur en Milieu, Tracébesluit / MER Blankenburgverbinding, Hoofdrapport MER , september 2015, p. 32-33.
* 58 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 15.
* 59 Idem p. 47 et 176-177.
* 60 Idem p. 54.
* 61 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 176.
* 62 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 217.
* 63 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 218.
* 64 Memorie van Toelichting , Tweede kamer der Staten general , vergaderjaar 2013-2014 , 33 962 , nr. 3 , p. 218.
* 65 Informations tirées du site www.participatiewijzer.nl