II. L'ESPAGNE
Les principaux rendez-vous électoraux en Espagne sont les élections législatives ( elecciones generales ), visant à élire les membres du Congrès des députés et du Sénat, les élections des parlements des communautés autonomes ( elecciones autonomicas ) et les élections municipales ( elecciones municipales ). Elles ont lieu au suffrage universel direct tous les quatre ans.
La loi organique du 19 juin 1985 portant régime général des élections (LOREG) 30 ( * ) , complétée par le décret royal du 16 avril 1999 sur la réglementation des processus électoraux 31 ( * ) , fixe les règles communes et les règles spécifiques applicables à ces scrutins et aux élections européennes. Pour les assemblées des communautés autonomes, des règles complémentaires sont prévues par les lois électorales de chaque communauté. Le vote par courrier postal 32 ( * ) est possible pour ces trois types de scrutin.
A. LES BULLETINS DE VOTE
Les articles 70 et 71 de la LOREG énoncent certaines obligations relatives aux bulletins ( papeletas electorales ) et enveloppes de vote ( sobres electorales ) :
- les modèles officiels de bulletin de vote correspondant à la circonscription sont approuvés par les commissions électorales compétentes ( Juntas electorales ), conformément aux critères prévus par la LOREG et à la réglementation en vigueur ;
- l'administration de l'État, et pour les élections régionales l'administration des communautés autonomes, assurent la disponibilité des bulletins et des enveloppes de vote, sans préjudice de leur éventuelle préparation par les groupes politiques qui assistent aux élections 33 ( * ) ;
- les préfectures assurent la remise des bulletins de vote et des enveloppes, en nombre suffisant, à chacun des bureaux de vote ( mesas electorales ), au moins une heure avant le début du scrutin.
Les modèles des bulletins de vote aux élections générales et municipales et leurs normes d'impression figurent en annexe du décret royal 605/1999 cité précédemment. En outre, l'article 4 de ce même décret royal énonce des principes communs concernant la forme et la présentation des bulletins et enveloppes de vote, également applicables aux communautés autonomes :
- les bulletins de vote sont imprimés uniquement d'un seul côté (sauf pour les élections sénatoriales lorsque le nombre de candidats est élevé) ;
- les bulletins doivent comporter le nom complet et l'année de l'élection ;
- les enveloppes doivent être de la même couleur que les bulletins de vote. Les couleurs des bulletins de vote peuvent elles-mêmes varier lorsque des élections ont lieu simultanément afin de distinguer chaque scrutin ;
- dans les communautés autonomes ayant statutairement reconnu une seconde langue officielle distincte du castillan, les bulletins et enveloppes de vote sont bilingues pour toutes les élections.
1. Élections législatives et sénatoriales (elecciones generales)
Les membres du Parlement ( Cortes Generales ) espagnol sont renouvelés tous les quatre ans, sauf en cas d'élections anticipées. Les dernières élections générales ont eu lieu en novembre 2019.
Le Congrès des députés ( Congreso de los Diputados ) compte 350 membres 34 ( * ) , élus au scrutin proportionnel plurinominal avec un seuil d'éligibilité de 3 % des votes valides exprimés dans la circonscription 35 ( * ) . Les 52 circonscriptions électorales correspondent aux 50 provinces, plus les villes autonomes de Ceuta et Melilla. Chaque province dispose d'au moins deux sièges de députés, les 248 sièges restants étant répartis proportionnellement à la population 36 ( * ) . Les bulletins et enveloppes de vote aux élections du Congrès des députés sont toujours de couleur blanche. Selon l'article 172.2 de la LOREG, ils doivent indiquer le nom, l'acronyme et le symbole du parti, de la fédération, de la coalition ou du groupe d'électeurs présentant la candidature, les noms et prénoms des candidats et des suppléants, selon leur ordre d'éligibilité, et, le cas échéant, leur statut de candidat indépendant. Il existe un bulletin de vote par liste. Pour exprimer son vote, l'électeur doit insérer dans l'enveloppe de vote le bulletin de la liste en faveur de laquelle il désire voter.
Est considéré comme nul, pour tous les types de scrutin, le vote exprimé dans une enveloppe ou un bulletin différent du modèle officiel, dans un bulletin sans enveloppe ou dans une enveloppe contenant plus d'un bulletin de candidatures différentes 37 ( * ) . Les suffrages exprimés sur des bulletins dont les noms des candidats ont été modifiés, ajoutés, barrés ou dont l'ordre d'éligibilité a été modifié ainsi que ceux portant une inscription ou une altération intentionnelle sont également considérés comme nuls. Est considérée comme un vote blanc, mais valable, une enveloppe ne contenant aucun bulletin.
Modèle de bulletin de vote aux élections du Congrès des députés
Source : Annexe 3 du décret royal 605/1999
Le Sénat espagnol compte un nombre fixe de 208 sénateurs (soit quatre par province 38 ( * ) ) élus au suffrage universel direct, selon un scrutin majoritaire plurinominal partiel 39 ( * ) , ainsi que des sénateurs désignés par les assemblées législatives des communautés autonomes, dont le nombre évolue selon la population de ces dernières (au total, 57 sénateurs en 2021). S'agissant des sénateurs élus au suffrage universel direct, les 47 circonscriptions électorales provinciales de métropole disposent de quatre sièges et les dix circonscriptions insulaires 40 ( * ) ainsi que Ceuta et Melilla de trois à un siège(s). Les électeurs peuvent voter pour un maximum de trois candidats dans les circonscriptions provinciales métropolitaines, deux candidats à Grande Canarie, Majorque, Tenerife, Ceuta et Melilla, et un seul candidat dans les autres circonscriptions insulaires.
Contrairement à celui utilisé pour le Congrès des députés, le bulletin de vote aux élections sénatoriales est unique : il comporte la liste de l'ensemble des candidatures que l'électeur doit cocher pour exprimer son vote. Il est de couleur sépia afin de le distinguer des bulletins de vote pour le Congrès des députés. Aux termes de l'article 172.3 de la LOREG, le bulletin de vote doit faire figurer le nom ou l'acronyme et le symbole de l'entité présentant le ou les candidats, qu'il s'agisse d'un parti, d'une fédération, d'une coalition ou d'un groupe d'électeurs. Sous cette dénomination figurent les noms du ou des candidats, dans un ordre librement établi par l'entité présentant les candidats. Les candidatures sont classées sur le bulletin de gauche à droite, de haut en bas et de la plus haute à la plus basse, selon le nombre de voix obtenues par l'ensemble des candidats présentés par chacun des partis lors des dernières élections sénatoriales, dans la circonscription correspondante 41 ( * ) . Le nom de chaque candidat est précédé d'une case. L'électeur marque d'une croix la ou les cases correspondant au(x) candidat(s) en faveur duquel ou desquels il souhaite voter. Le bulletin doit comporter une consigne aux électeurs, leur rappelant le nombre maximal de candidats en faveur desquels ils peuvent voter dans leur circonscription (en règle général trois candidats, sauf dans les circonscriptions insulaires) et le fait que toute modification ou rature du bulletin de vote entraîne sa nullité. Les bulletins exprimant un nombre de croix supérieur au nombre de voix autorisé sont considérés comme nuls.
Au total, environ 400 millions de bulletins de vote ont été mis à la disposition des électeurs lors des élections générales (Congrès et Sénat) de novembre 2019 42 ( * ) .
Modèle de bulletin de vote aux élections sénatoriales
Source : Annexe 3 du décret royal 605/1999
Présentation de bulletins dans un bureau de vote aux
élections générales
d'avril 2019
Source : El Mundo
2. Élections régionales (elecciones autonomicas)
Les élections des assemblées des 17 communautés autonomes se tiennent au scrutin proportionnel plurinominal tous les quatre ans, ou de façon anticipée en cas de dissolution. La plupart des communautés autonomes utilisent les provinces comme circonscription (à l'exception des communautés insulaires).
Les communautés autonomes sont compétentes pour définir le modèle des bulletins de vote et des enveloppes électorales, dans le respect des principes communs prévus par la LOREG. Cependant, les réglementations régionales très similaires d'une communauté à une autre et le format des bulletins semblable à celui utilisé pour les élections au Congrès des députés. Les lois électorales des 17 communautés autonomes disposent que les bulletins de vote doivent être de la même couleur que les enveloppes et contenir les indications suivantes : le nom ou le sigle et le symbole du parti, de la coalition, de la fédération ou du groupe d'électeurs présentant la liste ; les noms et prénoms des candidats et des suppléants, selon leur ordre de classement, et, le cas échéant, l'indépendance des candidats qui concourent ou, en cas de coalitions électorales, le nom du parti auquel chaque candidat appartient 43 ( * ) . Pour exprimer son vote, l'électeur doit insérer le bulletin de la liste choisie dans l'enveloppe. Comme pour les élections au Congrès des députés, les enveloppes ne contenant aucun bulletin sont considérées comme des votes blancs et celles contenant plusieurs bulletins ou des annotations ou modification comme des suffrages nuls.
Modèle de bulletin de vote pour l'élection de l'assemblée de Madrid
Source : Comunidad de Madrid, Guía práctica sobre el derecho al voto, Elecciones del 4 de mayo de 2021
Parmi les spécificités régionales figure, depuis novembre 2020, pour les élections du parlement de Catalogne, la possibilité pour l'électeur de télécharger sur Internet les bulletins de vote de sa circonscription et d'imprimer celui de son choix. La commission électorale centrale a donné son accord à cette procédure, à condition que (i) ceci se fasse dans le plein respect du secret du vote (notamment en mettant en place une procédure obligeant l'électeur à télécharger tous les bulletins de sa circonscription), (ii) les commissions électorales provinciales approuvent les modèles de bulletin et les enveloppes avant leur intégration sur le site Internet officiel et (iii) les membres des bureaux de vote appliquent avec souplesse les dispositions de l'article 96.1 de la LOREG sur la nullité des bulletins de vote et enveloppes non conformes au modèle officiel 44 ( * ) .
3. Élections municipales
En Espagne, les élections municipales ont lieu le quatrième dimanche de mai, tous les quatre ans, et coïncident souvent avec l'élection de l'assemblée de la communauté autonome. Le nombre de conseillers municipaux, le mode de scrutin et, par conséquent, le modèle de bulletin de vote varient selon le nombre d'habitants :
- dans les communes jusqu'à 250 habitants, le mode de scrutin est majoritaire plurinominal partiel, selon un système de listes ouvertes (identique à celui du Sénat). Chaque électeur peut voter en faveur de deux candidats dans les communes de 100 habitants ou moins ou de quatre candidats dans les communes ayant un nombre d'habitants compris entre 101 et 250. Les modèles de bulletin de vote pour ces deux catégories de commune sont proches : dans les deux cas, l'électeur doit cocher la case figurant à côté du nom du ou des candidats en faveur duquel/desquels il souhaite voter 45 ( * ) ;
- dans les communes de plus de 250 habitants, le scrutin est proportionnel plurinominal, avec des listes fermées. Il existe un bulletin pour chaque liste présentée. L'électeur exprime son vote en insérant dans l'enveloppe électorale le bulletin de la liste de son choix.
Les maires sont élus par les conseillers municipaux à la majorité absolue des voix, dans les vingt jours suivant les élections municipales.
Modèle de bulletin de vote pour les élections
municipales
(commune de 101 à 250 habitants)
Source : Annexe 3 du décret royal 605/1999
Modèle de bulletin de vote pour les élections
municipales
(commune de plus de 250 habitants)
Source : Annexe 3 du décret royal 605/1999
B. LA TENUE ET L'ORGANISATION DES BUREAUX DE VOTE
Conformément au Titre premier, chapitre III de la LOREG, l'administration électorale espagnole est organisée en différents niveaux : la commission électorale centrale ( Junta Electoral Central ), 50 commissions électorales provinciales, 303 commissions électorales de zone, et le cas échéant de commissions électorales des communautés autonomes, et enfin les bureaux de vote ( mesas electorales ).
Chaque circonscription électorale est divisée en une ou plusieurs sections, comptant entre 2 000 et 15 000 électeurs (au moins lors des élections municipales). Chaque section doit disposer d'un bureau de vote 46 ( * ) . 59 556 bureaux de vote ont été mis en place lors des élections générales de novembre 2019 et 60 076 bureaux pour les élections municipales de mai 2019 47 ( * ) .
Les règles relatives à la composition des bureaux de vote, à la désignation de leurs membres et à leur mission sont identiques pour les élections générales, municipales et celles des communautés autonomes.
1. Composition des bureaux de vote et désignation de leurs membres
La formation des bureaux de vote relève de la responsabilité des conseils municipaux, sous la supervision des commissions électorales de zone. Chaque bureau de vote doit comprendre un président et deux assesseurs ( vocales ) 48 ( * ) . Si plusieurs élections se tiennent le même jour, le bureau de vote est tenu par les mêmes membres.
Les membres du bureau de vote sont désignés entre le vingt-cinquième et le vingt-neuvième jour suivant la convocation de l'élection, par tirage au sort parmi les personnes inscrites sur la liste électorale de chaque bureau. Les personnes désignées doivent savoir lire et écrire - voire détenir le baccalauréat ou un diplôme équivalent pour le président - et être âgées de moins de 70 ans 49 ( * ) . La fonction de président ou d'assesseur ne peut pas être exercée par un candidat à l'élection considérée.
L'exercice des fonctions de président ou d'assesseur de bureau de vote est obligatoire. Néanmoins, les personnes tirées au sort disposent d'un délai de sept jours suivant la notification de leur désignation pour faire valoir auprès de la commission électorale de zone une cause justifiée et documentée les empêchant d'exercer cette charge 50 ( * ) . La commission électorale statue dans un délai de cinq jours ; si l'excuse est acceptée, la convocation est transmise au premier suppléant. Le désistement pour motif personnel est accepté de droit pour les personnes âgées de plus de 65 ans, les personnes en situation de handicap ou d'incapacité, enceintes de plus de six mois, les détenus ou les personnes internées en hôpital psychiatrique et les personnes ayant déjà été membres d'un bureau de vote au moins trois fois durant les dix dernières années 51 ( * ) . D'autres motifs personnels (blessure, maladie, intervention médicale, déménagement prévu vers une autre communauté autonome, appartenance à une confession ou communauté religieuse dont les idées sont contraires ou incompatibles avec la participation à un bureau de vote), familiaux (garde d'enfant(s) de moins de huit ans ou d'un parent dépendant, événements familiaux d'importance particulière ne pouvant être reportés) ou professionnels (agents des commissions électorales, tribunaux ou administrations publiques chargées de fonctions électorales, personnes fournissant des services d'importance vitale en matière de santé, protection civile, sécurité incendie, les journalistes et chefs de service d'information devant couvrir le scrutin ou encore les professionnels participant à des événements publics le jour du scrutin et ne pouvant être remplacés) peuvent également être acceptés, en fonction des circonstances 52 ( * ) . Toute décision de refus de désistement rendue par la commission électorale doit être justifiée.
Si l'un des membres désigné est par la suite empêché d'exercer ses fonctions, il doit en aviser la commission électorale de zone au moins soixante-douze heures avant le jour du scrutin, en fournissant les justifications pertinentes. Si l'empêchement survient après ce délai, il doit prévenir immédiatement la commission électorale et ce, en tout état de cause, avant la mise en place du bureau de vote afin qu'elle puisse informer le suppléant correspondant. La non-présentation le jour du scrutin sans motif valable préalable est un délit passible d'une amende de six à vingt-quatre mois, selon une quotité journalière variable définie par le juge, voire d'une peine de prison allant de trois mois à un an (notamment en cas de récidive) 53 ( * ) .
Les travailleurs salariés et fonctionnaires désignés pour participer à un bureau de vote ont droit à un congé payé à temps plein le jour du scrutin et à une réduction de leur journée de travail de cinq heures le lendemain 54 ( * ) .
L'exercice des fonctions de président ou d'assesseur donne également droit au versement d'une indemnité d'un montant forfaitaire relevé de 60 euros à 65 euros en 2019 55 ( * ) .
2. Mission et tâches du personnel des bureaux de vote le jour de l'élection
Selon le manuel d'instructions remis à chaque membre des bureaux de vote 56 ( * ) , le président et les assesseurs doivent notamment remplir les tâches suivantes :
- à 8 heures, se présenter sur le lieu du bureau de vote afin de vérifier le matériel électoral, les conditions matérielles du bureau de vote et recevoir les accréditations des délégués des candidats ou des listes ( interventores ). Sur place, ils peuvent être aidés par des représentants de l'administration électorale présents avant l'ouverture du bureau de vote ;
- à 8 h 30, préparer et signer l'acte de constitution du bureau de vote ;
- de 9 heures à 20 heures, accueillir les électeurs et veiller au bon déroulement des opérations de vote. Au moins deux membres du bureau de vote doivent être présents tout au long de la journée électorale. Les assesseurs, ou les délégués qui le désirent, vérifient l'identité de chaque électeur (sur présentation d'une carte d'identité, d'un passeport ou d'un permis de conduire), son inscription sur la liste électorale du bureau et que celui-ci n'a pas présenté de demande de vote par correspondance 57 ( * ) . Le passage par l'isoloir n'est pas obligatoire et ne doit pas être vérifié par les assesseurs. Après avoir voté, l'électeur présente l'enveloppe de vote scellée et sa carte d'identité au président du bureau de vote qui prononce à haute voix son nom et le mot « vota » et autorise l'électeur à introduire son enveloppe dans l'urne correspondante. Un assesseur annote ensuite la liste numérotée des électeurs ;
- à 20 heures, procéder à la fermeture du bureau de vote et introduire dans l'urne les enveloppes du vote par correspondance et celles des électeurs résidant à l'étranger. Pour chaque vote transmis par courrier, les membres du bureau de vote doivent préalablement vérifier que chaque enveloppe contient bien le certificat d'inscription sur les listes électorales et le bulletin de vote, que l'électeur est inscrit sur la liste électorale de ce bureau et annoter la liste numérotée des électeurs. Puis, les membres du bureau de vote et les délégués des partis ou des listes présents peuvent eux-mêmes voter. À l'issue, ces derniers signent la liste numérotée des électeurs.
Enfin, les membres du bureau de vote procèdent aux opérations de scrutin et au dépouillement dans l'ordre suivant : (i) ouverture de l'urne ; (ii) extraction par le président du bureau des enveloppes une à une, ouverture et lecture du bulletin à haute voix ; (iii) une fois lu, le président remet chaque bulletin à un assesseur ou à un délégué présent ; (iv) vérification que le nombre d'enveloppes électorales correspondant au nombre de votants inscrits sur la liste numérotée des électeurs ; (v) destruction des bulletins de vote (à l'exception des bulletins nuls ou de ceux faisant l'objet d'une réclamation qui sont joints au procès-verbal) ; (vi) annonce, à voix haute, du résultat des votes par le président du bureau ; (vii) finalisation et signature du procès-verbal, récapitulant les résultats.
Les fonctions des membres du bureau de vote prennent fin avec la remise, sous trois plis distincts, des divers documents électoraux au juge de première instance de la circonscription et à un employé de l'entreprise de service postal Correos.
* 30 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
* 31 Real Decreto 605/1999, de 16 de abril, de regulación complementaria de los procesos electorales
* 32 Voir les modalités du vote par correspondance en Espagne dans le recueil LC 293, http://www.senat.fr/lc/lc293/lc293_mono.html
* 33 Les commissions électorales compétentes doivent néanmoins vérifier que les bulletins de vote et les enveloppes de vote confectionnés par les groupes politiques qui assistent aux élections sont conformes au modèle officiel.
* 34 LOREG, article 162.1.
* 35 LOREG, article 163. Les sièges sont répartis à la proportionnelle entre formations politiques selon un système fondé sur la formule D'Hondt.
* 36 LOREG, article 162.2 et 3
* 37 LOREG, article 96.
* 38 Constitution espagnole, article 69.
* 39 Sauf dans les petites îles où le scrutin majoritaire est uninominal.
* 40 Soient les trois grandes îles (Grande Canarie, Majorque, Tenerife) et les sept petites îles ou groupements (Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, La Gomera, El Hierro, Lanzarote et La Palma).
* 41 Ceux n'ayant pas concouru aux précédentes élections sont placés ci-après, dans un ordre déterminé par tirage au sort.
* 42 http://www.elecciones.mir.es/generales10N2019/es/informacion-general/las-elecciones-en-cifras.htm
* 43 Joan Oliver Araujo, Los sistemas electorales autonómicos, 2011, p. 449, http://www.gencat.cat/drep/iea/pdfs/ctA_15.pdf
* 44 « Lorsque les différences sont dues exclusivement au papier d'impression utilisé par l'électeur, à la manière dont le bulletin ou l'enveloppe électorale a été découpé, au fait que cette découpe n'a pas été réalisée ou à tout autre cas analogue ».
* 45 LOREG, article 184.
* 46 LOREG, article 23. À titre exceptionnel, lorsque le nombre d'électeurs dans une section ou la répartition de la population le justifie, la formation d'autres bureaux de vote peut être autorisée.
* 47 https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176828&menu=resultados&idp=1254735576529
* 48 LOREG, article 25.
* 49 LOREG, article 26.
* 50 LOREG, article 27.
* 51 Instrucción 6/2011, de 28 de abril, de la Junta Electoral Central, de interpretación del artículo 27.3 de la LOREG, sobre impedimentos y excusas justificadas para los cargos de Presidente y Vocal de las Mesas
* 52 Ibid.
* 53 LOREG, article 143. Selon un hebdomadaire catalan, la jurisprudence en matière de délits électoraux est très hétérogène et dépend significativement de la capacité du juge à prouver qu'une convocation a bien été reçue. En Catalogne, environ 70 % des enquêtes ouvertes par le procureur ont été classées. https://es.ara.cat/politica/sancion-no-presentarse-mesas-electorales-loteria-prision-multa_1_3844609.html
* 54 LOREG, article 28.
* 55 Orden INT/282/2019, de 7 de marzo, de regulación de la dieta de los miembros de las mesas electorales
* 56 https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/manual%20miembros%20de%20mesa%20electoral.pdf. Le modèle de manuel est adapté en fonction des spécificités locales (bilinguismes, modes de scrutin locaux particuliers etc.).
* 57 Le nom des électeurs ayant sollicité le vote par correspondance est précédé de la lettre « C » (comme correo). Ces électeurs ne peuvent pas voter en présentiel dans leur bureau de vote le jour du scrutin.