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LE REFERENDUM

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

La présente étude analyse les dispositions constitutionnelles et législatives qui régissent le référendum dans quelques pays européens (Allemagne, Danemark, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Portugal et Suisse), et aux Etats-Unis. Elle prend également en compte l'utilisation qui en a été faite au cours des dernières années dans ces 9 pays ainsi qu'au Royaume-Uni.

En effet, l'examen de la pratique référendaire se révèle d'autant plus nécessaire que l'absence de dispositions constitutionnelles sur le référendum n'empêche pas l'organisation de telles consultations : le Royaume-Uni en a fourni plusieurs exemples au cours des vingt dernières années.

Pour l'Allemagne et la Suisse, on a seulement étudié les dispositions fédérales bien que les constitutions de la plupart des Länder allemands et de tous les cantons suisses prévoient le recours au référendum.

En revanche, si les Etats-Unis ignorent le référendum à l'échelon fédéral, les différents Etats, au premier rang desquels la Californie, l'utilisent de plus en plus. En l'absence de dispositions fédérales sur le référendum, on a donc choisi de présenter une synthèse des différentes dispositions étatiques.

Tous les types de référendums ont été analysés :

- les référendums de consultation, qui juridiquement n'ont pas de valeur contraignante;

- les référendums de décision, normatifs ou abrogatifs, selon qu'ils permettent l'entrée en vigueur d'un texte ou l'abrogation totale ou partielle de dispositions pré-existantes.

Parmi les référendums de décision, il faut distinguer, en fonction de leur objet, les référendums constitutionnels des référendums législatifs.

Par ailleurs, l'initiative, qui permet au peuple lui-même de déclencher la procédure d'adoption de nouvelles normes ou de modifier et d'abroger des normes pré-existantes, n'a été prise en compte que dans la mesure où elle donne lieu à un référendum.

On constate que :

- le référendum constitutionnel, obligatoire ou facultatif, existe dans tous les pays étudiés sauf en Allemagne, en Grèce et au Portugal ;

- dans les pays européens, le référendum législatif est essentiellement conçu comme un droit de veto sur les actes votés par le Parlement, le champ des autres référendums étant très limité ;

- le référendum consultatif, prévu par les seules constitutions espagnole et grecque, est parfois utilisé dans d'autres pays.

I - LE REFERENDUM CONSTITUTIONNEL

1) Le référendum constitutionnel n'est prévu ni par la Loi fondamentale allemande ni par les constitutions grecque et portugaise.

Au Portugal, les modifications constitutionnelles sont même exclues explicitement du champ du référendum.

2) Le référendum est obligatoire pour toutes les révisions constitutionnelles au Danemark, en Irlande, en Suisse et dans les Etats américains.

Aux Etats-Unis, cette obligation vaut dans tous les Etats sauf au Delaware, seul Etat qui ignore tout type de référendum.

En Suisse, l'obligation du référendum s'impose notamment pour les initiatives populaires tendant à modifier la constitution. Comme par ailleurs l'initiative populaire ne peut porter sur des projets de loi ordinaire au niveau fédéral, ceci conduit à la multiplication des initiatives constitutionnelles sur les sujets les plus variés.

3) En Espagne, le référendum constitutionnel n'est obligatoire que pour certaines révisions constitutionnelles.

Les seules modifications constitutionnelles qui doivent être soumises à référendum sont les révisions intégrales et celles qui sont considérées comme " fondamentales " parce qu'elles portent sur les droits et principes fondamentaux, les libertés publiques ou concernent la Couronne.

Les autres révisions constitutionnelles partielles ne sont soumises à référendum que si un dixième des membres de l'une des deux Chambres le demande.

4) En Italie, le référendum constitutionnel est facultatif.

La demande doit être faite par un cinquième des membres d'une Chambre, 500 000 électeurs ou 5 conseils régionaux.

En outre, cette possibilité est limitée aux seuls cas où la révision n'a pas obtenu la majorité des deux tiers des membres de chaque Assemblée lors de la deuxième délibération.

II - LE REFERENDUM LEGISLATIF

1) Toutes les formes de référendum législatif existent dans les différents Etats américains.

Selon les cas, le référendum législatif est obligatoire ou facultatif, son champ est circonscrit ou non. Le référendum est abrogatif ou normatif. Il est organisé à la demande du Parlement ou à la suite d'une initiative populaire.

2) Dans les pays européens, le référendum législatif constitue essentiellement une possibilité de veto à l'encontre des actes votés par le Parlement.

a) Au Danemark, en Irlande et en Suisse, le référendum législatif peut empêcher l'entrée en vigueur de projets récemment votés par le Parlement.

Au Danemark, il s'agit d'une prérogative de la minorité parlementaire puisqu'un tiers des membres du Folketing peut demander que tout texte de loi soit, dans les trois jours qui suivent son adoption, soumis à référendum. Depuis 1953, cette possibilité, dont sont exclus certains projets de loi parmi lesquels les projets budgétaires et fiscaux, n'a été utilisée que deux fois.

En Irlande, la majorité des membres du Sénat et le tiers de ceux de la Chambre des députés peuvent demander au Président de la République de refuser de promulguer un projet de loi qui vient d'être adopté par le Parlement, aussi longtemps que les électeurs ne l'ont pas approuvé par référendum. Cette faculté, qui n'est utilisable que si le projet contient une " proposition d'importance nationale " n'a jamais été mise en pratique.

En Suisse, toute loi fédérale et tout arrêté fédéral de portée générale peuvent, dans les trois mois suivant leur publication, faire l'objet d'une demande de référendum émanant de 50 000 citoyens ou de 8 cantons. Le texte incriminé n'entre en vigueur que si le référendum lui est favorable, c'est-à-dire s'il obtient la double majorité des électeurs et des cantons. Cette possibilité est très largement utilisée par les électeurs, notamment en matière fiscale et budgétaire. Ainsi, l'introduction de la T.V.A. a été approuvée par référendum en 1993 après avoir été repoussée trois fois par référendum également.

Les traités les plus importants, mais qui cependant ne contiennent pas d'abandon de souveraineté, peuvent, selon la même procédure, faire l'objet d'une demande de référendum.

b) Le référendum abrogatif italien

Le référendum abrogatif italien permet au cinquième des membres d'une Chambre, à 500 000 électeurs ou à 5 conseils régionaux, de demander l'abrogation, totale ou partielle, d'une loi ou d'un acte ayant valeur législative.

Les lois budgétaires et fiscales, ainsi que les lois de ratification des traités internationaux ne peuvent pas faire l'objet d'un tel référendum.

Le référendum abrogatif a été employé à de nombreuses reprises depuis la publication de la loi du 25 mai 1970 qui fixe la procédure applicable pour tous les référendums prévus par la Constitution. Depuis 1987, la plupart des initiatives proviennent, non plus de l'opposition mais d'une partie de la majorité, désireuse de réformer les institutions. Ainsi, le référendum sur l'élection des sénateurs d'avril 1993 a permis de rejeter la représentation proportionnelle, jugée responsable du mauvais fonctionnement du régime.

c) Le champ des autres référendums législatifs est très circonscrit.

· Le référendum obligatoire concerne essentiellement les relations internationales.

Ainsi, au Danemark, les projets de loi autorisant la délégation de pouvoirs à des autorités supranationales sont obligatoirement soumis à référendum s'ils n'obtiennent pas la majorité des 5/6 au Folketing.

En Suisse, l'adhésion à des organes de sécurité collective ou à des communautés supranationales fait obligatoirement l'objet d'un référendum.

A l'opposé, la Constitution portugaise exclut du champ du référendum les projets de loi approuvant des conventions internationales et des traités concernant la participation à des organisations internationales.

· Indépendamment du domaine des relations internationales, des référendums sont obligatoirement organisés :

- au Danemark, pour modifier l'âge de la majorité électorale,

- en Allemagne, pour la réorganisation du territoire fédéral ; en Espagne pour l'approbation et la modification des statuts des communautés autonomes ; en Italie pour la fusion ou la création de régions. Dans ces trois pays, seules les populations concernées participent au référendum.

· Seules les constitutions grecque et portugaise prévoient l'organisation facultative du référendum législatif à l'image de l'article 11 de la Constitution française.

En Grèce, le champ du référendum législatif est limité aux questions sociales importantes, la proposition et la décision de recourir au référendum appartenant à la Chambre des députés.

La révision constitutionnelle portugaise de 1989 a introduit le référendum législatif sur " d'importantes questions d'intérêt national ", tout en excluant du champ du référendum les matières exclusivement réservées au Parlement, parmi lesquelles les questions budgétaires, fiscales et financières. Si la décision de recourir au référendum appartient au Président de la République, l'initiative en revient au Parlement ou au gouvernement.

III - LE REFERENDUM CONSULTATIF

1) Il est explicitement prévu par les constitutions espagnole et grecque.

La constitution espagnole prévoit de soumettre à référendum les " décisions politiques d'une importance particulière ", sur proposition émanant du premier ministre après accord du Congrès des députés à la majorité absolue.

La constitution grecque autorise le Président de la République, sur initiative du Conseil des ministres approuvée par la majorité absolue des membres de la Chambre des députés, à recourir au référendum sur " les questions internationales graves ".

En Espagne, un seul référendum consultatif a eu lieu depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution : en 1986 sur l'adhésion à l'OTAN. En Grèce, cette possibilité n'a pas encore été utilisée.

2) Le référendum consultatif peut être mis en oeuvre indépendamment de toute disposition explicite.

Le Parlement peut, par une loi spéciale, décider de consulter le peuple sur un point qu'il juge essentiel. Au cours des dernières années, cette possibilité a été utilisée :

- au Royaume-Uni, en 1975, pour le maintien dans la C.E.E. ;

- au Danemark, en 1986, pour l'approbation de l'Acte unique européen ;

- en Italie, en 1989, sur l'attribution de pouvoirs constituants au Parlement européen.

ALLEMAGNE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES

Les constitutions de la plupart des " anciens " Länder prévoient l'organisation de référendums. Ainsi, en Bavière, la constitution prévoit le référendum constitutionnel et le référendum abrogatif à la demande d'un dixième du corps électoral.

Cependant, seules les dispositions fédérales sont examinées ici.



Le champ du référendum

La procédure

L'article 29 de la Loi fondamentale exige un référendum pour la réorganisation du territoire fédéral : " Les mesures de restructuration du territoire fédéral sont prises en vertu d'une loi fédérale qui demande à être confirmée par référendum. Les Länder concernés doivent être consultés. ".

Après adoption d'une loi fédérale selon la procédure de droit commun, les habitants des Länder concernés sont consultés par référendum.

La commission mixte, composée de membres du Bundestag et de membres du Bundesrat, et chargée de proposer des modifications de la Loi fondamentale après la réunification, a rejeté en 1993 l'introduction de toute nouvelle forme de référendum. Les partis d'opposition et quelques associations réclamaient en effet l'introduction d'éléments de démocratie directe parmi lesquels le référendum constitutionnel.

Cependant, le traité d'unification signé entre la R.F.A. et la R.D.A. pose le principe de l'adoption par référendum de la Constitution destinée à remplacer la Loi fondamentale dont la validité demeure provisoire.

II - LA PRATIQUE

Aucun référendum n'a encore eu lieu en application de l'article 29 de la Loi fondamentale.

La procédure de fusion des Länder de Berlin et du Brandebourg, même si elle est approuvée le 22 juin par les Landtage des deux Länder, ne conduira pas à l'organisation d'une consultation dans le cadre de l'article 29. En effet, l'article 118a de la Loi fondamentale, introduit en 1994, énonce : " Par dérogation aux dispositions de l'article 29, la restructuration dans le territoire comprenant les Länder de Berlin et Brandebourg peut être opérée par accord des deux Länder avec participation de leurs électeurs ". Le référendum qui pourrait alors être organisé sera facultatif.

DANEMARK

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 42 de la Constitution permet d'organiser un référendum sur tout texte de loi adopté par le Parlement.

Cette possibilité est exclue pour les projets de loi de finances, les projets de loi autorisant l'émission d'emprunts d'Etat, les projets de loi relatifs à la nationalité, à la détermination de rémunérations ou de pensions de retraite et aux expropriations, les projets de loi portant sur la liste civile du Roi et des membres de sa famille, ainsi que les projets de loi de ratification d'engagements internationaux.

Ces derniers projets de loi peuvent toutefois être soumis au référendum si une loi l'autorise expressément.


Le tiers des membres du Folketing peut demander au président, dans les trois jours suivant le vote, que le texte soit soumis à un référendum.

Pour que le texte du Folketing soit rejeté par le corps électoral, il faut que la majorité des votants, représentant au moins 30 % des électeurs inscrits, votent contre.

L'article 20 de la Constitution prévoit l'adoption des projets de loi autorisant la délégation de pouvoirs à des autorités supranationales à la majorité des 5/6 des membres du Folketing.

Si cette majorité n'est pas obtenue et que le Gouvernement maintient le projet de loi, celui-ci doit être soumis au référendum.


Les règles de majorité de l'article 42 s'appliquent.


L'article 29-2 de la Constitution stipule : " L'âge requis pour l'exercice du droit de vote est celui qui aura obtenu la majorité des voix à un référendum organisé aux termes de la loi du 25 mars 1953. L'âge électoral pourra en tout temps être modifié par une loi. Un tel projet de loi, voté par le Folketing, ne pourra être sanctionné par le Roi que lorsque la disposition portant modification de l'âge requis pour l'exercice du droit de vote aura été soumise, conformément aux règles prévues à l'article 42, paragraphe 5, à un référendum et que celui-ci n'aura pas eu pour résultat le rejet de cette disposition. ".

Le référendum est obligatoire. Les règles de majorité de l'article 42 s'appliquent.

L'article 88 de la Constitution prévoit que toute révision constitutionnelle est soumise à référendum.


Le référendum est obligatoire. Après l'adoption d'un projet de loi constitutionnelle, le Folketing est automatiquement dissous. Si le nouveau Folketing adopte le projet de loi constitutionnelle dans les mêmes termes que l'assemblée précédente, la révision constitutionnelle est soumise à référendum. Elle doit recueillir la majorité des suffrages et les votants doivent représenter au moins 40 % des électeurs inscrits.


Par ailleurs, sans que la Constitution le prévoit, le Folketing peut à tout moment décider l'organisation d'un référendum consultatif. Le résultat d'une telle consultation ne lie pas le Parlement.

II - LA PRATIQUE

Depuis le 5 juin 1953, date d'entrée en vigueur de l'actuelle Constitution, 9 référendums ont été organisés :



Date

Sujet

Type de référendum

Résultat

30 mai 1961

Abaissement de la majorité électorale de 23 à 21 ans


article 29-2

Adoption

25 juin 1963

4 projets de loi visant différentes limitations de la propriété immobilière


article 42

Rejet

24 juin 1969

Abaissement de la majorité électorale de 21 à 18 ans

article 29-2

Rejet

21 septembre 1971

Abaissement de la majorité électorale de 21 à 20 ans

article 29-2

Adoption

2 octobre 1972

Entrée dans la C.E.E.


article 20

Adoption

19 septembre 1978

Abaissement de la majorité électorale de 20 à 18 ans


article 29-2

Adoption

27 février 1986

Approbation de l'Acte unique européen

référendum consultatif

Adoption

2 juin 1992

Adhésion au Traité de Maastricht


article 20

Rejet

18 mai 1993

Adhésion au Traité de Maastricht complété par les conclusions du Conseil européen d'Edimbourg

article 42

La volonté d'une consultation référendaire et la certitude de réunir une majorité des 5/6 des membres du Folketing empêchaient l'utilisation de l'article 20 et obligeaient donc à recourir à l'article 42.

Adoption

ESPAGNE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 92 de la Constitution prévoit que les décisions politiques d'une importance particulière pourront être soumises à tous les citoyens par la voie d'un référendum consultatif ".

La proposition de référendum émise par le premier ministre doit être approuvée par le Congrès des députés.

La loi organique
sur le référendum précise que le Congrès des députés doit se prononcer à la majorité absolue sur la proposition de référendum et que le texte qu'il approuve doit être le même que celui qui est soumis au référendum.

Les articles 151 et 152 de la Constitution imposent l'organisation de référendums pour l'approbation et la modification des statuts des Communautés autonomes.

Le référendum, obligatoire, n'a lieu que dans la communauté concernée.

L'article 167-3 de la Constitution prévoit le recours facultatif au référendum dans les cas de révision partielle de la Constitution après que la modification a été adoptée par les deux chambres.

L'initiative appartient à 1/10 des membres de l'une des deux chambres.

L'article 168-3 de la Constitution impose l'organisation d'un référendum dans les cas de révision constitutionnelle totale, ou partielle mais fondamentale.

Est considérée comme fondamentale une révision portant sur le titre préliminaire, sur les droits fondamentaux, les libertés publiques ou sur les dispositions relatives à la Couronne.

Après l'approbation du projet de loi par la majorité des 2/3 de chacune des deux chambres, celles-ci sont dissoutes. Si les chambres nouvellement élues approuvent le projet de la révision à une majorité des 2/3, la révision est ensuite soumise à référendum.

II - LA PRATIQUE

Depuis le 27 décembre 1978, date d'entrée en vigueur de l'actuelle constitution, en dehors des référendums d'approbation des statuts des communautés autonomes, un seul référendum a eu lieu.

Il s'agissait du référendum du 12 mars 1986 sur l'adhésion de l'Espagne à l'OTAN, organisé sur la base de l'article 92 de la Constitution.

GRECE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 44-2 de la Constitution autorise le Président de la République à décréter le recours au référendum sur les questions nationales graves ".

L'initiative appartient au Conseil des ministres.

Elle doit être approuvée par la majorité absolue des membres de la Chambre des députés.

La révision constitutionnelle de 1986 a introduit le référendum législatif sur des questions sociales importantes.

Le même article 44-2 de la Constitution énonce en effet : " Le recours au référendum est aussi proclamé par décret du Président de la République sur des projets de loi votés réglant un problème social important, à l'exception des questions budgétaires (...) ".

La décision de recourir au référendum appartient à la Chambre des députés : elle doit être prise à la majorité des 3/5 sur proposition des 2/5 des membres.

Il n'est pas possible de présenter plus de deux propositions de référendum législatif au cours d'une même législature.


II - LA PRATIQUE

Aucun référendum n'a eu lieu depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1975. Le premier Ministre, M. PAPANDREOU, avait, en mai 1987, à l'occasion du vote de confiance du Parlement, évoqué l'éventualité d'un référendum sur les bases militaires américaines.

IRLANDE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 27 de la Constitution permet à la majorité des membres du Sénat et au tiers de ceux de la Chambre des députés de demander au Président de la République de refuser de promulguer un projet de loi adopté par les deux chambres si " le projet de loi contient une proposition d'importance nationale telle que la volonté du peuple à son sujet devrait être consultée ".

La demande doit être présentée dans les 4 jours qui suivent l'adoption du projet.

Si le Président de la République décide que l'importance du projet justifie une consultation populaire, il surseoit à la promulgation jusqu'à ce que les électeurs l'aient approuvé par référendum dans un délai de 18 mois, ou qu'après la dissolution de la Chambre des députés, la nouvelle Chambre l'ait adopté.

En vertu de l'article 47 de la Constitution, la proposition soumise au référendum est considérée comme rejetée si la majorité des électeurs représentant au moins un tiers des inscrits s'est prononcée contre.

Si le Président de la République décide que le projet de loi ne contient aucune " proposition d'importance nationale " nécessitant le recours au référendum, il le signe après en avoir informé les Présidents des deux Chambres.


L'article 46 de la Constitution exige que toute révision constitutionnelle fasse l'objet d'un référendum.

Après avoir été adoptés par les deux Chambres, les projets de loi constitutionnelle sont soumis au peuple qui doit les adopter à la majorité.

II - LA PRATIQUE

Depuis 1970, 11 référendums ont été organisés. Tous l'ont été sur la base de l'article 46 de la Constitution, l'article 27 n'ayant jamais été utilisé.



Date du référendum

Sujet

Résultat

10 mai 1972

Adhésion à la C.E.E. et modification de l'article 15 de la Constitution pour que la législation communautaire puisse s'appliquer

Adoption

7 décembre 1972

Abaissement de la majorité électorale à 18 ans

Adoption

7 décembre 1972

Place de l'église catholique dans l'Etat

Adoption

5 juillet 1979

Droits des parents adoptifs

Adoption

5 juillet 1979

Représentation des universités au Sénat

Adoption

7 septembre 1983

Droit à la vie de l'enfant " à naître "

Adoption

14 juin 1984

Octroi du droit de vote aux Britanniques résidant en Irlande


Adoption

26 juin 1986

Légalisation du divorce

Rejet

26 mai 1987

Ratification de l'Acte unique européen

Adoption

18 juin 1992

Ratification du traité de Maastricht

Adoption

25 novembre 1992

Légalisation partielle de l'avortement

Rejet

ITALIE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 75 de la Constitution prévoit le référendum abrogatif des lois et des actes ayant valeur de loi. L'abrogation demandée peut être totale ou partielle.

Le référendum abrogatif ne peut pas avoir pour objet les lois fiscales ou budgétaires, les lois d'amnistie ou de remise de peine ainsi que les lois de ratification des traités internationaux.


La demande de référendum doit être faite par un cinquième des membres d'une Chambre, 500 000 électeurs ou 5 conseils régionaux.

La loi n° 352 du 25 mai 1970, qui organise notamment le référendum abrogatif, a établi une procédure longue et complexe.

Elle a notamment instauré un double contrôle juridictionnel : le Bureau central pour le référendum, composé de tous les présidents de la Cour de cassation vérifie la conformité des demandes de référendum à la loi, et la Cour constitutionnelle leur recevabilité par rapport à la Constitution, en particulier par rapport à l'article 75-2 qui limite l'objet du référendum abrogatif.

Aucun référendum ne peut être organisé ni dans les six premiers mois de la législature, ni dans les douze derniers.

L'abrogation est effective si la majorité des électeurs se prononce en sa faveur et si la participation électorale atteint 50 %.


Les lois constitutionnelles peuvent, aux termes de l'article 138 de la Constitution, faire l'objet d'un référendum.

La demande de référendum émane d'un cinquième des membres d'une Chambre, de 500 000 électeurs ou de 5 conseils régionaux, mais l'article 138-3 de la Constitution restreint la possibilité de référendum constitutionnel au cas où, lors de la deuxième délibération, la révision n'a pas obtenu la majorité des 2/3 des membres de chaque assemblée.

L'article 132 de la Constitution exige l'organisation d'un référendum pour la fusion de régions ou la création de nouvelles régions.

Le référendum est obligatoire. Il n'a lieu que dans les régions concernées.

II - LA PRATIQUE

Aucun référendum constitutionnel n'a été organisé depuis l'entrée en vigueur de l'actuelle Constitution.

En revanche, depuis l'adoption de la loi n° 352 du 25 mai 1970, de nombreux référendums abrogatifs ont eu lieu :



Date

Sujet

Pourcentage des voix favorables à l'abrogation

12 mai 1974

Divorce

40,7 %

11 juin 1978

Protection de l'ordre public

Financement des partis politiques

23,5 %

43,6 %

17 mai 1981

Loi " Cossiga " anti-terroriste

Articles 17 et 22 du code pénal sur la prison à vie

Port d'armes

Interruption volontaire de grossesse (demande de la démocratie chrétienne et du M.S.I.)

Même loi (demande du parti radical)

14,9 %

22,6 %

14,1 %

32,0 %

11,6 %

9 juin 1985

Echelle mobile des salaires


45,7 %

8 novembre 1987

Responsabilité civile des juges

Responsabilité pénale des ministres

Localisation des centrales nucléaires

Subventions pour centrales nucléaires

Projets nucléaires à l'étranger

80,2 %

85,0 %

80,6 %

79,7 %

71,9 %

3 juin 1990 (1)

Chasse

Chasse et propriété privée

Emploi des pesticides


92,2 %

92,3 %

93,5 %

9 juin 1991

Préférences électorales (élection des députés)


95,6 %


18 avril 1993

Election des sénateurs

Financement des partis

Ministère des participations

Ministère du tourisme

Ministère de l'agriculture

Nominations dans les Caisses d'épargne

Contrôle de l'environnement

Loi anti-drogue

82,7 %

90,3 %

90,1 %

82,2 %

70,1 %

89,8 %

82,5 %

55,3 %

11 juin 1995

Prélèvement automatique des cotisations syndicales

Elections municipales à 2 tours dans les communes de plus de 15 000 habitants

Organisations syndicales représentatives dans la fonction publique

Constitution d'une représentation syndicale dans l'entreprise (suppression des critères actuels)

Constitution d'une représentation syndicale dans l'entreprise (assouplissement des critères actuels)

Horaires des magasins

Licences de commerce

Assignation à résidence des mafieux

Loi Mammi qui autorise une personne privée à posséder trois chaînes de télévision

Possession exclusive par l'Etat des actions de la RAI

Spots publicitaires au milieu des films

Possibilités pour les intermédiaires publicitaires de travailler avec plus de deux chaînes nationales


56,2 %

49,4 %

64,7 %

49,97 %

62,1 %

37,5 %

35,6 %

63,7 %

43,0 %

54,9 %

44,3 %

43,6 %


(1(*)) Faute des 50 % de votants nécessaires, ces référendums n'abrogèrent aucune loi

Jusqu'en 1987, aucun de ces référendums, le plus souvent proposés par l'opposition, n'a abouti à l'abrogation d'une loi votée par le Parlement. Depuis 1987, la plupart des initiatives sont venues du courant de la majorité désireux de réformer le système politique. Jusqu'aux 12 référendums de juin 1995, toutes les abrogations proposées ont été acceptées à de fortes majorités par le peuple italien, le seul échec à l'abrogation (le 3 juin 1990) ayant résulté de l'insuffisance du nombre de suffrages exprimés. Les résultats du 11 juin 1995 contrastent par rapport à ceux des dernières années.

*

* *

Par ailleurs, le 18 juin 1989, le même jour que les élections européennes, un référendum a eu lieu sur l'attribution de pouvoirs constituants au Parlement européen. Un tel référendum n'étant pas prévu par la Constitution, le Parlement a adopté une loi constitutionnelle permettant le recours à cet instrument dans ce cas particulier.

PORTUGAL

Avant la révision constitutionnelle de 1989, la Constitution ne contenait aucune disposition sur le référendum.

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES



Le champ du référendum

La procédure

L'article 118 de la Constitution prévoit l'organisation du référendum sur " d'importantes questions d'intérêt national relevant de la compétence de l'Assemblée de la République ou du gouvernement ou concernant l'approbation d'une convention internationale ou d'un acte législatif. "

L'objet du référendum est très limité : en sont exclues les modifications de la Constitution, les matières que les articles 164 à 167 de la Constitution réservent exclusivement à l'Assemblée de la République parmi lesquelles l'approbation des " conventions internationales (...) et des traités concernant la participation du Portugal à des organisations internationales ", ainsi que les questions budgétaires, fiscales et financières.

L'initiative du référendum appartient aux députés et au gouvernement. La décision de recourir au référendum est prise par le Président de la République.

Si le Président de la République rejette une proposition de référendum, celle-ci ne peut pas être présentée une seconde fois au cours de la même session, à moins que le gouvernement n'ait changé ou qu'il n'y ait eu des élections législatives entre-temps.


II - LA PRATIQUE

Aucun référendum n'a eu lieu depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du 2 avril 1976. La dernière consultation de ce type remonte à 1933 pour l'approbation de la Constitution.

La ratification du traité de Maastricht par référendum avait été évoquée, mais le gouvernement a mis en avant les dispositions constitutionnelles réservant certaines compétences à l'Assemblée de la République pour écarter tout recours au référendum.

ROYAUME-UNI



L'institution du référendum a longtemps été controversée et considérée comme " inconstitutionnelle " car contraire au principe de la souveraineté du Parlement.

En l'absence de constitution écrite, chaque référendum doit être autorisé par une loi spécifique. En principe, le Parlement peut donc décider d'organiser un référendum sur tout sujet de son choix et en régler la procédure.

Un seul référendum national a eu lieu : le 5 juin 1975, la population a été consultée sur le maintien du Royaume-Uni dans la Communauté européenne. Il s'agissait d'un référendum consultatif.

Trois référendums de portée régionale ont été organisés dans les années 1970 :

- le 8 mars 1973 en Irlande du Nord pour demander aux électeurs de la province s'ils souhaitaient continuer à appartenir au Royaume-Uni ;

- le 1er mars 1979, l'un en Ecosse, l'autre au Pays de Galles, sur l'institution d'assemblées directement élues dans ces deux régions.

En septembre 1994, le Gouvernement a annoncé que tout accord négocié entre les parties sur le statut de l'Ulster devrait faire l'objet d'un référendum.


SUISSE

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES

L'institution du référendum existe aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Les seules dispositions fédérales sont examinées ici.



Le champ du référendum

La procédure

L'article 89-2 de la Constitution fédérale permet d'organiser un référendum sur toute loi fédérale ou tout arrêté fédéral (1) de portée générale.

De la même façon, peuvent être soumis à référendum, aux termes de l'article 89-3 de la Constitution fédérale, les " traités internationaux qui :

a) sont d'une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables ;

b) prévoient l'adhésion à une organisation internationale ;

c) entraînent une modification multilatérale du droit. "


Une loi spécifique peut soumettre à référendum d'autres traités.

La demande doit être faite dans les 90 jours suivant la publication de l'acte par 50 000 citoyens ou par 8 cantons. Jusqu'à maintenant, la seconde possibilité n'a pas été utilisée car la première est plus facile à mettre en oeuvre.

Le référendum a un effet suspensif : le texte qui y est soumis n'entre en vigueur que s'il obtient la double majorité des électeurs et des cantons.

L'effet suspensif du référendum rend indispensable le mécanisme de l'urgence : un arrêté fédéral de portée générale " dont l'entrée en vigueur ne souffre aucun retard " peut entrer en vigueur immédiatement si la majorité des membres de chacune des deux Chambres le décide. Dans ce cas, le référendum doit être organisé dans l'année qui suit la publication, faute de quoi l'arrêté perd sa validité.

Le peuple est consulté sur le texte et non pas, comme en Italie, sur son abrogation.


L'article 89 bis de la Constitution fédérale impose l'organisation d'un référendum pour valider " les arrêtés fédéraux mis en vigueur d'urgence qui dérogent à la Constitution. "

Le référendum est obligatoire. Il doit être organisé dans le délai d'un an. Le texte est validé s'il obtient la double majorité des électeurs et des cantons.

L'article 89-5 de la Constitution impose également le référendum pour " l'adhésion à des organes de sécurité collective ou à des communautés supranationales ".

Le référendum est obligatoire. La double majorité des électeurs et des cantons est nécessaire.

Toute révision de la Constitution, partielle ou totale, d'initiative parlementaire ou populaire, est aux termes des articles 120 à 123 de la Constitution fédérale, soumise à référendum.


La loi sur les droits politiques précise les conditions de recevabilité des initiatives populaires de révision constitutionnelle ainsi que les délais dans lesquels l'Assemblée fédérale doit se prononcer.

1) La révision totale

Avant le référendum sur la révision, il y a lieu d'organiser un référendum sur le principe de la révision si la demande de modification constitutionnelle émane de 100 000 citoyens ou si une des deux Chambres n'est pas d'accord avec la proposition de révision émise par l'autre. Si la majorité des électeurs se prononce pour une telle révision, les deux Conseils sont dissous et les Conseils nouvellement élus élaborent le projet de révision.

2) La révision partielle (voir annexe, p 37 )

La demande populaire (100 000 signatures) de révision partielle peut également donner lieu à un référendum de principe si elle est rédigée " en termes généraux " et que l'Assemblée fédérale ne l'approuve pas.

En effet, lorsque l'Assemblée fédérale est d'accord, elle élabore un projet de révision correspondant à l'initiative et le référendum a lieu sur ce projet.

De même, lorsque la demande de révision prend la forme d'un " projet rédigé de toutes pièces ", même si l'Assemblée ne l'approuve pas et rédige une contre-proposition, il n'y a qu'un référendum. Il porte sur le projet émanant de l'initiative populaire, ainsi que, le cas échéant, sur la contre-proposition de l'Assemblée.

La révision totale ou partielle est considérée comme effective si elle est acceptée par la majorité des électeurs. La double majorité (électeurs et cantons) n'est pas nécessaire.


(1(*)) La loi se définit comme la règle de droit de durée illimitée alors que l'arrêté de portée générale est de durée limitée. Les deux actes émanent du Parlement. Les autres actes pris par le Parlement (arrêtés simples et ordonnances) ne sont pas justiciables du référendum.

Le champ du référendum est nettement plus étendu dans les cantons. En effet, non seulement tous les cantons connaissent le référendum constitutionnel obligatoire, mais le référendum législatif est beaucoup plus important qu'au niveau fédéral. Toutes les constitutions cantonales prévoient le référendum législatif sous forme facultative ou obligatoire ou sous une forme mixte. Toutes les constitutions cantonales ont également introduit le référendum financier en vertu duquel les dépenses dépassant un certain montant ainsi que les nouveaux impôts sont soumis à référendum, facultatif ou obligatoire selon les cantons. Par ailleurs, l'initiative populaire, limitée au domaine constitutionnel par la Constitution fédérale s'applique à toutes les lois au niveau cantonal.

II - LA PRATIQUE

La plupart des référendums sont organisés à l'initiative des citoyens : soit en application de l'article 89-2 de la Constitution, pour sanctionner une loi déjà votée par le Parlement, soit en application de l'article 121 de la Constitution dans le cadre de la révision constitutionnelle. Dans ce second cas, l'initiative populaire est rarement approuvée.

Depuis 1991, seuls deux référendums ont eu lieu en application d'autres dispositions constitutionnelles :

- le 17 mai 1992, le référendum facultatif (article 89-3 de la Constitution) sur l'adhésion au F.M.I. ;

- le 6 décembre 1992, le référendum obligatoire (article 89-5 de la Constitution) sur l'adhésion à l'Espace économique européen (E.E.E.).

Le tableau ci-dessous récapitule les principaux référendums organisés au niveau fédéral depuis le 1er janvier 1991.



Date

Sujet

Résultat

3 mars 1991

Abaissement à 18 ans de la majorité électorale

Encouragement des transports publics

Adoption

Rejet

2 juin 1991

Introduction de la T.V.A. en remplacement de l'impôt sur le chiffre d'affaires

Décriminalisation de l'objection de conscience


Rejet

Adoption


16 février 1992

Assurance-maladie

Expérimentation animale


Rejet

Rejet

17 mai 1992


Adhésion au F.M.I. et à la Banque mondiale

Protection de l'homme contre les abus du génie génétique (nouvel article constitutionnel)

Révision du code pénal en matière de délits sexuels

Inscription du principe d'un service civil dans la Constitution fédérale

Loi sur la protection des eaux

Adoption

Adoption

Adoption

Adoption

Adoption

27 septembre 1992


Suppression des droits de timbre

Construction d'une nouvelle transversale ferroviaire alpine

Augmentation de l'indemnité parlementaire

Adoption

Adoption

Rejet

6 décembre 1992

Adhésion à l'E.E.E.

Rejet

7 mars 1993

Augmentation du prix des carburants

Suppression de l'interdiction des casinos

Interdiction des expériences sur les animaux


Adoption

Adoption

Rejet

6 juin 1993


Interdiction de l'acquisition d'avions de combat

Interdiction de la construction de nouvelles places d'armes

Rejet

Rejet

26 septembre 1993


Contrôle renforcé sur les ventes d'armes

Transformation du 1er août en jour férié

Amélioration de la protection des chômeurs

Mesures pour l'assurance-maladie


Adoption

Adoption

Adoption

Adoption


28 novembre 1993

Remplacement de l'impôt sur le chiffre d'affaires par la T.V.A.

Interdiction totale de la publicité pour l'alcool

Interdiction totale de la publicité pour le tabac


Adoption

Rejet

Rejet


20 février 1994

Chargement des camions sur des trains pour traverser les Alpes suisses

Vignette autoroutière

Adoption

Adoption


12 juin 1994

Mise sur pied d'un contingent de " casques bleus " suisses

Rejet

25 septembre 1994

Révision du code pénal pour y introduire une loi anti-raciste

Adoption


4 décembre 1994

Renforcement du contrôle des étrangers

Révision de l'assurance maladie


Adoption

Adoption


12 mars 1995

Politique agricole du gouvernement fédéral

(3 projets)

Limitation des dépenses de santé


Rejet

Adoption


Ce tableau montre que l'initiative populaire en matière constitutionnelle, employée par les partis, les organisations socio-professionnelles et les groupements de toute nature, est devenue une façon d'inciter les autorités à se saisir d'un dossier, voire un instrument d'expression des minorités.

De la même façon, les référendums portant sur des lois ordinaires sont essentiellement utilisés pour empêcher des évolutions voulues par le Parlement. Ainsi, l'introduction de la T.V.A. a été repoussée à trois reprises par référendum (en 1977, 1979 et 1991), avant d'être approuvée en 1993.

ETATS-UNIS

A l'échelon fédéral, le référendum n'existe pas. En revanche, il est reconnu par les constitutions de 49 Etats : seul l'Etat du Delaware ignore le référendum.

I - LES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES ET LEGISLATIVES





Le champ du référendum

La procédure

Tous les Etats qui connaissent le référendum le prévoient pour sanctionner toute révision constitutionnelle, totale ou partielle, quelle qu'en soit l'origine (parlementaire, gouvernementale ou populaire).


Dans tous les cas, la révision constitutionnelle doit au moins être approuvée par la majorité des votants. Cependant, certaines constitutions prescrivent que cette majorité représente un certain pourcentage des électeurs inscrits ou des votants, ou exigent même une majorité qualifiée.

Lorsque la révision est totale, 2 référendums doivent avoir lieu successivement : le premier porte sur l'opportunité de la réunion d'une assemblée constituante et le deuxième sur le projet de constitution élaboré par l'assemblée constituante.


En matière législative, un référendum doit obligatoirement être organisé :

- dans une douzaine d'Etats lorsque le Parlement le demande ;

-
dans une dizaine d'Etats sur les propositions de loi d'origine populaire ;

La décision populaire pour ou contre l'acte qui a fait l'objet d'une demande de référendum est le plus souvent prise à la majorité simple de ceux qui se sont prononcés.


- dans quelques Etats à l'égard des lois qui modifient ou abrogent des lois précédemment adoptées par le peuple à l'issue d'une initiative populaire ;

- dans une vingtaine d'Etats en matière financière. Le plus souvent, c'est l'émission d'emprunts qui est soumise à référendum. Plus rarement, l'approbation des dépenses peut l'être.


 

Environ la moitié des Etats connaissent le référendum facultatif ordinaire qui permet au corps électoral de se prononcer sur un acte adopté par le Parlement.

Le domaine des finances de l'Etat est généralement exclu du champ du référendum. Ainsi, quelques Etats interdisent le recours au référendum pour les lois fiscales. Une dizaine d'Etats excluent du référendum les lois qui concernent les dépenses, mettant en avant qu'il s'agit d'une compétence exclusive du Parlement. D'autres Etats interdisent que puissent être soumises à référendum " les mesures nécessaires pour l'existence du Gouvernement et des institutions publiques ".

De même, une dizaine d'Etats excluent du champ du référendum les lois qui sont " nécessaires pour la préservation de la paix, de la santé et de la sécurité publique ", c'est-à-dire les lois de police.

La demande doit être faite dans un certain délai suivant la publication.

Le plus souvent, le référendum facultatif a un effet suspensif. Dans quelques Etats cependant, il a d'emblée un effet abrogatif.

Après l'aboutissement d'une demande de référendum, la loi qui en fait l'objet doit être soumise à la sanction populaire. En général, elle l'est à l'occasion de la prochaine " élection générale " (1).

(1(*)). Dans tous les Etats américains, la loi distingue l'élection générale, qui est le scrutin ordinaire, en principe annuel, à l'occasion duquel sont élues la plupart des autorités et votées la plupart des propositions sujettes à référendum, de l'élection spéciale qui est un scrutin extraordinaire sur une question donnée, organisé en général à la demande de l'exécutif.

En outre, les constitutions des Etats prévoient fréquemment que certains actes relevant des collectivités publiques inférieures telles que les comtés, les municipalités ou les villes doivent être approuvés par les électeurs de ces collectivités. Il peut s'agir de l'adoption ou de la révision des chartes municipales, de la fusion ou de la division de comtés, de la suppression d'un siège représentant le comté au parlement d'Etat, voire de décisions spéciales à caractère financier ou social. Ainsi, depuis 1950, la Constitution de la Californie soumet au référendum obligatoire de la collectivité locale concernée la construction ou l'acquisition de logements à caractère social par une autorité étatique.

Parfois, la constitution de l'Etat permet aux collectivités locales elles-mêmes de prévoir dans leurs chartes le référendum obligatoire pour certains actes, mais cette autorisation peut aussi résulter de la législation, voire du simple silence de la loi, conformément au principe de l'autonomie locale.

Il s'ensuit que, selon la collectivité locale et l'Etat, les actes et décisions les plus variés sont soumis au référendum obligatoire.

En règle générale toutefois, l'institutionnalisation et l'organisation concrète du référendum sont considérées comme entrant dans le cadre de l'exercice de l'autonomie locale.

II - LA PRATIQUE

1) Les référendums constitutionnels

A ce jour, chacune des constitutions d'Etat a été en moyenne révisée 100 fois. Ceci s'explique par la nature des constitutions étatiques : trois fois plus longues en moyenne que la Constitution de l'Union, elles sont très détaillées en ce qui concerne les restrictions et les modalités du pouvoir étatique et local et contiennent souvent des dispositions de nature législative, voire administrative.

En outre, dans les Etats qui connaissent également le référendum législatif, les électeurs recourent plus volontiers au référendum constitutionnel.

2) Les référendums législatifs

Ils sont particulièrement fréquents dans les Etats de l'Ouest, en particulier en Orégon, en Californie, dans le Dakota du nord, au Colorado et en Arizona.

Globalement, chaque année, plusieurs centaines de normes législatives et plusieurs milliers de décisions locales sont adoptées dans les différents Etats américains par référendum.