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L'EVALUATION DE LA LEGISLATION

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

La proposition de loi, adoptée en juillet 1995 par l'Assemblée nationale et tendant à créer un Office parlementaire d'amélioration de la législation, investit le futur organe d'une triple mission :

- évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit ;

- simplifier et unifier la législation ;

- veiller à l'élaboration des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois.

Il a paru intéressant de rechercher comment ces trois missions étaient actuellement remplies chez certains de nos voisins. Pour chacun des pays étudiés (Allemagne, Belgique, Italie, Royaume-Uni, Suisse, Canada), on a donc, sans se limiter aux procédures parlementaires d'évaluation législative, examiné trois questions.

· La loi fait-elle l'objet d'une évaluation formelle, aussi bien avant son adoption par le Parlement qu'après ? En d'autres termes, les projets de loi font-ils l'objet d'un examen critique de leur forme juridique avant leur dépôt au Parlement ? Les lois en vigueur sont-elles ensuite périodiquement révisées, corrigées, consolidées ou codifiées ? On oppose ici la consolidation, compilation de dispositions existantes sans modification de fond, à la codification qui correspond à l'établissement d'un ensemble systématique de dispositions novatrices.

· L'opportunité de la loi, c'est-à-dire sa capacité à répondre au problème posé, fait-elle l'objet d'une appréciation avant la discussion parlementaire ?

· Comment l'évaluation a posteriori de la loi est-elle réalisée ? Ce dernier point revêt un double aspect : il recouvre aussi bien l'évaluation des effets de la loi que le contrôle des règlements d'application.

De cet examen, il ressort que :

- le Royaume-Uni et le Canada ont beaucoup développé l'évaluation formelle des lois ;

- l'opportunité des lois fait l'objet d'un examen particulièrement minutieux en Allemagne et au Canada ;

- l'évaluation a posteriori des lois en vigueur demeure limitée.

I - LES PAYS DE TRADITION ANGLO-SAXONNE ONT BEAUCOUP DEVELOPPE L'EVALUATION FORMELLE DES LOIS.

1) Avant leur examen parlementaire, les projets de loi font l'objet d'une procédure d'examen de leur forme juridique dans tous les pays sauf en Italie.

a) Des fonctionnaires spécialisés détiennent le monopole de la rédaction des projets de loi au Royaume-Uni et au Canada.

La doctrine anglo-saxonne met un accent particulier sur la nécessité de faire rédiger les projets de loi par des juristes spécialisés qui suivent les différentes étapes de l'élaboration des textes jusqu'à leur adoption. On peut considérer comme un outil d'évaluation le processus même de rédaction des projets de loi puisque le monopole des rédacteurs garantit l'homogénéité formelle des lois et leur qualité juridique.

Au Royaume-Uni, comme au Canada, il existe en effet un corps de fonctionnaires, recrutés parmi d'anciens avocats ou notaires, qui détiennent le monopole de la rédaction des projets de loi. Ils travaillent à partir des indications que leur fournissent par écrit les fonctionnaires du ministère qui est à l'origine de l'initiative. Ils cherchent non seulement à traduire dans les projets de loi les intentions du gouvernement aussi précisément que possible, mais également à s'assurer de la compatibilité des projets avec le droit en vigueur.

Aucun projet n'est rédigé par une seule personne : au Canada, l'équipe de rédacteurs comprend nécessairement un francophone et un anglophone, tandis qu'au Royaume-Uni, on associe un rédacteur expérimenté à un autre moins ancien afin de permettre au second de se former.

Plusieurs versions du projet sont successivement présentées avant que le gouvernement ne donne son accord et que le texte ne soit déposé au Parlement. L'équipe de rédacteurs qui a commencé à rédiger un projet de loi le suit jusqu'à son adoption finale car elle met également en forme les amendements, même lorsqu'il s'agit d'amendements parlementaires.

b) En Allemagne, en Belgique et en Suisse, les projets de loi sont présentés à une instance consultative avant d'être déposés au Parlement.

Dans ces trois pays, les qualités formelles des projets de lois ainsi que leur compatibilité avec les normes pré-existantes sont vérifiées respectivement par le ministère de la justice, la section de législation du Conseil d'Etat et le service fédéral de la législation qui relève de la Chancellerie.

2) Seuls le Royaume-Uni, le Canada, et à un degré moindre la Belgique, procèdent à la consolidation et à la révision permanentes des lois.

Le Royaume-Uni et le Canada ont mis en place des commissions ad hoc : la Law Commission (1(*)) et la Commission de révision des lois. Au Canada, la section de législation du ministère de la justice gère également le " programme de correction " des lois. Toutes les propositions de réforme émises par ces organes doivent être soumises au Parlement.

a) La Law Commission anglaise

La Law Commission est un organe consultatif qui a été créé en 1965 pour codifier, moderniser, réviser et simplifier le droit.

Les propositions de codification qu'elle a émises au cours de ses premières années de fonctionnement n'ont pas abouti et la Commission met désormais l'accent sur des projets à plus court terme.

Elle joue un grand rôle en matière de simplification du droit : elle prépare les projets de loi d'abrogation ou de consolidation, dont l'initiative première revient d'ailleurs souvent aux rédacteurs législatifs. Chaque loi d'abrogation permet l'abrogation de plusieurs lois ainsi que de centaines de dispositions législatives éparses. Le Parlement adopte une telle loi environ tous les 3 ans. En revanche, il adopte plusieurs lois de consolidation chaque année.

b) La Commission de révision des lois canadienne

Placée sous l'autorité du ministère de la justice, la Commission de révision des lois refond et consolide périodiquement toutes les lois fédérales.

Depuis la naissance de la Fédération canadienne, les lois fédérales ont été révisées six fois. La dernière révision, qui remonte à 1985, a permis de réduire de 26 000 à 10 000 le nombre de pages de la collection des lois fédérales.

Le travail de la Commission de révision des lois est complété par les corrections de forme suggérées par la section de législation du ministère de la justice qui donnent lieu, environ une fois par an, à l'adoption de lois dites correctives. Le programme de correction permet d'apporter des modifications formelles sans attendre la révision de l'ensemble des lois.

c) La coordination des lois en Belgique

La consolidation des lois, dénommée coordination en Belgique, constitue une pratique assez développée. Il s'agit d'une procédure à la fois législative et administrative puisque, si le législateur décide du principe de la consolidation, la mise en vigueur des lois coordonnées intervient par arrêté royal après que le bureau de coordination du Conseil d'Etat a réalisé la consolidation formelle.

Par ailleurs, au cours des dernières années, plusieurs propositions de loi tendant à mettre en place une évaluation systématique de la législation ont été déposées. L'une d'entre elles a même été adoptée par le Sénat en 1993.

d) L'instance italienne de codification

La création en 1988 de l'Office central de coordination de l'initiative législative et de l'activité normative du gouvernement, qui devait notamment mettre en évidence " la nécessité de procéder à la codification des textes régis sur certaines matières ou à la refonte d'autres textes ", n'a pas été suivie d'effets.

II - LE ROYAUME-UNI, ET SURTOUT LE CANADA ET L'ALLEMAGNE, SONT LES SEULS PAYS A EVALUER L'OPPORTUNITE JURIDIQUE DES LOIS.

1) L'approbation préalable des objectifs des projets de loi par le conseil des ministres au Canada

Au Canada, seuls les projets de loi dont l'objectif a été approuvé par le Conseil des ministres peuvent être rédigés par la section de législation.

Pour obtenir cette approbation, le ministre qui souhaite déposer un projet de loi, qu'il s'agisse d'adopter une nouvelle loi ou d'en modifier une précédente, doit, dans une " note au cabinet ", démontrer les insuffisances de la législation en vigueur.

Il s'agit d'une procédure très formalisée puisque la note que signe le ministre doit respecter une présentation normalisée.

2) Les propositions de réforme du droit formulées par une commission au Canada et au Royaume-Uni

La Commission canadienne de réforme du droit est un organe temporaire. La précédente a été dissoute en 1993, mais le gouvernement a promis d'en créer une nouvelle au début de l'année 1996. Elle analyse les lacunes du droit en vigueur et propose des améliorations. Ses propositions constituent souvent la base des " notes au cabinet ".

De la même façon, la Law Commission anglaise formule des propositions de réforme du droit. Même si elle reproche au Parlement de négliger ses travaux, les récentes réformes du droit pénal et du droit de la famille ont pour origine ses travaux.

3) La vérification de l'opportunité des projets de loi en Allemagne

Le processus d'élaboration des projets de loi allemands à l'intérieur des différents ministères comprend l'utilisation d'un questionnaire très détaillé visant notamment à vérifier que la création d'une nouvelle norme, législative ou réglementaire, constitue la meilleure solution au problème qui se pose.

Ce questionnaire porte sur plusieurs dizaines de points et notamment sur la situation initiale, aussi bien sur le plan juridique que pratique, les besoins exprimés, les lacunes constatées, les buts à atteindre, les alternatives possibles, leurs avantages et leurs inconvénients, leurs conséquences pour tous et dans tous les domaines, la nécessité d'une intervention fédérale...

Il s'agit d'obliger à démontrer que la création d'une nouvelle norme, législative ou réglementaire, constitue la seule réponse à un problème donné.

4) La faible efficacité des mesures prises en Suisse et en Italie

En Suisse, le gouvernement doit accompagner les projets de loi qu'il transmet au Parlement de renseignements portant sur la situation existante, les lacunes constatées, les solutions rejetées au moment de l'établissement du projet... Dans les faits, ces exigences sont respectées plus sur le plan formel qu'au fond.

En Italie, lors de sa création en 1988, l'Office central de coordination de l'initiative législative et de l'activité normative du gouvernement avait, parallèlement à sa mission de codification, été chargé de signaler " les incohérences et antinomies relatives aux divers secteurs législatifs ". Toutefois, l'Office ne remplit pas dans les faits cette fonction.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI S'EFFECTUE ESSENTIELLEMENT GRACE AUX CLAUSES D'EVALUATION

1) L'évaluation des effets de la loi

Les clauses d'évaluation sont apparues dans les années 70. Elles prescrivent l'examen des effets des lois à l'expiration d'un certain délai et, le cas échéant, la modification des lois qui ne produiraient pas les effets attendus. Elles sont encore peu fréquentes mais on les rencontre dans tous les pays étudiés sauf au Royaume-Uni.

La technique de la législation expérimentale, qui consiste à rendre caduque une loi à l'échéance d'un délai donné et qui suppose l'évaluation de ses effets pendant sa période de validité est moins répandue. L'Allemagne et le Canada l'utilisent, mais très peu.

En Allemagne, les clauses d'évaluation se sont multipliées en même temps que la Cour constitutionnelle développait sa théorie sur la mise au point itérative de la loi. En effet, celle-ci impose au législateur non seulement d'éliminer les éléments anticonstitutionnels, mais également de corriger ses textes si les prévisions qui les avaient justifiés se révèlent inexactes avec le temps. Pour compenser le caractère incertain des effets des lois, la Cour constitutionnelle allemande demande au Parlement, dans la phase préparatoire, d'analyser les différentes variantes de législation et leurs effets prévisibles. Elle exige aussi qu'il observe ensuite les effets des lois et qu'il les corrige en fonction de ses observations.

L'introduction d'un contrôle général des effets produits par les lois avait été évoquée en Suisse lors de la dernière réforme du Parlement en 1991. Le gouvernement avait alors suggéré de charger les commissions permanentes du contrôle des effets de la législation, ce qu'a refusé la commission de gestion.

2) Le contrôle des règlements d'application

Dans les Parlements britannique et canadien, il existe une commission composée de représentants des deux Chambres chargée d'examiner l'ensemble des textes d'application.

*

* *

Le futur Office parlementaire d'amélioration de la législation n'a donc pas d 'équivalent dans les pays étudiés.

Bien qu'il s'agisse d'une activité encore peu développée, l'évaluation de la législation constitue une préoccupation grandissante dans tous les pays. Qu'elle concerne la forme ou le fond, qu'elle s'applique aux projets avant leur examen par le Parlement ou aux lois déjà en application, l'évaluation de la législation est le plus souvent réalisée par l'exécutif ou par des professionnels du droit.

ALLEMAGNE



L'évaluation de la législation est essentiellement comprise comme l'évaluation de l'efficacité des lois.

Cette recherche d'efficacité s'applique dès la préparation des projets de loi ; une décision du conseil des ministres de décembre 1984 recommande à tous les ministres de veiller à la bonne adéquation de toutes les dispositions normatives et de vérifier cette dernière en répondant à un questionnaire très complet.

En outre, la Cour constitutionnelle joue un rôle important en matière d'évaluation des effets des lois adoptées car elle a développé au fil du temps une théorie sur le déroulement du processus législatif. Selon elle, la promulgation d'un texte, même si ce dernier est reconnu comme conforme à la Constitution, ne signifie pas l'achèvement du processus d'élaboration de la loi. En effet, la Cour ne se contente plus d'obliger le " législateur à éliminer dans les meilleurs délais les éléments anticonstitutionnels ". Depuis la fin des années 70, elle lui impose aussi de corriger et d'amender ses textes si les prévisions sur lesquelles ces derniers sont fondés se révèlent inexactes.


I - L'EVALUATION FORMELLE

Le règlement commun des ministères fédéraux se montre très précis et très exigeant sur la présentation et la rédaction des projets de loi, notamment afin de favoriser leur uniformisation.

Le ministère de la justice examine la qualité formelle des projets et vérifie leur compatibilité avec les normes déjà existantes. La plupart des projets sont également soumis au ministère de l'intérieur afin que soient vérifiées leur compatibilité par rapport à la procédure administrative et leur possibilité d'application concrète.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

1) Le test préalable à l'adoption des projets de loi en conseil des ministres

En application de la décision prise le 11 décembre 1984 par le conseil des ministres pour vérifier l'opportunité des réglementations nouvelles, législatives ou non, les ministres de l'intérieur et de la justice ont établi ensemble un questionnaire en dix parties permettant de tester la " nécessité, l'efficacité et l'intelligibilité " de tous les projets de loi (ainsi que des projets de textes réglementaires).

Tous les ministères doivent donc tester leurs projets de loi par rapport à ces trois critères. Cette obligation s'applique aussi bien aux projets considérés dans leur totalité qu'à chacune de leurs dispositions détaillées.

Le test permet de vérifier, dans un premier temps, l'opportunité d'une réforme. Pour cela, il contient des questions relatives aux buts à atteindre, aux besoins exprimés, notamment par les personnes concernées, à la situation initiale, aussi bien juridique que factuelle, aux lacunes constatées, aux développements récents de l'économie, de la science, de la technique et de la jurisprudence dans le domaine concerné, au nombre de cas dans lesquels une réforme est attendue.

Cette première partie se termine par une question de contrôle : que se passe-t-il si rien n'est fait ?

La deuxième partie envisage toutes les possibilités pour transformer la situation de départ, précédemment identifiée, en fonction des buts recherchés. Elle analyse donc les différentes alternatives, leurs avantages et leurs inconvénients, et toutes leurs conséquences juridiques, économiques, sociales, financières...

Lorsqu'il apparaît qu'une action doit être entreprise par les pouvoirs publics, la structure fédérale du pays oblige à se poser la question du niveau d'intervention en fonction de la répartition des compétences entre Fédération et Länder. Grâce à une conception restrictive des compétences fédérales, le gouvernement fédéral cherche à donner la latitude maximale aux Länder.

Quand on conclut à la nécessité d'une intervention fédérale, on doit examiner la nature de la norme juridique à utiliser. Une loi nouvelle ne se justifie que si le problème à résoudre se révèle particulièrement important. La durée de validité de la nouvelle réglementation, la possibilité d'une réglementation expérimentale et de clauses d'évaluation sont ensuite envisagées.

Les autres questions du test sont moins pertinentes par rapport à l'évaluation de l'opportunité juridique mais elles permettent de vérifier la bonne articulation entre la réforme et ses mesures d'exécution, les conséquences de la nouvelle réglementation sur les dispositions voisines, l'accueil de la nouvelle réglementation de la part des autorités administratives d'exécution, du public...

Dans la partie du questionnaire consacrée à l'exécution administrative de la nouvelle réglementation, le souci d'éviter de créer de nouvelles instances, de nouvelles règles d'organisation et de compétence apparaît nettement. L'initiateur de la réforme envisagée est invité à utiliser les structures administratives existantes, sans toutefois les solliciter de manière excessive.

Ce questionnaire cherche à mettre en évidence que la création d'une nouvelle norme, législative ou réglementaire, ne constitue pas nécessairement la meilleure réponse à un problème donné.

Depuis la décision du 11 décembre 1984, et notamment pour répondre aux exigences imposées par l'utilisation de ce questionnaire, les différents ministères ont mis en place des unités transversales, composées essentiellement de juristes et d'organisateurs, pour réaliser ce type d'évaluations.

En même temps qu'il procède à l'évaluation formelle, le ministère de la justice doit vérifier que les projets de loi qui lui sont présentés satisfont effectivement aux trois critères de nécessité, d'efficacité et d'intelligibilité.

2) La transmission des projets de loi à la Chancellerie

Les projets de loi transmis à la Chancellerie doivent être accompagnés d'une explication détaillée du but recherché, des effets prévisibles et des conséquences dans tous les domaines.

3) La jurisprudence de la Cour constitutionnelle sur la nécessaire évaluation prospective du législateur

Depuis une quinzaine d'années, la Cour constitutionnelle demande au législateur, dans la phase préparatoire, de faire une investigation complète des faits pertinents, d'analyser les différentes variantes de législation qui se présentent et de réaliser une évaluation prospective des effets possibles selon la variante choisie.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

1) La jurisprudence de la Cour constitutionnelle

La Cour constitutionnelle exige depuis quelques années que le législateur observe constamment les effets produits par la loi et qu'il la corrige en fonction des effets observés.

En 1979, dans l'arrêt rendu sur la participation des travailleurs à la gestion des entreprises, elle s'est ainsi exprimée : " L'incertitude qui peut régner au sujet des effets d'une loi dans un avenir lui-même incertain ne conduit pas à dénier au législateur la compétence de l'adopter. Il en va ainsi même si la loi a une grande portée. Inversement, l'incertitude ne doit pas en tant que telle rendre impossible le contrôle du juge constitutionnel, ce qui serait le cas si la loi était fondée sur des pronostics invérifiables. Ceux-ci comportent un jugement fondé sur les probabilités, dont les fondements peuvent et doivent être vérifiés. "

Ceci implique qu'à intervalles réguliers, le législateur procède à une évaluation rétrospective de la loi.

Dans son arrêt de 1993 relatif à l'interruption volontaire de grossesse, la Cour constitutionnelle donne même des indications méthodologiques sur l'obligation d'observation. Selon elle, le législateur doit " réunir et exploiter systématiquement les données nécessaires à l'évaluation des effets produits par la loi ".

2) Les clauses d'évaluation

Elles sont extrêmement fréquentes dans la législation. Ainsi, la loi sur la dépendance prévoit que le Parlement tire les conséquences législatives des modalités d'application différentes selon les Länder dans le courant de l'année 1995. La même loi prescrit au gouvernement d'informer tous les trois ans à partir de 1997 de l'état d'avancement du système d'assurance dépendance.

En revanche, les lois adoptées à titre expérimental pour permettre au législateur de les évaluer pendant la durée de leur application, sont peu nombreuses.

BELGIQUE



L'évaluation de la législation est très peu développée. Toutefois, au cours des trois dernières années, plusieurs propositions de loi tendant à mettre en place une évaluation systématique de la législation ont été déposées. L'une d'entre elles a été adoptée par le Sénat en 1993.

I - L'EVALUATION FORMELLE

A - Avant l'examen parlementaire

L'avis de la section de législation du Conseil d'Etat constitue actuellement le seul élément d'évaluation avant la discussion parlementaire.

Avant d'être déposés au Parlement, la plupart des projets de lois doivent être soumis à la section de législation du Conseil d'Etat qui en examine les qualités formelles, vérifie s'ils traduisent l'intention de leurs auteurs et s'ils sont compatibles avec les normes déjà existantes.

L'obligation souffre quelques exceptions (projets de loi de finances, projets de loi relatifs aux emprunts, situations d' urgence...) mais elles sont en nombre limité.

En outre, le Conseil d'Etat propose qu'il soit procédé à une abrogation chaque fois qu'il constate, dans le cadre de sa saisine pour avis, qu'une disposition est tombée en désuétude ou qu'il existe une contradiction entre deux dispositions en vigueur. Faute de temps, ses recommandations ne sont pas toujours suivies d'effet.

B - Après la promulgation

1) La consolidation des lois

La consolidation, dénommée coordination en Belgique, est une pratique assez développée, encadrée par la loi du 13 juin 1961 relative à la coordination et à la codification des lois.

Il s'agit d'une procédure à la fois législative et administrative. En effet, le législateur décide du principe de la consolidation, mais délègue ses pouvoirs pour en confier la réalisation à l'exécutif, sans que le produit fini soit présenté au Parlement. Le législateur peut donc inviter le gouvernement à rassembler les textes applicables à une matière donnée.

La loi de 1961 a prévu une délégation permanente autorisant le Roi à coordonner les lois existantes de sa propre initiative.

Lorsque la délégation permanente est utilisée, la procédure est la suivante.

C'est le ministre responsable de l'administration générale ou le ministre compétent qui doit demander au bureau de coordination du Conseil d'Etat de coordonner ou de codifier la législation qu'il lui désigne. En effet, la tâche de coordonner les textes incombe au bureau de coordination du Conseil d'Etat, dont les membres ont, en vertu des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, " notamment pour mission de coordonner les lois, les arrêtés royaux et les divers textes réglementaires généraux en vigueur en Belgique. "

Le bureau de coordination soumet son projet à la section de législation du Conseil d'Etat qui le transmet avec son avis motivé au ministre intéressé. Le Roi prend enfin un arrêté de coordination ou de codification qui doit contenir les références permettant de retrouver le texte original de chaque disposition coordonnée ou codifiée.

L'avis du Conseil d'Etat ainsi que les éventuelles notes justificatives du bureau de coordination doivent être publiées avec cet arrêté royal.

Puisque, dans ce cas, le pouvoir administratif maîtrise tout le processus de codification, il faut veiller à ce qu'il n'y ait aucune modification, même fondée sur un souci de modernisation du langage. Il convient également d'indiquer la concordance avec les textes originels.

Sur ces deux points le Traité de légistique formelle, confectionné par les services du Premier ministre en 1982, contient des indications très pratiques :

"142. La coordination ou la codification projetée doit reprendre fidèlement les textes originels sans qu'il soit procédé à des corrections de forme (grammaire et terminologie); l'uniformité de la terminologie peut et doit être assurée.

143. Chaque article doit être accompagné d'une note de bas de page.

144. Les notes de bas de page poursuivent un double objet :

a) permettre de retrouver le texte originel de chaque disposition coordonnée ou codifiée ;

b) indiquer les modifications apportées par la coordination ou la codification au texte originel.

145. Les notes de bas de page indiquent dans l'ordre :

a) l'indication de la loi, du décret ou de l'arrêté originel,

b) l'article particulier auquel correspond l'article de la coordination ou de la codification,

c) les modifications subies par cet article,

d) les changements que la coordination ou la codification apportent au texte originel.

146. Il faut joindre à la coordination ou à la codification la liste des dispositions, qui n'y sont pas reprises, de manière telle que les dispositions non codifiées et non coordonnées ne soient pas perdues de vue par les praticiens. "

2) Les propositions de réforme

Au cours des dernières années, trois propositions de loi tendant à rendre systématique l'évaluation de la législation ont été déposées.

L'une d'entre elles a été adoptée par le Sénat en juin 1993. Elle tend à la création d'une commission nationale de vingt-cinq experts chargée de faire des propositions de coordination ou de simplification de toute la législation.

La deuxième vise à instaurer une actualisation systématique des lois et réglements, grâce à l'établissement de la liste des lois qui n'ont pas été modifiées au cours des quinze dernières années. Cette liste serait réalisée au début de chaque législature par les commissions permanentes de la Chambre des représentants. La proposition de loi opère une distinction entre actualisation " technique " et actualisation " sociale ", l'actualisation technique consistant à remplacer des mots ou des expressions par d'autres (par exemple " secret des communications individuelles " à la place de " secret des lettres ") et l'actualisation sociale portant sur des questions de fond. La proposition de loi donne la priorité aux actualisations de la seconde catégorie.

La troisième proposition tend à instituer une évaluation triennale de la législation. Cette tâche serait confiée au Conseil d'Etat. Le Parlement, informé par une note du gouvernement établie à la suite du rapport d'évaluation du Conseil d'Etat, se prononcerait sur les mesures appropriées.

Les deuxième et troisième propositions de loi ont été examinées par une sous-commission de la commission de révision de la Constitution. Cette sous-commission, après avoir tenu plusieurs réunions de travail en 1993 et 1994, a déposé son rapport en avril 1994. Selon ses conclusions, il conviendrait de :

- charger le Conseil d'Etat de la rédaction d'un rapport annuel relevant " les lacunes, les chevauchements et les textes qui ne sont plus actuels " ;

- demander également à la Cour de cassation de rédiger un rapport annuel ;

- faire examiner ces deux rapports par " une commission spéciale d'évaluation ou d'actualisation des lois, relevant du Sénat en sa qualité de chambre de réflexion ", sans que la compétence du Sénat soit exclusive ;

- d'élaborer sur la base de ces données des propositions de loi bénéficiant de la même priorité que les projets de loi ;

- créer un corps de légistes chargés de rédiger les propositions de loi.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

Les réformes législatives les plus significatives sont généralement précédées d'une évaluation des textes précédents, soit à l'initiative du législateur, soit spontanément de la part de la doctrine.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

Dans certains cas, le législateur, au moment de l'adoption d'une loi, confie à un groupe d'experts le soin de procéder à l'évaluation des effets de cette loi. Parallèlement, il prévoit la modification de cette loi au cas où elle ne produirait pas les effets attendus.

Ainsi, la loi du 13 août 1990, adoptée quelques mois après la dépénalisation de l'avortement, institue une " commission nationale chargée d'évaluer l'application des dispositions relatives à l'interruption de grossesse ". Composée notamment de médecins et de juristes, la loi a chargé la commission d'établir à l'intention du Parlement, pour le 31 août 1992, et par la suite tous les deux ans, un rapport statistique portant sur un certain nombre de données relatives aux avortements pratiqués ainsi qu'un rapport détaillant et évaluant l'application de la loi et son évolution. Le cas échéant, la commission peut faire au Parlement " des recommandations en vue d'une initiative législative éventuelle et/ou d'autres mesures susceptibles de contribuer à réduire le nombre d'interruptions de grossesse et à améliorer la guidance et l'accueil des femmes en état de détresse ".

De même, la loi du 13 août 1990 sur les écotaxes a mis en place une commission de treize experts choisis en raison de leur compétence dans les matières concernées par les écotaxes. Cette " commission du suivi " a pour tâche d'évaluer le système des écotaxes, d'analyser ses conséquences économiques, de proposer des modifications, de suggérer éventuellement de nouvelles écotaxes, de participer à des campagnes d'information et de sensibilisation du public et d'établir un rapport annuel.

ITALIE

Il n'existe aucun dispositif opérationnel d'évaluation de la législation.

En effet, le C.N.E.L. (Conseil National de l'Economie et du Travail), composé de 80 personnes (60 représentants des catégories socio-professionnelles et 20 experts), à qui la Constitution reconnaît le pouvoir de contribuer à l'élaboration de la législation économique et sociale en donnant des avis, voire en proposant des projets de loi au Parlement, n'exerce pas sa fonction de proposition.

Par ailleurs, l'Office central de coordination de l'initiative législative et de l'activité normative du gouvernement, institué en 1988 et qui devrait notamment signaler dans ses rapports " les incohérences et antinomies normatives relatives aux divers secteurs législatifs " et mettre en évidence " la nécessité de procéder à la codification des textes régissant certaines matières ou à la refonte d'autres textes ", est actuellement en sommeil.

En outre, l'obligation de fournir au Parlement des rapports périodiques sur le fonctionnement pratique de la loi après son entrée en vigueur et la création d'observatoires chargés de suivre l'application d'une nouvelle norme, utilisées à plusieurs reprises au cours des dernières années, se sont révélées peu efficaces. En effet, les informations recueillies n'ont pas été utilisées de manière satisfaisante par le Parlement, apparemment davantage intéressé par le retentissement médiatique de l'adoption des lois que soucieux de la qualité et de l'adéquation de la législation.

ROYAUME-UNI



En 1965, le Royaume-Uni a créé trois organes permanents indépendants chargés de la codification et de la réforme du droit : les trois Law Commissions composées de professionnels du droit et compétentes chacune dans leur propre région. (2(*))

Il n'existe aucun autre dispositif explicite d'évaluation de la loi. Cependant, le monopole de la rédaction des projets de loi, attribué à un corps de fonctionnaires hautement spécialisés, peut être considéré comme un élément contribuant à la qualité juridique des textes.

L'évaluation ne relève donc pas de la compétence du Parlement. Toutefois, les professionnels du droit qui concourent à l'évaluation de la loi ne peuvent que présenter leurs travaux au Parlement qui demeure libre de les adopter ou non.

I - L'EVALUATION FORMELLE

A - Avant l'examen parlementaire

La rédaction des projets de loi est exclusivement réalisée par le corps des rédacteurs parlementaires (parliamentary draftsmen ou parliamentary counsel).

Il s'agit d'avocats expérimentés employés comme fonctionnaires par le gouvernement. Au nombre d'environ 30, ils occupent une position étonnante dans la structure administrative : ils dépendent administrativement du ministre chargé de la fonction publique, c'est-à-dire du Premier ministre, mais sont à la disposition de tous les ministères et sont directement responsables devant les ministres pour lesquels ils rédigent les projets.

Les rédacteurs travaillent à partir d'une note écrite fournie par le ministère auteur de l'initiative. Les instructions précisent les objectifs de la loi à rédiger et les moyens à utiliser pour y parvenir. Elles sont complétées lors de discussions avec les représentants du ministère. Chaque projet est rédigé par une équipe de deux draftsmen, dont l'un est un membre expérimenté du service, ce qui permet aux nouveaux de se former. Après que plusieurs versions ont été rédigées et discutées (parfois une dizaine), le projet est communiqué au comité législatif du gouvernement qui peut le renvoyer jusqu'à ce qu'il obtienne une version qui lui convient. Le projet peut alors être déposé au Parlement.

Les rédacteurs suivent leurs projets jusqu'à leur adoption définitive. En effet, tous les amendements, qu'ils émanent du gouvernement ou des parlementaires, sont rédigés par eux.

B - Après la promulgation

La consolidation et la révision permanentes sont effectuées par les Law Commissions.

1) La compétence des Law Commissions

Les Law Commissions, organes consultatifs indépendants créés par la loi de 1965, ont pour mission de " suivre de près le droit qui les concerne afin de permettre son développement et sa réforme systématiques, ce qui comprend en particulier la codification du droit, l'élimination des anomalies, l'abrogation des dispositions tombées en désuétude ou devenues superflues, la réduction du nombre des textes et, de manière générale, la simplification et la modernisation du droit ".

Dans le dernier rapport d'activité disponible, celui de 1994, le président de la Law Commission (3(*)) s'exprimait ainsi : " notre tâche consiste à rendre le droit plus simple, plus juste et meilleur marché (...). Dans tout ce que nous faisons, nous cherchons à mettre à jour et à simplifier le droit, à le faire correspondre directement à la société d'aujourd'hui et à le rendre facilement compréhensible par ceux qui en ont besoin ".

Pour ce faire, la loi de 1965 autorise la Law Commission à :

- prendre en compte toutes les propositions de réforme du droit dont elles peuvent avoir connaissance, quelle qu'en soit l'origine ;

- soumettre périodiquement au gouvernement des programmes de réforme des différentes branches du droit ;

- entreprendre, sur la recommandation du gouvernement, l'examen de branches particulières du droit et formuler des propositions de réforme, notamment par l'intermédiaire de projets de loi ;

- préparer à la demande du gouvernement, des programmes de consolidation et de révision de la législation ;

- fournir aux différents départements ministériels, à l'instigation du gouvernement, des avis et des renseignements ainsi que des propositions de réforme du droit.

Le Lord Chancelier (ministre de la justice) approuve le programme de recherche de la Law Commission. Une fois ce programme approuvé, il doit faire connaître au Parlement les travaux de la commission. Le gouvernement dispose donc théoriquement de la possibilité d'empêcher la Law Commission d'entreprendre l'examen d'un point donné. En réalité, il n'utilise pas cette faculté et, en tout état de cause, les rapports annuels de la Law Commission doivent être déposés devant le Parlement.

2) La composition de la Law Commission

La Law Commission compétente pour l'Angleterre et le Pays de Galles se compose d'un président et de quatre membres, nommés par le ministre de la justice. Ces cinq personnes sont nommées pour cinq ans. Elles sont choisies, en raison de leurs compétences, parmi les juges, les avocats ou les professeurs de droit.

Depuis plusieurs années, la composition de la Law Commission est la suivante : elle est présidée par un juge de la High Court (tribunal civil de droit commun pour les affaires les plus importantes) et les quatre autres membres sont un barrister spécialiste de droit pénal, un solicitor spécialiste de droit de la propriété et deux professeurs de droit particulièrement compétents dans d'autres domaines du droit.

Par ailleurs, la Law Commission dispose d'un personnel permanent d'environ soixante-dix personnes parmi lesquelles deux tiers sont des juristes (fonctionnaires détachés, praticiens, universitaires...). Plusieurs parliamentary counsel lui sont attachés pour la rédaction des projets de loi. En théorie, elle peut disposer de six rédacteurs parlementaires. Actuellement, seuls trois rédacteurs sont détachés à la Law Commission.

3) L'activité de la Law Commission

Au cours des dernières années, la Law Commission a principalement travaillé sur la réforme du droit pénal et la plupart des projets de loi adoptés dans ce domaine résultent de ses réflexions. Généralement, elle réalise entre cinq et dix rapports chaque année. On reproche souvent à la Law Commission d'éviter d'aborder les sujets susceptibles de donner lieu à controverses (droit fiscal, des sociétés, du travail, de la sécurité sociale...) pour se concentrer sur le droit de la famille, celui des contrats ainsi que sur le droit pénal. De son côté, la Law Commission reproche au Parlement de négliger ses travaux : si, au cours de l'année 1994, cinq de ses rapports ont été partiellement repris dans des lois nouvelles, au cours des quatre années précédentes, cela avait été le cas pour seulement quatre de ses rapports.

Dans les années qui ont suivi sa mise en place, la Law Commission a beaucoup réfléchi à la codification du droit anglais. Elle a même proposé une codification du droit des contrats, du droit des baux, du droit de la famille et du droit pénal, mais aucun projet de code n'a abouti. La codification s'étant révélée plus difficile à réaliser qu'elle ne l'avait initialement imaginé, la Law Commission a mis l'accent sur des projets à plus court terme.

Ainsi, la Law Commission s'acquitte effectivement de sa tâche de révision. A son initiative, plusieurs lois, devenues obsolètes, ont été supprimées par l'adoption de Statute Law (Repeal) Bills. Depuis 1965, neuf de ces lois ont été adoptées : en 1969, 1975, 1976, 1977, 1978, 1981, 1986, 1989, 1993. Chacune d'elles permet l'abrogation de plusieurs lois ainsi que de centaines de dispositions législatives éparses. D'autres lois ont été refondues grâce à des Consolidation Acts. La loi relative à la consolidation (Consolidation of Enactments (Procedure) Act 1949) prévoit une procédure simplifiée pour l'adoption de tels projets : une commission composée de membres des deux chambres peut adopter les projets ne comportant que des " corrections et améliorations mineures ". Ainsi, plusieurs lois de consolidation peuvent être adoptées chaque année. La plupart des projets de consolidation sont préparés par la Law Commission à l'instigation du responsable des rédacteurs législatifs.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

Les rédacteurs parlementaires préparent les projets de loi après que ceux-ci ont été approuvés par la commission de la législation future du gouvernement (Future Legislation Committee).

Cette commission prépare au mois de mars le projet gouvernemental de l'année parlementaire suivante, qui commence en novembre. Toutefois, cette commission ne procède pas à une évaluation de l'opportunité juridique de la future loi. Elle gère uniquement le calendrier.

Il convient de rappeler ici que la Law Commission, instance permanente de proposition, analyse les insuffisances du droit en vigueur et propose des améliorations. Elle rédige elle-même les projets qu'elle estime opportuns puisqu'elle dispose du concours de plusieurs parliamentary draftsmen.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

1) L'évaluation des effets de la loi

De nombreux travaux sont menés par des instituts de recherche, publics ou privés, ou par le gouvernement, mais il n'existe aucune instance nationale de coordination.

2) Le contrôle des règlements d'application

Une commission mixte paritaire commune aux deux Chambres, composée de quatorze membres et généralement présidée par un parlementaire de l'opposition, est chargée d'examiner l'ensemble des textes d'application (Joint Committee on Statutory Instruments).

Cette commission a notamment pour tâche de veiller à la conformité des règlements d'application aux lois qui les autorisent et au respect des délais de publication des textes réglementaires.

Un ministre peut retirer un règlement sur proposition de cette commission, mais il n'y est pas tenu. Dans les faits, le contrôle de cette commission est considéré comme de pure forme. En outre, de nombreux règlements sont approuvés par la Chambre des communes avant que la commission ne les ait examinés.

SUISSE



Dans la logique de l'évaluation des politiques publiques, assez développée dans ce pays, les clauses d'évaluation, prescrivant l'examen des effets de la loi à l'expiration d'un certain délai, sont apparues à la fin des années 70.

Les autres outils d'évaluation de la législation sont très peu développés.

I - L'EVALUATION FORMELLE

Sur le plan formel, il n'existe presqu'aucune procédure d'évaluation. Il faut cependant mentionner que les commissions de rédaction des projets de loi (4(*)) ont pour consigne de prêter une attention particulière à la forme.

En outre, le service fédéral de la législation, qui dépend de la Chancellerie, joue un rôle non négligeable dans le processus d'élaboration de la loi : après que le projet de loi a été rédigé et soumis pour consultation à toutes les parties prenantes, il est mis au point définitivement par la Chancellerie fédérale et le service de la législation se prononce sur la forme du texte et sur les problèmes juridiques qu'il soulève.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

Avant de présenter un projet de loi au Parlement, le gouvernement doit procéder à une évaluation des différentes variantes possibles. En effet, la loi sur les rapports entre les conseils prévoit à l'article 43-3 : " Pour chaque projet qu'il soumet à l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral (...) renseignera (...) sur les solutions de rechange rejetées au stade préliminaire de la procédure législative ".

Les exigences posées par la loi ont été précisées en 1988 par le " schéma pour l'établissement de messages du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale " : lors des révisions législatives, le gouvernement doit " tirer parti des expériences faites avec la réglementation en vigueur, en particulier exposer brièvement les problèmes que pose son exécution et signaler les cas où elle s'est révélée inefficace ".

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

Les clauses d'évaluation ont fait leur apparition dans la législation fédérale à la fin des années 70.

L'AGEVAL, le groupe de travail interministériel sur l'évaluation législative qui s'est réuni de 1987 à 1991, n'avait recensé qu'une dizaine de telles clauses mais en recommandait un usage accru. Actuellement, la législation fédérale ne compte qu'une douzaine de ces clauses.

En même temps que les clauses d'évaluation, sont apparues les lois " expérimentales ", c'est-à-dire les lois adoptées à titre d'essai pour faciliter la constitution d'arguments solides nécessaires à la prise de décisions ultérieures définitives.

Par ailleurs, la question de l'introduction d'un contrôle généralisé des effets produits par les lois s'est posée lors de la dernière réforme du Parlement en 1991. La commission de réforme du Conseil fédéral avait proposé que l'une des fonctions des commissions permanentes réside dans le " contrôle des effets de la législation ". Cette proposition a été rejetée sur demande de la commission de gestion, au motif que cette tâche lui incombait.

CANADA



Plusieurs instances d'évaluation de la législation ont été mises en place au niveau fédéral (5(*)). Elles visent essentiellement à améliorer la qualité juridique des textes avant ou après leur adoption par le Parlement.

La section de législation du ministère de la justice détient le monopole de la rédaction des projets de loi du gouvernement. Elle gère également le " programme de correction " des lois.

La Commission de révision des lois procède à la codification permanente des lois et à leur révision formelle.

La Commission de réforme du droit, organe temporaire, propose des améliorations aux différentes règles en vigueur.

L'évaluation n'est donc pas l'oeuvre du Parlement, mais celle de l'exécutif ou de professionnels du droit. Toutefois, les résultats des procédures d'évaluation sont toujours présentés au Parlement qui reste seul compétent pour adopter ou non les mesures proposées par les organes d'évaluation.

I - L'EVALUATION FORMELLE

A - Avant l'examen parlementaire

Depuis 1947, la rédaction des projets de loi est exclusivement effectuée par les rédacteurs de la section de législation du ministère de la justice.

La section est composée de vingt-six rédacteurs, treize francophones et treize anglophones. Tous doivent être avocats ou notaires et posséder une excellente connaissance de chacune des deux langues. La plupart ont suivi les cours de rédaction législative dispensés à l'université d'Ottawa. Ils sont assistés de deux " jurilinguistes francophones " et du service de révision rédactionnelle.

Les " jurilinguistes " sont des linguistes qui se sont spécialisés dans le domaine de la linguistique juridique et dont le rôle premier est d'aider les rédacteurs à s'exprimer dans un français de la meilleure qualité possible. Leur présence au sein de la section a été jugée essentielle en raison de l'état d'infériorité dans lequel le français a été relégué pendant des décennies.

Le service de révision rédactionnelle revoit le fond et la forme tout en veillant au respect des normes et conventions en matière de rédaction et de présentation des textes législatifs.

Chaque projet de loi est rédigé par deux rédacteurs, un anglophone et un francophone. Les deux rédacteurs désignés préparent, en collaboration avec les chargés de projet dans le ministère concerné, un avant-projet pour mettre en oeuvre la décision et le soumettent aux chargés de projet qui, de leur côté, l'étudient avec l'aide de leurs propres collaborateurs et d'autres fonctionnaires de leur ministère. Ils donnent ensuite de nouvelles instructions aux rédacteurs qui préparent un deuxième avant-projet, puis un troisième... jusqu'à ce qu'une version satisfaisante soit établie.

L'intervention des rédacteurs constitue une garantie contre l'ésotérisme du langage des spécialistes car ceux-ci sont obligés d'expliquer à un généraliste du droit le contenu de la future loi et son contexte juridique et technique. Elle permet également de lutter contre les incohérences, les oublis, les imprécisions... Les rédacteurs vérifient aussi qu'aucune disposition du projet de loi n'entre en conflit avec la Charte canadienne des droits et libertés.

Après cette première phase, le projet est soumis au comité de relecture de la section, composé du premier conseiller législatif et du premier conseiller législatif adjoint qui sont les deux responsables de la section, de deux rédacteurs d'expérience et de deux plus jeunes. Les membres du comité relisent le projet de loi et remettent aux rédacteurs leurs observations. Ils le relisent avec des yeux neufs puisqu'ils ignorent le contenu du dossier et n'ont pas participé aux réunions avec les chargés de projet.

Le projet est ensuite soumis au Conseil des ministres puis, après approbation par celui-ci, déposé dans l'une ou l'autre assemblée.

Les amendements que le gouvernement apporte au projet de loi lors de son examen par le Parlement sont rédigés par les rédacteurs qui ont écrit le projet de loi.

Bien que la section de législation appartienne au ministère de la justice, dans les faits, elle dépend étroitement du secrétariat chargé de la législation et de la planification parlementaire. Chargé d'établir l'ordre de priorité du programme législatif du gouvernement et de contrôler l'adéquation des projets de loi rédigés par rapport à la décision du gouvernement qui en autorisait la rédaction, ce secrétariat relève du leader du gouvernement à la Chambre, ministre haut placé dans la hiérarchie.

B - Après la promulgation

1) La consolidation et la révision permanente des lois et règlements

Elle est organisée par la loi sur la révision des lois et confiée à la Commission de révision des lois, placée sous l'autorité du ministre de la justice et composée de trois fonctionnaires appartenant à ce même ministère.

Depuis que la Fédération canadienne existe, les lois fédérales ont été révisées six fois : en 1886, 1906, 1927, 1952, 1970 et 1985.

La révision comprend l'examen, la refonte, la codification et la publication de l'ensemble des lois fédérales.

En effet, avant de procéder à une nouvelle codification, la commission corrige certains termes qu'elle juge imprécis, incorrects ou ambigus, scinde les articles qu'elle estime trop longs, fusionne, le cas échéant, plusieurs lois et supprime les dispositions transitoires. Les pouvoirs de la commission sont strictement limités à des changements de forme nécessaires à l'uniformité, à l'harmonisation et à la compatibilité. La révision évite donc une stratification inutile. Ainsi, les lois révisées de 1970 représentaient 10 000 pages. Entre 1970 et 1985, s'y étaient ajoutées 16 000 pages de lois nouvelles. La révision de 1985 s'est traduite par la suppression de quelque 16 000 pages.

Les textes préparés par la Commission de révision des lois doivent ensuite être approuvés par le Parlement : les projets des textes de loi révisés sont soumis à un comité de la Chambre des communes et un comité du Sénat. Après leur approbation, ces textes sont annexés à un projet de loi. L'adoption de ce projet entraîne l'entrée en vigueur des nouvelles lois révisées et l'abrogation des dispositions correspondantes dans les anciennes lois.

En aucun cas la Commission de révision des lois ne peut se substituer au Parlement : " les lois révisées ne sont pas censées être de droit nouveau ".

Les lois révisées sont disponibles en édition reliée et en édition à feuilles mobiles, périodiquement mise à jour. Les 8 volumes des lois révisées de 1985 sont complétés par des suppléments, le premier contenant les modifications adoptées au 31 décembre 1984, mais pas encore en vigueur à cette date, et les suivants incluant les lois adoptées ultérieurement.

2) Le " programme de correction " des lois

Depuis sa mise en oeuvre en 1975, sept lois correctives ont été adoptées (1977, 1978, 1981, 1984, 1987, 1992 et 1993).

La correction des lois est l'oeuvre de la section de législation du ministère de la justice.

La loi corrective permet de rectifier " les anomalies, incompatibilités, archaïsmes et erreurs " dans plusieurs lois sans attendre leur révision d'ensemble. Elle permet aussi d'abroger certaines dispositions ou lois qui ne sont plus effectives.

Les propositions de modifications proviennent surtout des ministères ou des organismes fédéraux. La section de la législation les étudie et les trie en ne retenant que celles qui satisfont aux critères suivants :

- ne pas donner lieu à controverses ;

- ne pas comporter de dépenses publiques ;

- ne pas porter atteinte aux droits de l'homme ;

- ne pas créer d'infractions ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.

Les propositions rédigées et approuvées par le ministère chargé de l'application de la loi que l'on propose de modifier sont intégrées à un document déposé au Parlement par le ministre de la justice. L'étude en est confiée au comité de la Chambre des communes chargé de la justice et des affaires juridiques et au comité du Sénat chargé des affaires juridiques et constitutionnelles. Toute proposition jugée contestable par l'un ou l'autre des comités est rejetée.

Les rapports des comités donnent lieu à un projet de loi corrective où ne figurent que les propositions qu'ils ont approuvées. En général, le projet est adopté sans débat dans chaque chambre.

II - L'EVALUATION DE L'OPPORTUNITE

1) L'approbation préalable de l'objectif par le conseil des ministres

Seuls les projets de loi dont l'objectif a été approuvé par le conseil des ministres peuvent être rédigés par la section de législation. Les projets de loi relatifs à l'organisation du gouvernement, domaine réservé au premier ministre, ainsi que les projets de lois fiscales ou concernant les emprunts d'Etat font exception à cette règle.

Le ministre qui souhaite que soit adoptée une nouvelle loi ou une loi portant modification d'une loi existante ne peut ni la faire rédiger par ses services, ni ordonner lui-même à la section de la législation du ministère de la justice de le faire. Il doit en proposer la rédaction au conseil des ministres pour que celui-ci, après en avoir approuvé le principe, attribue à la rédaction du projet de loi une place dans le programme législatif du gouvernement.

Pour obtenir cette autorisation, le ministre signe une note qui présente le résultat de son étude et ses recommandations. Elle comporte une étude de la situation et des solutions de droit existantes. L'auteur de la note doit donc démontrer les insuffisances de la législation en vigueur avant de demander à ses collègues d'approuver la rédaction d'une nouvelle mesure législative. Cette note, dite " note au cabinet " doit respecter une présentation normalisée. Un document intitulé " Mémoires au cabinet, guide du rédacteur " contient toutes les normes applicables à la rédaction de ces notes.

2) Les travaux de la Commission de réforme du droit

La précédente Commission de réforme du droit a été dissoute en 1993, mais le gouvernement a promis d'en créer une nouvelle qui devrait pouvoir commencer ses travaux dans les premiers mois de 1996.

La Commission de réforme du droit analyse les insuffisances du droit en vigueur et propose des améliorations. Souvent, ses propositions constituent la base des " notes au cabinet ". Il est même arrivé que le gouvernement demande à la section de la législation de suivre les recommandations contenues dans un rapport de la Commission de réforme du droit.

III - LE CONTROLE DES EFFETS DE LA LOI

1) L'évaluation des effets de la loi

a) L'évaluation par les services juridiques des ministères

Les services juridiques des ministères et des organismes fédéraux chargés de la mise en oeuvre des textes, législatifs ou réglementaires, doivent, selon le Manuel des services juridiques du ministère de la justice, " surveiller l'efficacité des lois et règlements ".

Les conseillers juridiques membres de ces services, qui font partie du ministère de la justice, doivent être avocats ou notaires.

b) Les clauses d'évaluation

La loi elle-même peut prévoir l'examen de son application après une période donnée. Dans ce cas, l'analyse se fait en public et permet aux parlementaires de voir, avec les fonctionnaires responsables et compte tenu des observations des catégories socio-professionnelles concernées, si la situation qui était à l'origine du texte de loi a ou non évolué, si le texte répond aux attentes de ses promoteurs et du législateur et, enfin, si des effets pervers ne devraient pas être corrigés par une nouvelle intervention parlementaire.

Dans les faits, cette méthode est peu employée : seules quelques lois fédérales comportent une telle disposition.

c) La " temporarisation "

La " temporarisation " consiste à rendre temporaire une disposition. Appliquée à une loi, cette méthode permet de la rendre caduque à l'échéance d'un délai fixé. En effet, si le législateur entend la remettre en vigueur, il doit procéder à l'évaluation de ses effets pendant sa période de validité.

Cette technique, qui garantit la tenue d'un nouveau débat parlementaire, est très peu utilisée.

2) Le contrôle des règlements d'application

La loi sur les textes réglementaires a créé un comité mixte regroupant des représentants du Sénat et de la Chambre des communes, chargé d'étudier chaque règlement après sa publication. Le règlement ne peut être pris qu'en vertu d'une autorisation précise accordée par une loi.

A l'occasion de cet examen, les membres de ce comité peuvent faire des recommandations au gouvernement sur les corrections qui, à leur avis, devraient être apportées à une loi donnée.

En outre, ils peuvent présenter à la Chambre des communes un rapport comportant une résolution qui, en cas d'adoption, constituera un ordre donné au ministre responsable ou au gouvernement d'abroger un texte réglementaire qui n'aurait pas été complètement et parfaitement autorisé par la loi habilitante.




(1) Il y a en réalité trois Law Commissions au Royaume-Uni : une en Angleterre et au Pays de Galles, une en Ecosse et une en Irlande.

(2)
Les 3 Law Commissions sont compétentes respectivement pour l'Angleterre et le Pays de Galles, l'Ecosse et l'Irlande du Nord.

(3)
A partir d'ici, il n'est plus question que de la Law Commission anglaise.

(4)
La procédure d'élaboration des projets de loi est particulièrement complexe. Un avant-projet est établi par un fonctionnaire ou un expert extérieur à l'administration. Il peut ensuite être soumis à une commission comportant des fonctionnaires, des experts, des représentants des groupes d'intérêt et des partis. Le projet de loi est ensuite transmis aux divers services administratifs concernés avant que ne s'ouvre la procédure de consultation à laquelle cantons, partis politiques, organisations professionnelles et même particuliers peuvent prendre part.

(5)
L'évaluation de la législation provinciale n'est pas analysée ici.