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LES RESOLUTIONS PARLEMENTAIRES

Table des matières





NOTE DE SYNTHÈSE

Les actes du Parlement français se subdivisent en actes législatifs et en actes non législatifs.

Les premiers, après délibération à l'Assemblée nationale et au Sénat, sont promulgués par le président de la République. Ils ont, pour la plupart, un caractère normatif. Cependant, la Constitution prévoit également que le Parlement utilise la forme législative pour donner des autorisations (autorisation donnée à l'exécutif d'accomplir des actes ne relevant pas de sa compétence, autorisation de ratification de certains traités...). En outre, les lois d'orientation, qui énoncent des intentions, ne contiennent pas non plus de dispositions normatives.

Les actes non législatifs, qu'ils soient pris par une seule assemblée ou par les deux conjointement, ne sont jamais promulgués. Ils comprennent les résolutions et les motions. Auparavant largement confondues, ces deux catégories d'actes non législatifs peuvent, depuis le début de la Ve République, être distinguées.

Les propositions de résolution font l'objet d'une procédure semblable à celle qui est appliquée aux propositions de loi, alors que les motions ne sont pas soumises à l'examen préalable en commission, mais sont directement présentées à l'assemblée.

De plus, le domaine des motions et celui des résolutions sont distincts.

La plupart des motions ont trait à la procédure législative (motions de renvoi en commission, motions tendant à opposer la question préalable). Les autres se rapportent à la fonction de contrôle (motions d'approbation d'une déclaration de politique générale, motions de censure...) ou permettent d'adresser des propositions au président de la République (motions tendant à soumettre un projet de loi au référendum).

Quant aux résolutions, leur domaine est également bien circonscrit. En effet, saisi par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Conseil Constitutionnel a, dans ses deux décisions 59-2 et 59-3 du 17 juin 1959, strictement limité le domaine des résolutions parlementaires, auparavant indéterminé. Aux termes de ces décisions, le règlement des assemblées ne peut " assigner aux propositions de résolution un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et décisions relevant de la compétence exclusive de [l'assemblée], c'est-à-dire les mesures et décisions d'ordre intérieur ayant trait au fonctionnement et à la discipline de [ladite] assemblée, auxquelles il conviendrait éventuellement d'ajouter les seuls cas expressément prévus par des textes constitutionnels et organiques tels que les articles 18 et suivants de l'ordonnance n° 59-1 du 2 janvier 1959 portant loi organique sur la Haute Cour de Justice ".

Par conséquent, seules les propositions de résolutions suivantes sont actuellement recevables dans notre pays :

- les propositions de résolution tendant à modifier le règlement des assemblées ;

- les propositions de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête ;

- les propositions de résolution tendant à la suspension des poursuites ou à la suspension de la détention d'un membre d'une assemblée ;

- les propositions de résolution portant mise en accusation du président de la République devant la Haute Cour de justice ;

- les propositions de résolution sur des textes de l'Union européenne soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Le caractère très circonscrit du domaine des résolutions parlementaires explique le dépôt de propositions de loi dont l'objet n'est pas l'adoption de textes normatifs, comme les nombreuses propositions de loi relatives à la reconnaissance du génocide arménien de 1915 ou les quelques propositions de loi tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage comme crimes contre l'humanité.

La présente étude analyse le domaine des résolutions parlementaires dans plusieurs pays européens, l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni.

De cet examen, il ressort que, dans aucun des pays étudiés, le domaine des résolutions parlementaires n'est limité.

Ainsi, au cours des derniers mois, des propositions de résolution sur les droits de l'homme en Chine, l'autonomie du Kurdistan, la déforestation en Amazonie et la situation en Sierra Leone ont été présentées et/ou discutées respectivement au Bundestag, au Congrès espagnol des députés, à la Chambre italienne des députés et à la Chambre des communes.

ALLEMAGNE

1. Les fondements juridiques

La Loi fondamentale ne comporte aucune disposition sur les résolutions, mais elle prévoit que le Bundestag et le Bundesrat établissent chacun leur règlement intérieur.

Le règlement du Bundestag dispose que les membres de l'assemblée peuvent présenter des propositions de loi et des motions. Il précise que les premières doivent être accompagnées d'un bref exposé des motifs, qui n'est que facultatif pour les secondes.

2. La pratique

Si la plupart des motions tendent à presser le gouvernement de présenter un projet de loi ou de prendre des mesures dans certains domaines, certaines permettent au Bundestag de manifester son opinion sur des sujets qui ne relèvent pas de sa compétence législative. Ces motions sont qualifiées de " motion autonome à caractère non législatif ".

Au cours de l'année 2000, le Bundestag a par exemple débattu d'une motion sur l'exécution capitale du journaliste noir américain Mumia Abu Jamal et d'une autre sur les droits de l'homme au Tibet.

BELGIQUE

1. Les fondements juridiques

L'article 53 de la Constitution définit le mode d'adoption des résolutions sans préciser leur domaine d'application : Toute résolution est prise à la majorité absolue des suffrages (...). En cas de partage des voix, la proposition mise en délibération est rejetée. Aucune des deux chambres ne peut prendre de résolution qu'autant que la majorité de ses membres se trouve réunie. "

Le règlement de la Chambre des représentants ne contient pas de dispositions sur les résolutions. Toutefois, les travaux préparatoires relatifs au chapitre V, qui traite de la procédure en matière de propositions, indiquent que " le terme de proposition ne couvre pas exclusivement les propositions de loi, mais également toutes autres propositions telles les propositions de résolution ", sans plus de précision.

En revanche, le règlement du Sénat, dans son chapitre relatif à la procédure en matière de projets et de propositions, comporte un article 62, intitulé propositions de résolution, qui prévoit que " (...) tout sénateur a le droit de déposer des propositions de résolution. La procédure prévue pour les projets et propositions s'applique mutatis mutandis (...). "

Le domaine des propositions de résolution n'est donc pas limité. Les propositions de résolution sont discutées dans la chambre où elles ont été déposées selon la procédure suivie pour les propositions de loi.

2. La pratique

A la chambre des Représentants, depuis le début de la cinquantième législature, le 12 octobre 1999, 38 propositions de résolution ont été déposées sur des sujets divers. Les résolutions adoptées portaient sur les sujets suivants :

- la marche mondiale des femmes de l'an 2000 ;

- la ratification par la Belgique du statut de la Cour pénale internationale ;

- le désarmement nucléaire et attitude à adopter par la Belgique au sein de la Conférence d'évaluation du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires ;

- les développements politiques préoccupants en Autriche.

Au Sénat, 12 propositions de résolution ont été déposées au cours de la session 1999-2000. Les huit résolutions qui ont été adoptées portaient sur :

- la condamnation de l'accession de l'extrême droite au gouvernement fédéral autrichien ;

- le commerce international des armes ;

- les enfants-soldats ;

- la Conférence intergouvernementale sur la réforme des institutions de l'Union européenne ;

- la position de la Belgique dans les relations entre l'Union européenne et l'Etat d'Israël ;

- la promotion, à l'échelle mondiale, de conditions de travail respectueuses des droits de l'homme ;

- la Birmanie ;

- la Tchétchénie.

DANEMARK

1. Les fondements juridiques

L'article 41 de la Constitution autorise les députés à présenter des " propositions de loi ou de résolution " (1(*)), opposant ainsi les premières, qui ont pour objet l'adoption d'un texte normatif, aux secondes.

Le règlement du Folketing précise, à l'article 17, que les propositions autres que législatives prennent la forme de propositions de résolution et qu'elles sont examinées selon la même procédure que les propositions de loi, mais que leur examen se limite à deux lectures (au lieu de trois).

2. La pratique

Chaque année, environ 150 propositions de résolution sont déposées par des parlementaires, principalement de l'opposition. Seules quelques-unes sont adoptées.

La plupart de ces propositions de résolution tendent à presser le gouvernement de prendre des mesures dans les domaines les plus variés (élargissement du groupe des ayants droit en matière de succession, classement d'une certaine substance comme stupéfiant, introduction de l'enseignement de l'informatique à l'école primaire, levée des sanctions contre l'Autriche, déplacement d'une sculpture à Copenhague...).

ESPAGNE

1. Les fondements juridiques

La Constitution ne comporte aucune disposition sur les résolutions, mais elle précise à l'article 72 que " les chambres établissent leur propre règlement ".

Le règlement du Congrès des députés consacre son titre X aux propositions autres que législatives et indique à l'article 193 que " les groupes politiques pourront présenter des propositions non législatives, grâce auxquelles ils formuleront des propositions de résolution à l'assemblée ".

Le règlement ne comporte aucune disposition sur la teneur des propositions de résolution, mais il précise que le bureau du Congrès des députés décide de leur recevabilité, en fonction de " la volonté manifestée par le groupe qui en est l'auteur et de l'importance du thème qui constitue l'objet de la proposition ".

Le règlement du Sénat consacre son titre septième aux motions et précise leur objet à l'article 174 :

- que le gouvernement formule une déclaration sur un thème donné ou remette aux Chambres un projet de loi sur une matière relevant de leur compétence ;

- qu'une certaine suite soit donnée aux questions incidentes consécutives à un débat ;

- qu'il soit mis fin à un débat et que, le cas échéant, la question objet du débat soit mise aux voix ;

- que l'assemblée se prononce sur un texte à caractère autre que législatif. La motion correspondante doit alors être accompagnée d'une évaluation de son coût.

2. La pratique

Au Congrès des députés, les propositions non législatives déposées concernent des demandes adressées au gouvernement et portent sur les sujets les plus divers, parmi lesquels :

- la participation des communautés autonomes aux travaux du conseil des ministres de l'Union européenne ;

- l'engagement du gouvernement turc à respecter le droit international et les droits de l'homme, notamment à l'occasion du procès du leader turc Abdullah Ocalan, et la reconnaissance de l'autonomie de la région kurde ;

- la publication gratuite et complète sur Internet du Bulletin officiel de l'Etat ;

- l'établissement d'un tarif d'accès à Internet ;

- le versement d'une pension de réversion au concubin, y compris pour les couples homosexuels ;

- la reconnaissance de droits sociaux aux personnes exerçant la prostitution.

Au Sénat, la plupart des motions adoptées ont pour objet de presser le gouvernement de prendre une mesure. Cependant, le 22 mai 2000, le groupe politique catalan a présenté une motion par laquelle il demandait au Sénat d'appuyer la candidature du poète Miguel Martí i Pol au prix Nobel de littérature.

ITALIE

1. Les fondements juridiques

La Constitution ne comporte aucune disposition sur les résolutions, mais elle précise, à l'article 64, que " chaque chambre adopte son propre règlement ".

Le règlement de la Chambre des députés consacre son chapitre XXVI aux motions et résolutions et indique :

- à l'article 110, qu'un président de groupe ou dix députés peuvent présenter une motion " afin de provoquer une délibération de l'assemblée sur un sujet déterminé " ;

- à l'article 117, que " chaque commission peut voter, sur proposition d'un de ses membres, sur des sujets relevant de sa compétence et pour lesquels elle ne doit pas en référer à l'Assemblée plénière, des résolutions tendant à manifester des orientations ou à définir des principes directeurs sur des sujets spécifiques ".

L'article 118 précise que chaque député peut, à l'occasion d'un débat en Assemblée plénière, sur communication du gouvernement ou sur des motions, présenter une proposition de résolution sur laquelle un vote a lieu à la fin de la discussion.

Le règlement du Sénat consacre son chapitre XIX aux questions, interpellations et motions. L'article 157 indique qu'une motion " vise à provoquer une délibération du Sénat ", mais sans en préciser l'objet.

2. La pratique

A la Chambre des députés, il a été déposé, entre le 1er janvier et le 25 septembre 2000 : 50 motions, 140 résolutions en commission et 16 résolutions en assemblée plénière.

Ces textes portaient sur des sujets divers, notamment :

- la suppression de l'embargo en Irak ;

- le résultat des élections en Autriche ;

- les relations économiques avec la Chine et Taiwan ;

- la déforestation en Amazonie et ses conséquences sur les variations climatiques.

Au Sénat, il a été déposé, entre le 1er janvier et le 25 septembre 2000 : 96 motions, 2 résolutions en assemblée plénière et 6 résolutions en commission.

Ces textes portaient sur des sujets divers, notamment :

- la coopération policière internationale contre la criminalité ;

- la lutte contre la criminalité organisée ;

- la suppression de la peine de mort dans le monde.

PORTUGAL

1. Les fondements juridiques

L'article 159 de la Constitution autorise les députés à présenter des propositions de " loi ou de résolution " (2(*)), opposant ainsi implicitement les premières, qui ont pour objet l'adoption d'un texte normatif, aux secondes.

L'article 5 du règlement de l'Assemblée de la République reprend la même formulation, sans préciser ni la teneur des résolutions, ni la procédure à respecter pour leur examen.

Le domaine des propositions de résolution n'est donc pas limité.

2. La pratique

Depuis le début de la huitième législature (3(*)) plusieurs dizaines de propositions de résolution ont été déposées sur les sujets les plus divers, parmi lesquels :

- l'élimination complète des armes nucléaires ;

- la coopération internationale pour la lutte contre la toxicomanie ;

- la promotion des transports collectifs ;

- la défense du citoyen face à l'augmentation des prix des carburants ;

- la suppression définitive des milices indonésiennes au Timor oriental.

ROYAUME-UNI

1. Les fondements juridiques

Le règlement de la Chambre des communes ne contient aucune disposition explicite sur les motions. Les unes portent sur des points de procédure et les autres sur des questions de fond.

Dans cette seconde catégorie, on distingue les substantive motions (motions autonomes) et les Early Day Motions.

Les substantive motions

Elles permettant à la Chambre des communes d'exprimer une opinion sur un sujet, législatif ou non.

Celles qui émanent du gouvernement (ou de la majorité parlementaire) peuvent être déposées et discutées tout au long de l'année. En revanche, pour être discutées, celles de l'opposition, doivent en principe être inscrites à l'ordre du jour de l'une des vingt séances annuelles réservées à l'opposition. Les quelques jours de débat (4(*)) consacrés au discours du Trône et à la présentation du budget fournissent également l'occasion de discuter de telles motions proposées par l'opposition.

Les Early Day Motions

Il s'agit des motions dont la discussion est renvoyée à un jour prochain. Elles sont généralement déposées par les députés " de base ", qui n'ont que peu de chances de voir leurs autres motions discutées. Presque jamais débattues, elles permettent cependant d'attirer l'attention sur un sujet et de mesurer le soutien obtenu au nombre de signatures recueillies.

Le règlement de la Chambre des lords ne contient que des dispositions générales sur les propositions. Cependant, le manuel explicatif qui accompagne le règlement mentionne les résolutions et dispose qu'un membre de l'assemblée peut déposer une proposition de résolution ou une proposition " d'approbation " sur un sujet de son choix lorsqu'il souhaite que l'assemblée prenne une position : une telle résolution " peut, dès lors qu'elle reste mesurée, faire état d'une opinion ou développer un point de vue ".

2. La pratique

A la Chambre des communes, au cours des jours de la session 1998-1999 consacrés à l'opposition, 42 résolutions ont été adoptées. Elles traitaient de sujets aussi variés que la situation en Sierra Leone, le bétail, l'industrie laitière, les délais de délivrance des passeports, la politique du gouvernement en faveur des veuves, le Service national de santé, le commerce mondial, les fraudes relatives au budget de l'Union européenne...

Lors de cette même session, 1 009 Early Day Motions ont été déposées : 51 visaient à l'annulation de dispositions réglementaires et les autres portaient sur les sujets les plus divers. La protection de la faune, le chauffage et l'isolation thermique des habitations, la réduction de la circulation routière, le recyclage du papier imprimé et le rejet par le Sénat américain du traité interdisant les essais nucléaires font partie des sujets qui ont recueilli le plus grand nombre de signatures.

Au cours de la session 1999-2000, la Chambre des lords a adopté plusieurs résolutions, dont l'une contenait un message de félicitations adressé à la Reine Mère, à l'occasion de son centième anniversaire.




(1) Le gouvernement peut également présenter des projets de résolution. Ils portent surtout sur la ratification d'accords internationaux.

(2) Le gouvernement peut également présenter des projets de résolution. La plupart visent à la ratification d'accords internationaux.

(3) Les élections législatives ont eu lieu le 10 octobre 1999.

(4) En droit parlementaire anglais, un " débat " consiste en la discussion d'une motion dépourvue de tout contenu législatif.