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11 avril 2001 : Outre-mer ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 269

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 5 avril 2001

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 avril 2001

PROJET DE LOI

portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer,

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN,

Premier ministre,

par M. DANIEL VAILLANT,

Ministre de l'intérieur.

(Renvoyé à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Outre-mer.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi s'inscrit dans l'action que mène le Gouvernement pour assurer le développement économique et social de l'outre-mer en poursuivant la modernisation du droit applicable, dans le respect des compétences particulières des collectivités d'outre-mer.

*

* *

L'article 1er prévoit l'habilitation du Gouvernement dans les huit matières suivantes :

1° Transports intérieurs dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique

La loi n° 99-899 du 25 octobre 1999 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer autorisait le Gouvernement à prendre une ordonnance adaptant pour les départements d'outre-mer (DOM) la législation relative aux transports intérieurs. Le texte élaboré à cette occasion a été validé par la section des travaux publics du Conseil d'Etat en mars 2000, mais n'a pas reçu l'accord des collectivités locales, en raison de l'hostilité des transporteurs, et le Gouvernement a renoncé à le prendre dans le délai d'habilitation.

La concertation s'est ensuite poursuivie au plan local, appuyée en particulier sur l'avis rendu par le Conseil d'Etat en septembre 2000, à la demande du Gouvernement, sur certaines revendications des transporteurs (non-application de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, participation des transporteurs au conseil d'administration d'un établissement public local).

Les grandes lignes de l'ordonnance pourraient être les suivantes (sur la base de l'avancement des travaux en Guadeloupe) :

- un établissement public local à caractère administratif serait créé entre le département et la région, et celles des communes qui le souhaitent ; il se substituerait au département et à la région (ainsi qu'aux communes qui y auraient adhéré) dans leurs compétences relatives au transport public de personnes ;

- les recettes de l'établissement public pourraient être composées d'une part du FIRT, des versements transports des communes membres de l'établissement public où il a été institué, de contributions des collectivités, du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), de subventions, éventuellement d'emprunts. Ses dépenses porteraient sur les remboursements des emprunts contractés, les subventions d'exploitation aux lignes déficitaires, les investissements nécessaires à l'organisation des transports et le fonctionnement de l'établissement public, les aides au départ nécessaires à la réorganisation du secteur ;

- après la création de cet établissement public, les conventions de transport public de personnes faisant référence pourraient être prorogées pendant une certaine période nécessaire à la réorganisation du secteur des transports ;

- l'établissement public pourrait proposer l'adaptation aux départements d'outre-mer des critères d'accès à la profession de transporteur routier de personnes ;

2° Extension aux territoires de la Polynésie française et des Iles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités des privatisations

Conformément à l'article 34 de la Constitution, il est impératif que la loi fixe expressément les règles de transferts de propriété du secteur public au secteur privé. Or la loi du 6 août 1986 précitée ne s'applique pas aujourd'hui en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Mayotte ni à Wallis et Futuna, ce qui interdit dans ces territoires toute cession éventuelle de sociétés dans lesquelles l'Etat ou les collectivités locales sont actionnaires ;

Une extension de la loi de 1986 offrirait l'avantage d'y rendre désormais possibles des transferts de sociétés publiques dans les mêmes conditions et avec les mêmes garanties qu'en métropole. Ceci pourra notamment contribuer à favoriser le développement de certains services ou de certaines entreprises d'économie mixte ;

3° Extension aux territoires de la Polynésie française et des Iles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte des dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives à la sûreté et à la sécurité sur les aérodromes

Les articles L. 213-3, L. 282-8 et L. 321-7 du code de l'aviation civile doivent être étendus sans tarder aux territoires d'outre-mer (TOM), à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte.

Cette extension est possible puisque la réglementation dans les domaines de la sûreté et de la sécurité sur les aérodromes relève de l'Etat ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat dans son avis du
16 mars 1999 sur la répartition des compétences entre l'Etat et la Polynésie française en matière de services de sauvetage et de sécurité incendie des aéronefs.

Il convient de rappeler qu'en matière de sécurité et de sûreté, la France est tenue de mettre en oeuvre des normes imposées par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Or, il n'existe pas de réglementation juridiquement solide applicable actuellement sur l'ensemble des aérodromes d'outre-mer.

S'agissant de sécurité incendie, secteur dans lequel la France vient de traduire en droit interne, par un décret et un arrêté publiés au Journal officiel du 11 janvier 2001, les nouvelles exigences de sécurité imposées par l'OACI qui ont vocation à s'appliquer à l'ensemble du territoire français, les TOM ne sont pour l'instant soumis à aucune obligation. Certes, ils s'inspirent, par précaution, de la réglementation antérieure issue d'un arrêté de 1979, mais celle-ci est bien moins contraignante. Ceci n'est à l'évidence pas satisfaisant et, en cas d'incendie d'aéronefs sur un aérodrome des TOM, l'Etat risque d'être mis en cause pour défaut de réglementation.

Il en est de même pour ce qui concerne la sûreté, champ dans lequel une nouvelle réglementation technique est en cours d'examen par le Conseil d'Etat.

L'ensemble des normes techniques de sûreté et de sécurité ne pourra donc être rendu applicable à l'outre-mer tant que les articles législatifs supports ne seront pas étendus. Il en sera de même pour la réglementation sur le risque aviaire en cours d'élaboration.

De plus, en l'absence d'extension de l'article L. 213-3 du code de l'aviation civile tant l'Etat, sur ses aérodromes, que les territoires, sur les autres aérodromes, ne disposent pas des moyens juridiques pour imposer la prise en charge opérationnelle de ces missions régaliennes par les exploitants d'aérodromes ;

4° Conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République

Le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable en matière d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'aux conséquences sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers sur l'ensemble du territoire de la République.

Après les ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna (n° 2000-371 du 26 avril 2000), en Polynésie française (n° 2000-372 du 26 avril 2000) et à Mayotte (n° 2000-373 du 26 avril 2000), prises sur le fondement de la loi d'habilitation n° 99-899 du 25 octobre 1999 et devant entrer en vigueur le 1er mai 2001, l'ordonnance relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie complétera l'actualisation et la modernisation du droit applicable outre-mer. En 1999, la Nouvelle-Calédonie n'avait pu être incluse dans les ordonnances, car les textes relatifs à son nouveau statut n'avaient pas encore été adoptés.

L'ordonnance reprendra la plupart des dispositions de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Des adaptations seront cependant prévues pour tenir compte du droit existant, des particularités géographiques et de l'organisation administrative et judiciaire de la Nouvelle-Calédonie.

S'agissant du droit existant, la loi n° 99-210 du
19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a étendu les dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relatives aux zones d'attente.

Toutefois, la majeure partie du droit applicable repose encore sur le décret-loi du 13 juillet 1937. L'actualisation et la modernisation de ce droit restent donc incomplètes. Les conditions d'octroi et de renouvellement des titres de séjour, la libre entrée des ressortissants communautaires et l'existence de dispositions pénales réellement dissuasives en matière d'immigration clandestine doivent être rénovées ou introduites dans le droit applicable.

L'ordonnance permettra donc d'élaborer un droit de l'immigration moderne et adapté aux spécificités de la
Nouvelle-Calédonie. En donnant une assise juridique actualisée aux droits fondamentaux des étrangers entrant ou séjournant dans ces territoires, ce projet contribue à renforcer l'Etat de droit et fournira aux autorités locales les moyens juridiques d'assurer la régulation et l'équilibre des flux migratoires.

L'ordonnance réalisera ainsi un progrès considérable par rapport à l'état du droit antérieur ;

5° Protection sanitaire et sociale à Mayotte en matière d'allocations et de prestations familiales, d'aide à la famille, d'aide aux personnes âgées et handicapées, d'assurance vieillesse, de prise en charge des dépenses de santé et d'organisation des soins, de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles ; mesures d'organisation et d'administration correspondantes

Le point 7 de « l'Accord sur l'avenir de Mayotte » signé à Paris le 27 janvier 2000 prévoit que le système de protection sanitaire et sociale sera modernisé et adapté. Le dispositif d'aide aux personnes en grande précarité, le dispositif de prise en charge des problèmes sociaux, de l'enfance, de la famille et des personnes isolées, la permanence des soins sur les secteurs sanitaires ainsi qu'au centre hospitalier de Mayotte doivent être renforcés et améliorés. En outre, des structures de prévention relevant de l'action sanitaire et sociale et de la protection judiciaire de la jeunesse doivent être mises en place ;

6° Droit du travail et de l'emploi à Mayotte en matière d'aide à la création d'emplois, de maintien de l'exploitation agricole familiale, de formation, de création d'entreprise, d'instauration d'un régime d'indemnisation du chômage, de congé maternité, d'organisation et de développement des activités d'utilité sociale

Pour compléter et adapter le code du travail comme le prévoit le point 7 de l'accord précité, l'ordonnance pourra actualiser l'ordonnance n° 91-246 du 25 février 1991 modifiée relative au code du travail applicable à Mayotte et la compléter principalement par des dispositions relatives à l'emploi et à la formation professionnelle ;

7° Règles applicables à l'exercice de l'activité des travailleurs indépendants, des agriculteurs et des pêcheurs à Mayotte

L'ordonnance définira le régime des travailleurs indépendants, des agriculteurs et des pêcheurs à Mayotte afin d'assurer une sécurité juridique à l'exercice de ces professions et de définir les droits y afférents ;

8° Statut des instituteurs à Mayotte

Formellement, il s'agit de modifier l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 portant statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte en y insérant un article.

Sur le fond, la réforme vise à faire bénéficier les 1 200 instituteurs de Mayotte, fonctionnaires ou agents non titulaires territoriaux, soumis aux dispositions de l'ordonnance précitée d'un statut particulier qui sera précisé par décret en Conseil d'Etat en matière de recrutement et de formation.

S'agissant de ce statut, une dérogation générale sera instituée afin d'éviter le recrutement initial par liste d'aptitude, inadapté à des fonctionnaires dont l'employeur unique sera la collectivité territoriale. L'objectif est de supprimer les micro-corps existants pour les instituteurs, actuellement répartis en quatre catégories (six avec les non-titulaires) et de constituer un cadre unique d'instituteurs.

La présidence des commissions administratives paritaires sera soustraite au président du centre de gestion des cadres et donnée au préfet. Les instituteurs sont en effet du cadre territorial et leur gestion, en l'absence de modification du statut de la collectivité, demeure de la compétence du préfet, représentant de l'Etat et exécutif du conseil général.

S'agissant de la formation, il sera créé un institut de formation des maîtres (IFM), qui disposera des missions confiées en la matière pour les autres fonctionnaires mahorais au centre de gestion des cadres précité. La convention de développement économique et social signée entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte le 5 avril 1995 a défini comme une priorité le développement de l'enseignement. Elle prévoit notamment un important programme d'amélioration de la qualification professionnelle des instituteurs. Le cours normal actuel n'a pas la personnalité juridique et ce mode de gestion ne semble pas compatible avec le développement prévu de l'IFM, qui devrait compter rapidement 300 élèves-maîtres en formation initiale, auxquels s'ajouteront les instituteurs en stage de formation continue. Le statut d'établissement public territorial s'inspirant de celui des
ex-écoles normales a été retenu : le fait de lui accorder une autonomie tant pédagogique que financière devrait lui permettre de mener une politique originale en matière de formation.

Enfin, une erreur formelle contenue dans l'ordonnance (ventilation erronée des commissions administratives paritaires sur les « niveaux »  hiérarchiques des cadres de fonctionnaires et non sur les cadres eux-mêmes) est utilement rectifiée, d'autant que la loi de ratification de l'ordonnance n° 97-1270 du 29 décembre 1997 a remplacé les niveaux par des catégories hiérarchiques.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l'intérieur,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre de l'intérieur, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article 1er

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution et sous réserve de la compétence de la loi organique, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, les mesures nécessaires pour actualiser et adapter le droit applicable dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique et pour rendre applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie et dans la collectivité territoriale de Mayotte en tenant compte des intérêts propres à chacun de ces territoires et de la Nouvelle-Calédonie dans l'ensemble des intérêts de la République ou de la situation particulière de la collectivité territoriale de Mayotte, les lois en vigueur, dans les domaines suivants :

1° Transports intérieurs dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ;

2° Extension aux territoires de la Polynésie française et des Iles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 relative aux modalités d'application des privatisations ;

3° Extension aux territoires de la Polynésie française et des Iles Wallis et Futuna, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte des dispositions législatives du code de l'aviation civile relatives à la sûreté et à la sécurité sur les aérodromes ;

4° Conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République ;

5° Protection sanitaire et sociale à Mayotte en matière d'allocations et de prestations familiales, d'aide à la famille, d'aide aux personnes âgées et handicapées, d'assurance vieillesse, de prise en charge des dépenses de santé et d'organisation des soins, de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles ; mesures d'organisation et d'administration correspondantes ;

6° Droit du travail et de l'emploi à Mayotte en matière d'aide à la création d'emplois, de maintien de l'exploitation agricole familiale, de formation, de création d'entreprise, d'instauration d'un régime d'indemnisation du chômage, de congé de maternité, d'organisation et de développement des activités d'utilité sociale ;

7° Règles applicables à l'exercice de l'activité des travailleurs indépendants, des agriculteurs et des pêcheurs à Mayotte ;

8° Statut des instituteurs à Mayotte.

Article 2

Les projets d'ordonnance mentionnés à l'article 1er sont soumis pour avis :

1° Lorsque leurs dispositions sont relatives à la Guadeloupe, à la Guyane ou à la Martinique, au conseil général et au conseil régional du département en cause dans les conditions prévues aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales ;

2° Lorsque leurs dispositions sont relatives à la Polynésie française ou à la Nouvelle-Calédonie, aux institutions compétentes prévues respectivement par la loi organique n° 96-312 du
12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et par la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ;

3° Lorsque leurs dispositions sont relatives au territoire des Iles Wallis et Futuna ou à la collectivité territoriale de Mayotte, respectivement à l'assemblée territoriale des Iles Wallis et Futuna ou au conseil général de Mayotte. L'avis est alors émis dans le délai d'un mois ; ce délai expiré, l'avis est réputé avoir été donné.

Article 3

Les ordonnances prévues à l'article 1er seront prises, au plus tard, le dernier jour du neuvième mois commençant après la promulgation de la présente loi. Les projets de loi de ratification des ordonnances seront déposés devant le Parlement, au plus tard, le dernier jour du douzième mois commençant après la promulgation de la présente loi.

Fait à Paris, le 11 avril 2001

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre de l'intérieur,

Signé : Daniel VAILLANT