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projet de loi autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption

4 juillet 2005 : Corruption ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 450

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 juillet 2005

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption,

PRÉSENTÉ

au nom de M. DOMINIQUE DE VILLEPIN,

Premier ministre,

par M. PHILIPPE DOUSTE-BLAZY,

ministre des affaires étrangères

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Traités et conventions.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'élaboration du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption est l'aboutissement d'un long processus.

Dès 1994, les ministres européens de la justice réunis lors de leur XIXème conférence tenue à La Valette jetèrent les bases d'un programme d'action contre la corruption (PAC) et confiaient au comité des ministres du Conseil de l'Europe la création d'un Groupe multidisciplinaire sur la corruption (GMC) chargé d'examiner quelles mesures pouvaient être mises en oeuvre pour lutter efficacement contre ce phénomène.

En mars 1995, le GMC entamait ses travaux et établissait un projet de programme d'action contre la corruption couvrant notamment tous les aspects de la lutte internationale. Au terme de ce programme, il était prévu l'élaboration d'une ou plusieurs conventions internationales contre la corruption ainsi que l'instauration d'un mécanisme de suivi visant à assurer le respect des engagements contenus dans de tels instruments ou tout autre instrument juridique pertinent.

Parmi ces instruments le GMC a, à l'issue de longues et fructueuses négociations, examiné et approuvé le texte définitif d'une convention pénale qui était adoptée par le comité des ministres lors de sa 103ème session en novembre 1998 et ouvert à la signature des États le 27 janvier 1999.

Le 9 septembre 1999, la France signait ce texte, dont l'une des principales caractéristiques est son large champ d'application qui reflète une approche globale du phénomène de la corruption, ce qui la différencie des autres instruments internationaux récemment transposés en droit interne par la loi du 30 juin 2000 (convention OCDE - protocoles et conventions conclus dans le cadre de l'Union européenne).

La convention pénale sur la corruption a principalement pour objet de développer des normes communes en matière de corruption et de mettre à la charge des États signataires l'obligation d'adopter des incriminations couvrant les principales formes de corruption.

Toutefois, malgré l'ambition de ce texte, un certain nombre de questions telles que la confiscation des produits du crime, la prise illégale d'intérêts, le délit d'initié, la durée des délais de prescription, la concussion, la corruption d'arbitres sportifs... ont été écartées lors des débats du groupe de travail soit parce que ces problématiques revêtaient un caractère général, soit parce qu'elles pouvaient être traitées par les législations nationales.

En revanche, le groupe de travail est convenu à l'issue des discussions de rédiger un protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption complétant la convention mère en prévoyant l'incrimination des faits de corruption dans le domaine de l'arbitrage et d'étendre son champ d'application aux faits de corruption commis par ou à l'encontre des jurés.

Il était en effet apparu nécessaire de consacrer un protocole à la question de l'arbitrage compte tenu d'une part de l'importance des décisions prises par les arbitres aux conséquences économiques ou pécuniaires parfois considérables et, d'autre part, de la similarité de leurs fonctions avec celles des juges.

L'article 1er du chapitre I, relatif aux terminologies, définit les expressions d'« arbitre », d'« accord d'arbitrage » et de « juré ».

Au terme du protocole, le terme « arbitre » doit être considéré par référence au droit national de l'État partie mais, en tout état de cause, doit inclure « une personne qui en raison d'un accord d'arbitrage est appelée à rendre une décision juridiquement contraignante sur un litige qui lui est soumis par les parties de ce même accord ». Par ailleurs, l'expression « accord d'arbitrage » est défini comme « un accord reconnu par le droit national et par lequel les parties conviennent de soumettre un litige à un arbitre pour décision ». La définition du terme « juré » renvoie également au droit national des Parties, mais souligne qu'en tout état de cause, il vise « une personne agissant en tant que membre non professionnel d'un organe collégial chargé de se prononcer dans le cadre d'un procès pénal sur la culpabilité d'un accusé ».

Le protocole décline au sein du chapitre II les différentes mesures que les États signataires doivent prendre, au niveau national, pour assurer une lutte efficace contre la corruption dans le domaine de l'arbitrage et la corruption des jurés en réprimant tant le corrupteur que le corrompu.

Sur le plan des incriminations, le protocole complète les dispositions de la convention pénale et permet de progresser sensiblement dans la voie du rapprochement des législations pénales en étendant les infractions de corruption active et passive aux arbitres tant nationaux (articles 2 et 3) qu'étrangers (article 4).

Ainsi, dans son article 2, le protocole définit la corruption active des arbitres nationaux comme le fait, pour toute personne (hommes d'affaires, agents publics, personne privée,...), intentionnellement, de proposer, d'offrir ou de donner, directement ou indirectement, tout avantage indu à un arbitre exerçant ses fonctions sous l'empire du droit national, pour lui-même ou pour quelqu'un d'autre afin qu'il accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte dans l'exercice de ses fonctions.

L'article 3 dispose qu'est constitutif de corruption passive le fait pour un arbitre national, intentionnellement, de solliciter ou de recevoir, directement ou indirectement, tout avantage indu, pour lui-même ou pour quelqu'un d'autre ou d'en accepter l'offre ou la promesse afin d'accomplir ou de s'abstenir d'accomplir un acte dans l'exercice de ses fonctions.

Pour les rédacteurs du protocole, comme ceux d'ailleurs de la convention mère, dans ces deux définitions, qui visent nécessairement un acte intentionnel, l'expression « avantage indu », doit être interprétée comme désignant quelque chose de matériel ou non, que le bénéficiaire n'est pas légalement habilité à accepter ou à recevoir. Ainsi, sont exclus les avantages admis par la loi ou le règlement administratif ainsi que les cadeaux de faible valeur ou socialement acceptables.

L'article 4 traite de la question de la répression des faits de corruption active et passive d'arbitres étrangers. Ces derniers ne sont pas définis dans l'instrument par référence à leur nationalité, mais par référence au droit - national ou étranger - sous l'empire duquel ils exercent leurs fonctions.

Enfin, le protocole procède à l'extension de ces définitions aux jurés. Ainsi, doit être incriminée dans les législations nationales la corruption tant active que passive des jurés nationaux (article 5) et étrangers (article 6).

L'article 7 précise que le groupe des États contre la corruption (le GRECO) -dont la France est membre depuis le 1er mai 1999- assurera le suivi de la mise en oeuvre de la présente convention.

Le chapitre III est consacré aux dispositions finales.

L'article 8 règle la question de l'articulation des dispositions du protocole avec celles de la convention mère en précisant que les articles 2 à 6 du protocole sont additionnels à ceux de la convention. Par ailleurs, ledit article précise explicitement que les dispositions de la convention s'appliquent au protocole dans la mesure où elles sont compatibles avec les dispositions de ce dernier. Ainsi sont notamment applicables au protocole les dispositions de la convention relatives à la détermination des critères de compétence, la responsabilité des personnes morales, la protection des collaborateurs de justice, l'entraide, l'extradition,...

Le mécanisme de déclarations et de réserves susceptibles d'être formulées par les États est décrit à l'article 9. Aucune autre réserve que celle expressément prévue par cet article n'est admise. Ces déclarations et réserves sont liées à celles faites par les États lors de la ratification de la convention pénale sur la corruption, en application des articles 36 et 37 de ladite convention. A cet égard, la France envisage de ne pas ériger en infraction pénale les faits de corruption passive d'arbitres et de jurés étrangers.

L'article 10, qui contient des dispositions relatives à la signature du protocole et à son dépositaire -dont le rôle est précisé à l'article 14- souligne que la signature du protocole n'est ouverte qu'aux États ayant signé la convention. Par ailleurs, il subordonne l'entrée en vigueur du protocole à sa ratification par cinq États signataires.

L'article 11 est relatif à l'adhésion au protocole alors que l'article 13 en précise les modalités de dénonciation. L'article 12 est relatif à l'application territoriale du protocole.

Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des Affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des Affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole additionnel à la convention pénale sur la corruption, fait à Strasbourg le 15 mai 2003, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 4 juillet 2005

Signé : DOMINIQUE DE VILLEPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des Affaires étrangères,

Signé : PHILIPPE DOUSTE-BLAZY

    
    

PROTOCOLE
additionnel
à la Convention pénale
sur la corruption,
fait à Strasbourg le 15 mai 2003

    
    

P R O T O C O L E
additionnel à la Convention pénale sur la corruption

    Les Etats membres du Conseil de l'Europe et les autres Etats signataires du présent Protocole,
    Considérant qu'il est opportun de compléter la Convention pénale sur la corruption (STE no 173, dénommée ci-après « la Convention ») afin de prévenir et de lutter contre la corruption ;
    Considérant également que le présent Protocole permettra une mise en oeuvre plus large du programme d'action contre la corruption de 1996,
sont convenus de ce qui suit :

Chapitre  Ier
Terminologie
Article 1er
Terminologie

    Aux fins du présent Protocole :
    1.  Le terme « arbitre » doit être considéré par référence au droit national de l'Etat partie au présent Protocole, mais, en tout état de cause, doit inclure une personne qui, en raison d'un accord d'arbitrage, est appelée à rendre une décision juridiquement contraignante sur un litige qui lui est soumis par les parties à ce même accord.
    2.  Le terme « accord d'arbitrage » désigne un accord reconnu par le droit national et par lequel les Parties conviennent de soumettre un litige à un arbitre pour décision.
    3.  Le terme « juré » doit être considéré par référence au droit national de l'Etat partie au présent Protocole, mais en tout état de cause, doit inclure une personne agissant en tant que membre non professionnel d'un organe collégial chargé de se prononcer dans le cadre d'un procès pénal sur la culpabilité d'un accusé.
    4.  Dans le cas de poursuites impliquant un arbitre ou un juré étranger, l'Etat qui poursuit ne peut appliquer la définition d'arbitre ou de juré que dans la mesure où cette définition est compatible avec son droit national.

Chapitre  II
Mesures à prendre au niveau national
Article 2
Corruption active d'arbitres nationaux

    Chaque Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément à son droit interne, lorsque l'acte a été commis intentionnellement, le fait de proposer, d'offrir ou de donner, directement ou indirectement, tout avantage indu à un arbitre exerçant ses fonctions sous l'empire du droit national sur l'arbitrage de cette Partie, pour lui-même ou pour quelqu'un d'autre, afin d'accomplir ou de s'abstenir d'accomplir un acte dans l'exercice de ses fonctions.

Article 3
Corruption passive d'arbitres nationaux

    Chaque Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément à son droit interne, lorsque l'acte a été commis intentionnellement, le fait pour un arbitre exerçant ses fonctions sous l'empire du droit national sur l'arbitrage de cette Partie, de solliciter ou de recevoir, directement ou indirectement, tout avantage indu pour lui-même ou quelqu'un d'autre ou d'en accepter l'offre ou la promesse afin qu'il accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte dans l'exercice de ses fonctions.

Article 4
Corruption d'arbitres étrangers

    Chaque Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément à son droit interne, les actes mentionnés aux articles 2 et 3 du présent Protocole, lorsqu'ils impliquent un arbitre exerçant ses fonctions sous l'empire du droit national sur l'arbitrage de tout autre Etat.

Article 5
Corruption de jurés nationaux

    Chaque Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément à son droit interne, les actes mentionnés aux articles 2 et 3 du présent Protocole, lorsqu'ils impliquent toute personne exerçant les fonctions de juré au sein de son système judiciaire.

Article 6
Corruption de jurés étrangers

    Chaque Partie adopte les mesures législatives et autres qui se révèlent nécessaires pour ériger en infraction pénale, conformément à son droit interne, les actes mentionnés aux articles 2 et 3 du présent Protocole, lorsqu'ils impliquent toute personne exerçant les fonctions de juré au sein du système judiciaire de tout autre Etat.

Chapitre  III
Suivi de la mise en oeuvre
et dispositions finales
Article 7
Suivi de la mise en oeuvre

    Le Groupe d'Etats contre la corruption (GRECO) assure le suivi de la mise en oeuvre du présent Protocole par les Parties.

Article 8
Relations avec la Convention

    1.  Les Etats parties considèrent les dispositions des articles 2 à 6 du présent Protocole comme des articles additionnels à la Convention.
    2.  Les dispositions de la Convention sont applicables dans la mesure où elles sont compatibles avec les dispositions du présent Protocole.

Article 9
Déclarations et réserves

    1.  Si une Partie a fait une déclaration sur la base de l'article 36 de la Convention, elle peut faire une déclaration similaire concernant les articles 4 et 6 du présent Protocole au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.
    2.  Si une Partie a fait une réserve sur la base de l'article 37, paragraphe 1, de la Convention limitant l'application des infractions de corruption passive visées à l'article 5 de la Convention, elle peut faire une réserve similaire concernant, les articles 4 et 6 du présent Protocole, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion. Toute autre réserve faite par une Partie sur la base de l'article 37 de la Convention s'applique également au présent Protocole, à moins que cette Partie n'exprime l'intention contraire au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.
    3.  Aucune autre réserve n'est admise.

Article 10
Signature et entrée en vigueur

    1.  Le présent Protocole est ouvert à la signature des Etats qui ont signé la Convention. Ces Etats peuvent exprimer leur consentement à être liés par :
    a)  signature sans réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation ; ou
    b)  signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, suivie de ratification, d'acceptation ou d'approbation.
    2.  Les instruments de ratification, d'acceptation ou d'approbation seront déposés près le Secrétaire général du Conseil de l'Europe.
    3.  Le présent Protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle cinq Etats auront exprimé leur consentement à être liés par le Protocole, conformément aux dispositions des paragraphes 1 et 2 ci-dessus, et seulement après que la Convention elle-même soit entrée en vigueur.
    4.  Pour tout Etat signataire qui exprimera ultérieurement son consentement à être lié par le Protocole, celui-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de l'expression de son consentement à être lié par le Protocole, conformément aux dispositions des paragraphes 1 et 2 ci-dessus.
    5.  Un Etat signataire ne pourra ratifier, accepter ou approuver le présent Protocole sans avoir simultanément ou préalablement exprimé son consentement à être lié par la Convention.

Article 11
Adhésion au Protocole

    1.  Tout Etat ou la Communauté européenne qui a adhéré à la Convention pourra adhérer au présent Protocole après que celui-ci soit entré en vigueur.
    2.  Pour tout Etat ou la Communauté européenne adhérent au présent Protocole, celui-ci entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de dépôt d'un instrument d'adhésion près le Secrétaire général du Conseil de l'Europe.

Article 12
Application territoriale

    1.  Tout Etat ou la Communauté européenne peut, au moment de la signature ou au moment du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, désigner le ou les territoires auxquels s'appliquera le présent Protocole.
    2.  Toute Partie peut, à tout autre moment par la suite, étendre l'application du présent Protocole, par déclaration adressée au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, à tout autre territoire désigné dans la déclaration et dont il assure les relations internationales ou pour lequel il est habilité à stipuler. Le Protocole entrera en vigueur à l'égard de ce territoire le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de ladite déclaration par le Secrétaire général.
    3.  Toute déclaration faite en vertu des deux paragraphes précédents pourra être retirée, en ce qui concerne tout territoire désigné dans cette déclaration, par notification adressée au Secrétaire général du Conseil de l'Europe. Le retrait prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de ladite notification par le Secrétaire général.

Article 13
Dénonciation

    1.  Toute Partie peut, à tout moment, dénoncer le présent Protocole en adressant une notification au Secrétaire général du Conseil de l'Europe.
    2.  La dénonciation prendra effet le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date de réception de ladite notification par le Secrétaire général.
    3.  La dénonciation de la Convention entraînera automatiquement la dénonciation du présent Protocole.

Article 14
Notification

    Le Secrétaire général du Conseil de l'Europe notifiera aux Etats membres du Conseil de l'Europe et à tout Etat, ou à la Communauté européenne, ayant adhéré au présent Protocole :
    a)  toute signature de ce Protocole ;
    b)  le dépôt de tout instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion ;
    c)  toute date d'entrée en vigueur du présent Protocole conformément à ses articles 10, 11 et 12 ;
    d)  toute déclaration ou réserve formulée en vertu des articles 9 et 12 ;
    e)  tout autre acte, notification ou communication ayant trait au présent Protocole.
    En foi de quoi, les soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent Protocole.
    Fait à Strasbourg, le 15 mai 2003, en français et en anglais, les deux textes faisant également foi, en un seul exemplaire qui sera déposé dans les archives du Conseil de l'Europe. Le Secrétaire général du Conseil de l'Europe en communiquera copie certifiée conforme à chacune des Parties signataires et adhérentes.
(cf. note 1)

NOTE (S) :

(1) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris