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21 août 2008 : Gendarmerie nationale ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

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N° 499

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2007-2008

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 23 juillet 2008

Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 août 2008

PROJET DE LOI

portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par Mme Michèle ALLIOT-MARIE,

ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Depuis sa création par la loi du 16 février 1791, la gendarmerie nationale se définit comme une force militaire dont la mission principale est d'assurer la paix et la sécurité publiques.

Force armée, la gendarmerie participe à l'exécution de la politique générale de la défense, sur le territoire national comme sur les théâtres d'opérations extérieures.

Dans l'exécution de ses missions de police, elle est une force publique, investie d'un pouvoir de contrainte, mais aussi un service de proximité attentif aux sollicitations de nos concitoyens.

Cette dualité de mission fait de la gendarmerie nationale une « troisième force », en mesure d'intervenir dans un spectre très large de situations, allant de la sécurité publique et de la police judiciaire au maintien de l'ordre dans les contextes les plus dégradés, voire à la participation aux conflits armés.

Le caractère militaire du statut des officiers et sous-officiers de gendarmerie, associé à l'obligation d'occuper un logement concédé par nécessité absolue de service, permet de disposer d'un service à la fois polyvalent et réactif, disponible et adapté aux besoins de la population. En outre, le statut militaire autorise une forte déconcentration des unités qui aboutit à une véritable couverture territoriale puisque la zone de compétence de la gendarmerie s'étend sur 95 % du territoire national, en métropole comme outre-mer. Il permet ainsi à la gendarmerie d'intervenir en tout lieu et participe à l'égalité d'accès des citoyens au service public de la sécurité.

Ces caractères essentiels de la gendarmerie, dont certains sont directement hérités de la Maréchaussée, continuent d'apporter quotidiennement la preuve de leur pertinence au service de la collectivité.

Toutefois, le contexte démographique, social et opérationnel dans lequel les forces de sécurité assurent leurs missions est en pleine mutation et appelle de nouvelles synergies.

Cette situation a amené le Gouvernement, dès 2002, à placer directement sous la responsabilité du ministre de l'intérieur l'emploi de la gendarmerie pour ses missions de sécurité intérieure.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances, en instituant un lien étroit entre les politiques publiques et les moyens qui leur sont affectés, a mis en évidence la nécessité de rechercher une plus grande cohérence dans la définition et l'emploi des moyens consacrés à la mission de sécurité intérieure.

Ainsi, il est désormais indispensable que l'organisation et les moyens budgétaires des deux forces de sécurité relèvent du même ministère.

Au plan budgétaire, la prochaine loi de finances consacrera le transfert du programme « gendarmerie » au ministère de l'intérieur, la mission « sécurité » devenant ainsi une mission ministérielle.

Le rattachement organique et opérationnel de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur a donc pour objectif de placer les deux forces de sécurité intérieure sous l'autorité du même ministre, afin de parvenir à une plus grande synergie et une meilleure complémentarité des actions au profit de la sécurité intérieure.

Dans ce cadre, afin de mieux traduire la réalité des responsabilités et des missions de la gendarmerie, qu'elle exerce de manière permanente sous l'autorité du ministre de l'intérieur, il convient de mettre fin au principe de réquisition systématique de la gendarmerie pour les missions de défense et de sécurité civiles, au premier rang desquelles figure le maintien de l'ordre. Cette évolution, tout en respectant le principe de subordination de l'autorité militaire à l'autorité civile, permettra une harmonisation des règles d'engagement des deux forces.

Cette réforme est historique : le précédent texte législatif traitant de la gendarmerie nationale était la loi du 28 germinal An VI, abrogée lors de l'entrée en vigueur du code de la défense. Au tournant du XXème siècle, le décret du 20 mai 1903 était venu, quant à lui, actualiser l'organisation de la gendarmerie et préciser les modalités de son service.

Cette réforme est essentielle : elle pérennise le modèle de pluralisme policier « à la française » auquel notre Nation est attachée. Elle doit être conduite avec la préoccupation de ne pas rompre les équilibres qui permettent à la gendarmerie de remplir la fonction particulière qui lui est assignée au profit de la collectivité nationale.

Tel est l'objet de la présente loi.

*

* *

Un premier chapitre précise les missions de la gendarmerie nationale et organise son rattachement au ministre de l'intérieur.

L'article 1er précise, en premier lieu, la définition des missions de la gendarmerie nationale, tant en matière de sécurité intérieure, de renseignement et d'information qu'en ce qui concerne ses missions de défense militaire.

En effet, la définition actuelle, donnée par l'article L. 3211-3 du code de la défense, ne rend pas compte de l'une des spécificités essentielles de la gendarmerie nationale, qui réside dans sa capacité à s'engager dans les crises de haute intensité, voire dans les conflits armés.

Cet article organise, en second lieu, la répartition des compétences à l'égard de la gendarmerie notamment entre le ministre de la défense, qui tient ses missions de la loi, et le ministre de l'intérieur.

L'article 2 vise à supprimer le principe de « réquisition de force armée » pour l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre (il est conservé pour les autres forces armées). Issu de la loi du 14 septembre 1791 portant institution de la force publique, texte abrogé lors de l'entrée en vigueur du code de la défense, le principe de réquisition n'est plus adapté à l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre.

L'article 3 place, de manière formelle, les commandants d'unités de la gendarmerie nationale sous l'autorité des préfets.

Un deuxième chapitre modifie certaines dispositions statutaires applicables aux personnels de la gendarmerie nationale.

Ainsi, l'article 4 augmente les limites d'âge des personnels du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale, pour les aligner sur celles des personnels opérationnels. L'allongement des carrières de ces personnels permettra à la gendarmerie de se doter d'une véritable capacité de soutien, indispensable à l'exécution de ses missions dans le cadre nouveau qui lui est assigné.

L'article 5 renforce la capacité de la gendarmerie nationale à assurer la couverture territoriale et tire les conséquences des sujétions et obligations imposées aux officiers et sous-officiers de gendarmerie, qui découlent à la fois de leur statut militaire et de leurs missions de police.

L'article 6, quant à lui, organise le transfert au ministre de l'intérieur de compétences en matière de ressources humaines, expressément attribuées par la loi au ministre de la défense.

Un troisième chapitre intitulé « dispositions finales » vise à régler l'application outre-mer de la loi, procède aux abrogations nécessaires et fixe la date d'entrée en vigueur de la loi.

L'article 7 assure la coordination entre les dispositions créées par la présente loi et certains articles du code de la défense.

L'article 8 abroge le décret du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie. Ce texte contient de nombreuses dispositions législatives, dont le contenu a été repris par d'autres lois et codifié (code de procédure pénale, code de justice militaire, notamment). Ses dispositions d'ordre réglementaire sont, pour l'essentiel, soit reprises dans des textes récents et donc à considérer comme tacitement abrogées, soit frappées de désuétude.

L'article 9 fixe l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2009, pour des raisons tant budgétaires qu'administratives.

Enfin, l'article 10 prévoit l'application de la présente loi sur l'ensemble du territoire de la République.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport de la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par la ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui sera chargée d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

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CHAPITRE IER

Des missions et du rattachement de la gendarmerie nationale

Article 1er

Le code de la défense est ainsi modifié :

1° Les premier, deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1142-1 sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Le ministre de la défense est responsable sous l'autorité du Premier ministre, de l'exécution de la politique militaire.

« Sous réserve de l'article L. 3225-1, il est en particulier chargé de l'organisation, de la gestion, de la mise en condition d'emploi et de la mobilisation de l'ensemble des forces ainsi que de l'infrastructure militaire qui leur est nécessaire. Il assiste le Premier ministre en ce qui concerne leur mise en oeuvre. Il a autorité sur l'ensemble des forces et services des armées et est responsable de leur sécurité. » ;

2° Le dernier alinéa de l'article L. 3211-2 est supprimé ;

3° Après l'article L. 3211-2, il est inséré un article L. 3211-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 3211-3. - La gendarmerie nationale est une force armée instituée pour veiller à la sûreté et la sécurité publiques. Elle assure le maintien de l'ordre, l'exécution des lois et des missions judiciaires, et contribue à la mission de renseignement et d'information des autorités publiques. Elle contribue en toutes circonstances à la protection des populations. Elle participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation. » ;

4° Au chapitre V du titre II du livre II de la partie 3 du code de la défense, il est créé un article L. 3225-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3225-1. - La gendarmerie nationale est placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur, responsable de son organisation, de sa gestion, de sa mise en condition d'emploi et de l'infrastructure militaire qui lui est nécessaire, sans préjudice des attributions du ministre de la défense pour l'exécution des missions militaires de la gendarmerie nationale et de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

« Le ministre de la défense participe à la gestion des ressources humaines de la gendarmerie nationale dans des conditions définies par décret en Conseil d'État et exerce à l'égard des personnels militaires de la gendarmerie nationale les attributions en matière de discipline. »

Article 2

À l'article L. 1321-1 du code de la défense, après les mots : « Aucune force militaire » sont insérés les mots : «, à l'exception de la gendarmerie nationale, ».

Article 3

I. - Au quatrième alinéa du III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :

1° Après le mot : « unités » sont insérés les mots : « sont placés sous son autorité et » ;

2° Les mots : « des missions qui leur ont été fixées » sont remplacés par les mots : « de leurs missions en ces matières ».

II. - Au dernier alinéa du III de l'article L. 6112-2 du code général des collectivités territoriales, au dernier alinéa du II de l'article L. 6212-3 du même code, au dernier alinéa du II de l'article L. 6312-3 du même code et au dernier alinéa du III de l'article L. 6412-2 du même code, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :

1° Après le mot : « unités » sont insérés les mots : « sont placés sous son autorité et » ;

2° Les mots : « des missions qui leur ont été fixées » sont remplacés par les mots : « de leurs missions en ces matières ».

III. - Au troisième alinéa de l'article 2 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :

1° Après le mot : « unités » sont insérés les mots : « sont placés sous son autorité et » ;

2° Les mots : « des missions qui leur ont été fixées » sont remplacés par les mots : « de leurs missions en ces matières ».

IV. - Au dernier alinéa du I de l'article 120 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, la seconde phrase est modifiée ainsi qu'il suit :

1° Après le mot : « unités » sont insérés les mots : « sont placés sous son autorité et » ;

2° Les mots : « des missions qui leur ont été fixées » sont remplacés par les mots : « de leurs missions en ces matières ».

CHAPITRE II

Des militaires de la gendarmerie nationale

Article 4

Le 3° du I de l'article L. 4139-16 du code de la défense est modifié ainsi qu'il suit :

1° À la rubrique : « Sous-officiers de carrière de l'armée de terre, de la marine ou de l'air (personnel non navigant), corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale », les mots : « corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale » sont supprimés ;

2° À la rubrique : « Sous-officiers de gendarmerie », les mots : « , sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale » sont ajoutés.

Article 5

Au titre IV du livre Ier de la partie 4 du code de la défense, il est créé un chapitre V « Dispositions particulières au personnel de la gendarmerie nationale » comprenant les articles L. 4145-1, L. 4145-2 et L. 4145-3 ainsi rédigés :

« CHAPITRE V

« Dispositions particulières au personnel de la gendarmerie nationale

« Art. L. 4145-1. - Outre les officiers et les sous-officiers de gendarmerie, les officiers du corps technique et administratif de la gendarmerie nationale, les sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale, et les volontaires des armées, en service au sein de la gendarmerie nationale, le personnel militaire de la gendarmerie nationale comprend des officiers, sous-officiers et militaires du rang réservistes qui renforcent les unités d'active, individuellement ou en formations constituées. Prioritairement employés dans des fonctions opérationnelles, ceux-ci participent également aux fonctions de soutien.

« Art. L. 4145-2. - Les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d'exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne. 

« Art. L. 4145-3. - En contrepartie des sujétions et obligations qui leur sont applicables, les officiers et sous-officiers de gendarmerie bénéficient d'un classement indiciaire spécifique et peuvent bénéficier de conditions particulières en matière de régime indemnitaire. »

Article 6

Le code de la défense est ainsi modifié :

1° Après le deuxième alinéa de l'article L. 4136-3, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour la gendarmerie nationale, les membres de la commission sont désignés par le ministre de l'intérieur. » ;

2° La dernière phrase de l'article L. 4137-4 est supprimée ;

3° Après le troisième alinéa de l'article L. 4138-8, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les militaires de la gendarmerie nationale, le détachement d'office est prononcé par le ministre de l'intérieur. » ;

4° Au 2° de l'article L. 4141-1, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Les officiers généraux de la gendarmerie nationale sont maintenus à la disposition du ministre de la défense et du ministre de l'intérieur, pour les missions qui relèvent de leur autorité. » ;

5° L'article L. 4141-4 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, après les mots : « ministre de la défense » sont insérés les mots : « ou pour l'officier général de la gendarmerie nationale, par le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur, pour les missions qui relèvent de leur autorité, » ;

b) Au troisième alinéa du même article, après les mots : « ministre de la défense, » sont insérés les mots : « ou pour l'officier général de la gendarmerie nationale, par le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur, pour les missions qui relèvent de leur autorité, » ;

6° À l'article L. 4231-5, les mots : « le ministre de la défense peut être autorisé » sont remplacés par les mots : « le ministre de la défense ou le ministre de l'intérieur peuvent être autorisés » ;

7° À l'article L. 4231-5, après les mots : « par décret » sont insérés les mots : « , pour les missions qui relèvent de leur autorité, ».

CHAPITRE III

Dispositions finales

Article 7

Le code de la défense est modifié ainsi qu'il suit :

1° Aux articles L. 3531-1, L. 3551-1, L. 3561-1 et L. 3571-1, les mots : « articles L. 3211-1, L. 3211-2 » sont remplacés par les mots : « articles L. 3211-1 à L. 3211-3, L. 3225-1 » ;

2° À l'article L. 4371-1, les mots : « des articles L. 4111-1 à L. 4144-1 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 4111-1 à L. 4145-3 ».

Article 8

Le décret du 20 mai 1903 relatif au règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie est abrogé.

Article 9

La présente loi entrera en vigueur au 1er janvier 2009.

Article 10

Les dispositions de la présente loi sont applicables sur l'ensemble du territoire de la République.

Fait à Paris, le 21 août 2008

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

La ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales,

Signé : MICHÈLE ALLIOT-MARIE