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N° 701
SÉNAT
SECONDE SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 septembre 2010 |
PROJET DE LOI
autorisant l'approbation de la convention postale universelle ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. François FILLON,
Premier ministre
Par M. Bernard KOUCHNER,
ministre des affaires étrangères et européennes
(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L'Union postale universelle est une organisation intergouvernementale du système des Nations unies qui réunit cent quatre-vingt-onze pays membres. Cette organisation créée en 1874 a notamment pour mission de stimuler le développement durable de services postaux universels de qualité, efficaces et accessibles ainsi que de garantir la libre circulation des envois postaux sur un territoire postal unique composé de réseaux interconnectés. L'UPU s'est adaptée aux évolutions du secteur postal et de son environnement. Ainsi, elle s'est ouverte aux différents acteurs du secteur et a élargi son action et ses objectifs pour adapter et moderniser à la fois les règles relatives aux envois postaux internationaux et les relations entre opérateurs et clients et entre opérateurs. Pour remplir ses missions, l'UPU s'est dotée des instruments juridiques suivants :
- la constitution et ses protocoles additionnels : c'est l'acte fondamental qui comprend les règles organiques de l'Union et la définition des actes de l'Union postale universelle ;
- le règlement général qui comporte les dispositions assurant l'application de la constitution et le fonctionnement de l'Union ;
- la convention postale universelle, et ses règlements d'exécution qui comportent les règles communes applicables au service postal international, les dispositions concernant les services de la poste aux lettres et des colis postaux et les dispositions relatives aux rémunérations que les opérateurs postaux se versent pour compenser les coûts de traitement et de distribution des envois internationaux. Ces actes comme les deux premiers sont obligatoires pour tous les pays membres. Toutefois, conformément à l'article 36 de la convention, les pays membres ont la possibilité de soumettre au congrès des réserves à des articles de la convention, pour autant qu'elles ne soient pas incompatibles avec l'objet et le but de l'Union. Pour être effective, la réserve doit être approuvée par le congrès. Elle est appliquée sur une base de réciprocité. Elle est insérée à la convention dans son protocole final.
Tous les quatre ans, les plénipotentiaires des pays se réunissent en congrès pour fixer le budget de l'Union pour les quatre années à venir, adopter des normes et les principales décisions de stratégie et de politique générale. Le dernier congrès s'est tenu à Genève en 2008 et la France a été élue membre du conseil d'administration et du conseil d'exploitation postale. Ce congrès a également procédé à la révision des Actes de l'Union postale universelle régissant les services postaux et notamment la convention, sous la forme de l'adoption d'un nouveau texte remplaçant l'ancien, pour répondre aux évolutions du secteur postal telles que la séparation juridique et fonctionnelle entre les Etats et les opérateurs postaux.
Le congrès de Genève a ainsi approuvé le remplacement du terme « administration postale » dans tous les actes de l'Union par « pays membre » ou par « opérateur désigné », selon que la disposition était de nature gouvernementale ou opérationnelle. Dans certains cas, des combinaisons plus complexes ont été retenues pour prendre en compte la diversité des situations qui existent dans les cent quatre-vingt-onze pays membres de l'Union, à savoir : « Pays-membres et opérateurs désignés », « pays membres ou opérateurs désignés », « pays membres et/ou opérateur désignés ». Par ailleurs, le terme « pays » dans la convention a été remplacé par « pays membre », chaque fois que cette modification s'imposait.
Parmi, les principales stipulations de la première partie : « Règles communes applicables au service postal international », il convient de citer :
- l'article 1 er qui précise certaines notions et harmonise les règles de l'Union postale universelle avec celles d'autres organisations internationales (colis, dépêches mal acheminées, envois mal dirigés, opérateur désigné, petit paquet) pour s'assurer que toutes les parties comprennent de la même manière les dispositions de l'Union postale universelle et pour garantir la validité juridique de ces termes dans un environnement postal qui évolue rapidement ;
- l'article 4 est relatif à la liberté de transit. Ce principe s'accompagne de l'obligation pour les Pays membres de s'assurer que leurs opérateurs désignés acheminent par les voies les plus rapides et les moyens les plus sûrs les envois qui leur sont livrés par un autre opérateur désigné y compris maintenant les envois ou les dépêches mal dirigés. Dans ce même article 4 l'expression « substances infectieuses » permet d'harmoniser la réglementation de l'UPU avec les dispositions d'autres organismes internationaux compétents ;
- l'article 8 « Timbre-poste » qui énonce les principes essentiels d'émission et de mise en circulation des timbres-poste. Cet article a été remanié afin de mettre en exergue le droit souverain de chaque pays membre de décider de la façon dont les timbres- poste sont émis et administrés sur son territoire. Il était important de réaffirmer ce principe dans la mesure où le secteur postal va être totalement libéralisé dans l'Union européenne au 1 er janvier 2011 ;
Les stipulations de la deuxième partie : « Règles applicables à la poste aux lettres et aux colis postaux » portent notamment sur les services offerts ( articles 12, 13 et 14 ) ainsi que sur les objets qu'il est interdit d'insérer dans des envois postaux. Il convient de noter à ce titre que la France a notamment obtenu que les objets contrefaits et piratés soient ajoutés à la liste des envois non admis ( article 15 ). En effet, la lutte contre la contrefaçon constitue un de nos objectifs prioritaires car elle nuit non seulement aux intérêts économiques français, mais elle peut avoir des conséquences très graves pour la santé ou la sécurité des personnes. Cette disposition vise donc à réduire autant que possible la circulation de ces objets par la voie postale et à contribuer ainsi à protéger la propriété et le patrimoine intellectuels et créatifs des pays membres.
La deuxième partie porte en outre sur la réglementation applicable aux matières radioactives et aux substances infectieuses ( article 16 ), le contrôle douanier ( article 18 ), les normes et objectifs en matière de qualité de service ( article 20 ), les règles relatives aux questions de responsabilité, et des dispositions particulières à la poste aux lettres visant à réglementer le repostage ( article 26 ) ainsi que sur les réclamations ( article 17 ). La nouvelle convention a été l'occasion de préciser que seules les réclamations concernant les colis et les envois recommandés, avec valeur déclarée et à livraison attestée peuvent être acceptées. Cette décision se justifie par le fait qu'il n'y a pas de suivi des envois ordinaires. En outre, les réclamations doivent être transmises par les moyens les plus rapides (voie prioritaire, service postal express EMS ou moyens électroniques) pour permettre à l'opérateur postal de destination d'enquêter rapidement et pouvoir apporter une réponse au client dans les meilleurs délais.
S'agissant des questions de responsabilité, le remplacement du terme « administrations postales » dans les actes ne devrait pas entraîner de nouvelles obligations pour les Etats. En effet, la responsabilité de l'Etat est de veiller à ce que l'opérateur désigné remplisse bien les obligations découlant du traité, notamment en offrant tous les services obligatoires dans les conditions prescrites dans les Actes de l'Union postale universelle. En cas de défaillance de ce dernier, il serait de sa responsabilité de désigner un autre opérateur pour faire assurer la prestation. En revanche, l'opérateur désigné est responsable de tous les aspects liés au bon fonctionnement des services postaux internationaux, tant vis-à-vis de ses clients que vis-à-vis des opérateurs désignés des autres pays membres. Ceci ressort des principaux changements apportés aux articles 21, 22 et 23 . Enfin, dans l'intérêt des clients, des autres opérateurs désignés et de la qualité du service en général, le droit de faire des réserves concernant l'article 21 a été limité.
La troisième partie relative à la rémunération ( article 27 et suivants) est très importante pour les opérateurs désignés car elle régit leurs relations financières. Les frais terminaux sont la rémunération que la poste expéditrice paie à la poste de destination pour la distribution de son courrier. Compte tenu de l'extrême diversité des cent quatre-vingt-onze pays membres de l'Union postale universelle, le système actuel, même s'il est amélioré au fil des congrès, n'est pas totalement basé sur les coûts, car il résulte d'un compromis négocié entre opérateurs et validé par les Etats. Pour l'application du système des frais terminaux, les pays membres sont maintenant classés, conformément à la décision du congrès dans sa résolution C17/2008, en cinq groupes. Les pays membres sont assujettis selon qu'ils sont placés dans l'un ou l'autre de ces groupes du système dit système cible ou du système transitoire. Le premier devrait être applicable à tous les pays membres à une échéance qui reste à déterminer, il repose sur les coûts de traitement des envois et sur la qualité de service. Le second consiste en une rémunération forfaitaire au kilogramme.
Avec les nouvelles modalités fixées par la convention, la rémunération des opérateurs notamment des pays membres industrialisés qui génèrent la grande majorité des flux devrait être améliorée.
Les règles de la convention postale universelle sont mises en oeuvre par les opérateurs désignés par leur Pays pour assurer les obligations découlant du traité relatif à la création d'une Union générale des postes du 9 octobre 1874 : interconnexion des réseaux, offre de services postaux définis comme obligatoires dans le cadre de la convention postale universelle et toute autre obligation prise par leur État.
En France, le code des postes et des communications électroniques précise que « La Poste met en oeuvre, pour ce qui la concerne, les engagements pris par l'État, dans le cadre de l'Union postale universelle » (article R1-1-19 du code des postes et des communications électroniques).
La Poste est l'opérateur désigné au sens de l'article 1 er de la convention de l'Union postale universelle telle qu'adoptée par le congrès de Genève : « entité gouvernementale ou non gouvernementale désignée officiellement par le pays membre pour assurer l'exploitation des services postaux et remplir les obligations y relatives découlant des actes de l'Union sur son territoire. »
Ainsi les obligations de la convention postale universelle telle qu'adoptée par le congrès de Genève continueront d'être assurées par La Poste.
Telles sont les principales observations qu'appelle la convention postale universelle (ensemble un protocole final), signée à Genève le 12 août 2008 qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et européennes,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi autorisant l'approbation de la convention postale universelle, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée l'approbation de la convention postale universelle (ensemble un protocole final) , signée à Genève le 12 août 2008.
Fait à Paris, le 8 septembre 2010
Signé : FRANÇOIS FILLON
Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères et européennes,
Signé : BERNARD KOUCHNER