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26 novembre 2018 : Accord de coopération Union européenne - Afghanistan ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 158

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 novembre 2018

PROJET DE LOI

autorisant la ratification de l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République islamique d'Afghanistan, d'autre part,

PRÉSENTÉ

au nom de M. Édouard PHILIPPE,

Premier ministre

Par M. Jean-Yves LE DRIAN,

ministre de l'Europe et des affaires étrangères

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne (UE) et ses États membres, d'une part, et l'Afghanistan, d'autre part, signé le 18 février 2017 à Munich1(*), vise à renforcer la relation entre l'UE et l'Afghanistan en formalisant le dialogue politique et en améliorant la coopération sur les grandes priorités des deux parties et notamment les enjeux de paix et de sécurité, la coopération au développement et les enjeux migratoires. Le présent accord permet également d'étendre les échanges avec l'Afghanistan à de nouveaux secteurs, tels que les questions économiques et commerciales, l'intégration régionale ou la modernisation de l'administration publique afghane.

Cet accord constitue la première relation conventionnelle entre l'Union européenne et l'Afghanistan et doit permettre de refléter l'engagement protéiforme et de longue date de l'UE dans le pays, en particulier depuis 2001. L'accord remplace la « déclaration politique conjointe UE-Afghanistan », adoptée le 16 novembre 20052(*), qui encadrait les relations UE-Afghanistan jusqu'à présent. Le présent accord reflète la relation qui lie l'Afghanistan et l'Union européenne, présente dans le pays depuis le milieu des années 1980, et leur souhait réciproque de disposer d'un cadre juridique pour cette relation, tout en l'étendant à de nouveaux domaines.

Enfin, l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement doit permettre d'institutionnaliser un peu plus la relation entre l'Union européenne et l'Afghanistan, par la mise en place d'un comité mixte et de groupes de travail spéciaux.

Dans sa forme, l'accord se compose d'un préambule et de neuf titres comptant au total 60 articles.

Titre Ier. - Nature et portée (articles 1er et 2)

Le titre Ier précise le champ d'application, les objectifs, et les principes généraux de l'accord. Les principaux objectifs mentionnés à l'article 1er concernent le soutien à la paix et à la sécurité, la promotion d'un développement durable de l'Afghanistan, l'instauration d'un dialogue politique régulier, y compris sur les droits de l'Homme, la coopération au développement, le développement du commerce et de l'investissement entre les parties, la coordination dans le domaine des enjeux mondiaux. Le renforcement des capacités des institutions afghanes est également identifié comme l'un des objectifs clés de la relation entre l'Union européenne et l'Afghanistan. Les principes guidant l'action des parties (objectifs de développement fixés au niveau international, démocratie, droits de l'Homme, État de droit, bonne gouvernance, protection de l'environnement, égalité femmes-hommes) sont mentionnés à l'article 2. Le respect des principes démocratiques de séparation des pouvoirs, et des droits de l'Homme constitue un élément essentiel de l'accord.

Titre II. - Coopération politique (articles 3 à 11)

Après un article instaurant un dialogue politique régulier, le cas échéant au niveau ministériel (article 3), le titre relatif à la coopération politique est divisé en trois parties distinctes :

A. La première concerne les droits de l'Homme (article 4), dimension centrale de l'accord, l'égalité entre les hommes et les femmes (article 5) avec le but de favoriser l'émancipation des femmes, de garantir une participation équitable des hommes et des femmes dans tous les secteurs de la vie économique, culturelle, politique et sociale, d'améliorer leur accès aux droits fondamentaux, notamment l'éducation, et la société civile (article 6), dont le rôle et la contribution au processus de coopération et de dialogue sont reconnus.

L'article 5 souligne également la nécessité de prendre en compte les questions de genre dans l'ensemble des stratégies et des politiques.

B. La deuxième partie, intitulée « consolidation de la paix », est consacrée aux politiques en faveur de la paix en Afghanistan, à la prévention et la résolution des conflits : les parties reconnaissent que la condition préalable à la réussite du processus de paix est son appropriation par le peuple afghan et les institutions du pays ainsi que l'implication des pays de la région. L'importance de la société civile et du rôle actif des femmes, qui doit être renforcé conformément à la résolution 1325 (2000) du Conseil de sécurité des Nations unies3(*), est souligné (article 7).

C. La troisième partie est consacrée au soutien en faveur de la sécurité internationale. A l'article 8, l'Union européenne a pu introduire des dispositions relatives à la Cour pénale internationale (CPI) : les parties s'engagent à promouvoir le statut de Rome instituant la Cour pénale internationale, ratifié par l'Afghanistan le 10 février 2003. L'article 9 est consacré à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, au profit d'acteurs étatiques et non-étatiques, dans le respect des engagements pris dans le cadre des conventions et traités multilatéraux. L'objectif de mettre en place un système national efficace de contrôle des exportations y est rappelé. Il est également souligné au paragraphe 2 de cet article que la lutte contre la prolifération constitue un élément essentiel de l'accord. Les parties s'engagent par ailleurs à coopérer afin de renforcer les moyens institutionnels pour atténuer les risques nucléaires, radiologiques, biologique et chimiques (NRBC).

L'article 10 est dédié aux armes légères et de petit calibre, et aux autres armes conventionnelles, dont la fabrication, le transfert et la circulation illicites, l'accumulation excessive, la mauvaise gestion, les stocks insuffisamment sécurisés et la dissémination incontrôlée font peser une menace grave sur la sécurité internationale. L'importance de disposer d'un régime national de contrôle de transfert d'armes conventionnelles, conforme aux normes internationales, est souligné. Un dialogue politique régulier entre l'Union européenne et l'Afghanistan doit permettre de favoriser la réglementation internationale du commerce d'armes conventionnelles. La lutte contre le terrorisme sous toutes ses formes, y compris au niveau régional, est l'objet de l'article 11. Les parties s'engagent à coopérer à la mise en oeuvre complète de la stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies.

La prévention de la radicalisation des jeunes est mentionnée au paragraphe 1 de l'article 11.

Titre III. - Coopération au développement (article 12)

Le renforcement des institutions est un enjeu essentiel dans les défis que l'Afghanistan doit relever en matière de développement. L'article 12 développe l'ensemble des principes guidant la coopération que les parties conviennent de mettre en oeuvre pour réaliser les objectifs de développement de l'Afghanistan, l'éradication de la pauvreté, le développement durable et l'intégration dans l'économie mondiale.

L'article 12 rappelle en particulier les stratégies et les programmes adoptés par l'Afghanistan en amont de la Conférence de Bruxelles sur l'Afghanistan, coprésidée par l'Union européenne et l'Afghanistan le 5 octobre 2016, et durant laquelle un montant de 13,6 milliards d'euros sur la période 2017-2020 a été promis par les différents bailleurs internationaux, tout comme les engagements pris par le pays notamment au sein de l'accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo4(*). Dans la continuité de cet accord-cadre, l'Afghanistan s'est par ailleurs engagée à mettre en oeuvre le Cadre d'autonomie par responsabilité mutuelle (en anglais self-reliance through mutual accountability framework, SMAF)5(*), série d'indicateurs adoptés le 5 septembre 2015 lors de la seconde réunion de haut niveau6(*) du SMAF. Le principe de l'efficacité de l'aide au développement, consacré notamment dans la déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide7(*), est rappelé aux paragraphes 5 et 6. L'objectif des parties est de réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD)8(*) et tout critère ultérieur de développement, en référence aux Objectifs de Développement Durable (ODD)9(*) et aux objectifs fixés lors du sommet spécial sur le développement durable en septembre 2015, compilés sous le titre Agenda 203010(*). Les outils à disposition des bailleurs de fonds (« combinaison de subventions et de prêts ») sont également mis en évidence.

Titre IV. - Coopération en matière de commerce et d'investissements (articles 13 à 23)

Les parties s'engagent à nouer un dialogue sur le commerce bilatéral et multilatéral, notamment dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)11(*), et à favoriser la diversification des échanges commerciaux tout en rendant plus prévisibles leurs conditions respectives d'accès au marché (article 13). Le recours au programme Aide pour le commerce12(*), pilotée par l'OMC, est mentionné au paragraphe 5 de l'article 13 ; ce programme encourage les gouvernements des pays en développement et les donateurs à reconnaître le rôle que le commerce peut jouer dans le développement. L'Union européenne et l'Afghanistan s'accordent mutuellement la clause de la nation la plus favorisée13(*) (article 14).

Le titre IV couvre également les enjeux relatifs aux questions sanitaires et phytosanitaires (article 15), aux obstacles techniques au commerce (article 16), à la coopération entre les autorités douanières destinée à assurer un environnement commercial transparent et à moderniser l'administration douanière afghane (article 17), à la promotion des investissements directs étrangers, en insistant sur le rôle de la participation du secteur privé (article 18), au commerce des services (article 19), à la circulation des capitaux (article 20), à la mise en place d'un mécanisme de passation des marchés publics efficace et moderne en Afghanistan (article 21), à la transparence et au respect de la légalité14(*) (article 22) et au respect des droits de propriété intellectuelle, y compris des indications géographiques (article 23).

Titre V. - Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (articles 24 à 30)

L'Union européenne, ses États membres et l'Afghanistan s'entendent pour renforcer la mise en oeuvre de l'État de droit en Afghanistan et le renforcement des institutions, en modernisant le secteur de la sécurité afghan et en particulier la justice et la police nationale afghanes, soutenue dans le cadre du programme indicatif pluriannuel 2014-202015(*), et dans la continuité de la mission civile EUPOL Afghanistan, dont le mandat s'est achevé le 31 décembre 201616(*) (article 24). Les standards des Nations unies en matière de lutte contre la criminalité organisée et la corruption sont rappelés à l'article 25. A l'article 26, la lutte contre les drogues illicites en Afghanistan, qui constitue l'une des priorités de la France, est abordée sous l'angle de la coopération en vue de démanteler les réseaux transnationaux et de l'assistance technique et administrative apportée à l'Afghanistan en vue notamment de renforcer ses capacités, de former le personnel et de soutenir l'action menée par la société civile. La dimension régionale de la lutte contre le trafic de stupéfiants est abordée au paragraphe 6 de cet article. Les actions mises en place se fondent sur les principes communs conformes aux conventions internationales pertinentes, notamment sur les stratégies mises en place dans le cadre des Nations unies (paragraphe 7 dudit article). L'article 27 est consacré à la coopération en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, et les normes adoptées par l'UE et les organismes internationaux actifs dans ce domaine, comme le Groupe d'action financière (GAFI), sont mentionnées.

Le titre V aborde également la coopération en matière migratoire, sujet au coeur de la nouvelle stratégie de l'Union européenne à l'égard de l'Afghanistan. Les parties « s'engagent à entamer un dialogue approfondi et à coopérer sur les questions liées aux migrations » (article 28). Une disposition relative à la conclusion d'un accord de réadmission a été introduite au paragraphe 4 de l'article 28. Pour mémoire, les relations entre l'Union européenne et l'Afghanistan dans le domaine migratoire ne font pas l'objet d'un accord juridiquement contraignant à ce stade, et sont régies par le « projet d'action conjointe pour le futur sur les questions migratoires UE-Afghanistan » (Joint Way Forward on Migration Issues), document adopté le 3 octobre 2016 à Kaboul17(*).

L'article 29 instaure une protection consulaire européenne en Afghanistan, permettant à un État membre d'être représenté par un autre État membre de l'Union européenne. Les parties conviennent également de coopérer pour augmenter le niveau de protection des données personnelles dans le respect des normes internationales, et notamment des lignes directrices de l'ONU18(*) (article 30).

Titre VI. - Coopération sectorielle (articles 31 à 47)

Le titre VI rassemble l'ensemble des coopérations sectorielles que les parties s'engagent à approfondir dans le cadre de l'accord. Les coopérations listées sont présentes dans la majorité des accords-cadres de même type conclus par l'Union européenne avec des États tiers. Le renforcement des capacités de l'État afghan est le fil directeur de cette coopération :

- modernisation de l'administration publique visant à mettre sur pied une « fonction publique professionnelle, indépendante et efficace en Afghanistan, aux niveaux national et infranational » (article 31),

- gestion des finances publiques (article 32, en relation avec l'article précédent),

- gouvernance en matière fiscale (article 33) et dans le secteur financier (article 34) avec pour objectif l'élaboration de cadres juridique et réglementaire appropriés dans ces secteurs,

- développement des capacités statistiques (article 35),

- gestion des risques de catastrophes (article 36),

- renforcement des capacités en matière d'exploitation, de développement, de traitement et de commercialisation des ressources naturelles (article 37) ; le secteur minier, particulièrement prometteur pour le développement de l'économie afghane, fait l'objet d'une coopération accrue entre l'Union européenne et l'Afghanistan,

- amélioration de la production, la fourniture et l'utilisation de l'énergie en Afghanistan (article 39) et des transports (article 40),

- développement des capacités de l'Afghanistan dans les domaines de l'agriculture, de l'élevage et des moyens de subsistance des communautés rurales, afin de « garantir la sécurité alimentaire » par une augmentation de la productivité agricole (article 42),

- instauration d'un niveau élevé de protection de l'environnement favorisant la conservation et la gestion des ressources naturelles et la biodiversité ainsi que l'adaptation au changement climatique et à ses effets (article 43),

- réforme du secteur de la santé et prévention des maladies (article 44).

La coopération dans le domaine de l'éducation et de la recherche, via les programmes Erasmus+, Marie Sklodowska-Curie ou encore le programme-cadre Horizon 202019(*), qui offre des possibilités de financements pour des chercheurs européens ou d'États tiers, fait l'objet de l'article 38. La coopération dans les domaines de l'emploi et du développement social, et notamment le développement du marché du travail, l'emploi des jeunes, la santé et la sécurité au travail, l'égalité entre les femmes et les hommes, est traitée à l'article 41.

Les parties conviennent également de coopérer et d'instaurer un dialogue régulier dans le domaine de :

- la culture afin de renforcer la compréhension mutuelle et de promouvoir la diversité culturelle et la sauvegarde du patrimoine culturel (article 45),

- la société de l'information et des technologies de l'information et de la communication (TIC), éléments fondamentaux de la vie moderne (article 46),

- et de la politique de l'audiovisuel et des médias (article 47).

Titre VII. - Coopération régionale (article 48).

Le rôle de l'Afghanistan en tant que « pont terrestre » entre l'Asie centrale, l'Asie du Sud et le Proche-Orient est rappelé à l'article 48. Les initiatives régionales sont nécessaires pour restaurer le rôle de l'Afghanistan au coeur de cette région, stimuler la croissance économique et renforcer la stabilité politique. Le paragraphe 2 de cet article souligne l'importance du processus d'Istanbul visant à promouvoir la coopération politique entre l'Afghanistan et ses voisins20(*), et de la conférence ministérielle « coeur de l'Asie » qui s'est tenue à Kaboul le 14 juin 201221(*) dans le renforcement de la coopération régionale.

Titre VIII. - Cadre institutionnel (article 49)

L'article 49 instaure un comité mixte composé de représentants des parties à l'accord, chargé de l'application des objectifs fixés ; en particulier, le comité mixte veille au respect des obligations des parties et mène les consultations en vue de résoudre les différends relatifs à l'application ou à l'interprétation de l'accord conformément à l'article 54.

Le comité mixte se réunit tour à tour à Kaboul et à Bruxelles et peut décider de constituer des groupes de travail spéciaux22(*).

Titre IX. - Dispositions finales (articles 50 à 60).

Il est précisé à l'article 50, et en articulation avec l'article 12, que l'Union fournit une assistance technique et financière à l'Afghanistan afin de permettre au pays de mettre en oeuvre les dispositions prévues par l'accord. La coopération en matière de lutte contre la fraude est développée à l'article 51, qui mentionne notamment que les autorités afghanes vérifient la bonne exécution des actions financées par des fonds de l'Union européenne. En cas de soupçon de fraude ou de corruption, l'Office européen de lutte antifraude (OLAF) est informé et peut, sur demande, effectuer des contrôles et des inspections en Afghanistan. L'article 52 permet aux parties d'étendre le champ de la coopération à de nouveaux domaines. Les États membres peuvent continuer de coopérer au niveau bilatéral avec l'Afghanistan par de nouveaux accords de coopération. Des accords sectoriels peuvent compléter également le présent accord et faire partie d'un cadre institutionnel commun, comme indiqué à l'article 53.

Le comité mixte est saisi de tout différend portant sur l'application ou sur l'interprétation du présent accord (article 54). Conformément à la pratique habituelle de l'Union européenne, une violation des éléments essentiels de cet accord, qui sont dans le cas d'espèce l'article 2, paragraphe 3 sur le respect des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et l'article 9, paragraphe 2 sur la lutte contre la prolifération d'armes de destruction massive, peut entrainer la suspension par l'une des parties de cet accord ou de tout autre accord sectoriel entre l'Union européenne et l'Afghanistan concerné par l'article 53 de cet accord (paragraphe 5 de l'article 54).

Les parties s'engagent à accorder aux fonctionnaires et experts mobilisés dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord les facilités nécessaires pour accomplir leurs tâches (article 55) et à veiller à leurs intérêts communs en matière de sécurité et de divulgation d'informations (article 56).

Les articles suivants définissent le terme « parties » (article 57), les territoires auxquels s'appliquent le présent accord (article 58) et les modalités d'entrée en vigueur, d'application provisoire, de durée et de dénonciation de l'accord (article 59) : l'accord est conclu pour une période initiale de dix ans et il est automatiquement reconduit pour des périodes successives de cinq ans sauf intention contraire des parties. L'article 60 rappelle les 25 versions de l'accord faisant foi, dont la version française.

Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Afghanistan, d'autre part et qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l'Europe et des affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification de l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République islamique d'Afghanistan, d'autre part, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre de l'Europe et des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République islamique d'Afghanistan, d'autre part, signé à Munich le 18 février 2017, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 26 novembre 2018

Signé : ÉDOUARD PHILIPPE

Par le Premier ministre :

Le ministre de l'Europe et des affaires étrangères

Signé : JEAN-YVES LE DRIAN


* 1 Décision (UE) 2017/434 du Conseil du 13 février 2017 relative à la signature de l'accord :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1501601280811&uri=CELEX:32017D0434

* 2 http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-05-299_fr.doc

* 3 http://www.un.org/womenwatch/ods/S-RES-1325(2000)-F.pdf

* 4 http://mof.gov.af/Content/files/TMAF_SOM_Report_Final_English.pdf

* 5 https://unama.unmissions.org/sites/default/files/2015.09.0520co-chair20statement-final_0.pdf

* 6 Elle était co-présidée par le ministre des finances de la République islamique d'Afghanistan et par le représentant spécial des Nations unies. Des délégations en provenance de 41 pays et 11 agences internationales, de même que des ministres et des hauts fonctionnaires du gouvernement afghan ainsi que des représentants de la société civile et du secteur privé assistaient à cette réunion.

* 7 Principe mis en avant dans le cadre du forum à haut niveau du CAD (Groupe de travail sur l'efficacité de l'aide) de l'OCDE, à Paris le 2 mars 2005

https://www.oecd.org/fr/cad/efficacite/34579826.pdf

* 8 http://www.un.org/fr/millenniumgoals/

* 9 http://www.un.org/sustainabledevelopment/fr/objectifs-de-developpement-durable/

* 10 Adoptés le 25 septembre 2015 par les chefs d'État et de Gouvernement réunis lors du Sommet spécial sur le développement durable

https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/aide-au-developpement/l-agenda-international-du-developpement/article/l-agenda-2030-et-les-objectifs-de-developpement-durable-odd

* 11 L'Afghanistan est Membre de l'OMC depuis le 29 juillet 2016

https://www.wto.org/french/thewto_f/countries_f/afghanistan_f.htm

* 12 https://www.wto.org/french/tratop_f/devel_f/a4t_f/aid4trade_f.htm

* 13 Dans les accords de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), la clause de la nation la plus favorisée (dite « clause NPF ») stipule que tout avantage commercial accordé par un pays à un autre doit être immédiatement accordé à la totalité des membres de l'OMC.

* 14 En application de l'article X de l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994

https://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/gatt47.pdf

et l'article III de l'accord général sur le commerce des services

https://www.wto.org/french/docs_f/legal_f/26-gats.pdf

* 15 Le règlement (UE) n°233/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument de financement de la coopération au développement constitue la base juridique de ce programme :

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0233&from=FR

* 16 Cf. Décision (PESC) 2016/2040 du Conseil du 21 novembre 2016 modifiant la décision 2010/279/PESC relative à la Mission de police de l'Union européenne en Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) et prévoyant sa liquidation http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1501752615622&uri=CELEX:32016D2040

* 17 Cf. Joint Way Forward on migration issues between Afghanistan and the EU

https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_afghanistan_joint_way_forward_on_migration_issues.pdf

* 18 Cf. la résolution 45/95 de l'assemblée générale des Nations Unies du 14 décembre 19909.

http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/45/95&Lang=F

* 19 http://www.horizon2020.gouv.fr/cid73300/comprendre-horizon-2020.html

* 20 Le Processus d'Istanbul vise à renforcer la coopération et la solidarité régionales par des mesures de confiance au coeur de l'Asie en se concentrant sur l'Afghanistan ; il a été créé lors de la «Conférence d'Istanbul pour l'Afghanistan» tenue en novembre 2011 sous la direction de la Turquie en collaboration avec l'Afghanistan.

http://recca.af/

* 21 http://hoa.gov.af/

* 22 Cf. Proposition conjointe de décision du Conseil 2017/0155(NLE) du 10 juillet 2017 : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?qid=1501692095407&uri=CELEX:52017JC0023