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18 septembre 2002 : Décentralisation ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

La libre administration des collectivités territoriales

N° 402

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 3 août 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 septembre 2002

PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE

relative à la libre administration des collectivités territoriales,

PRÉSENTÉE

Par MM. Christian PONCELET, Henri de RAINCOURT, Josselin de ROHAN, Daniel HOEFFEL, Gérard LONGUET, Jean PUECH, Jean-Pierre FOURCADE, Philippe ADNOT, Louis de BROISSIA, Paul GIROD, Michel MERCIER, Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY, MM. Philippe RICHERT, Alex TÜRK et Jean-Paul VIRAPOULLÉ,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Collectivités territoriales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le processus de décentralisation, initié dans les années soixante-dix avec notamment l'allègement des tutelles et la globalisation des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, puis relancé et consacré, de manière irréversible, par les lois Defferre de 1982 et 1983, a été, à l'évidence, bénéfique pour notre pays.

Oxygène de la République, la décentralisation a libéré les initiatives et les énergies locales.

Elle a, par ailleurs, accru l'efficience de l'action publique grâce aux bienfaits de la gestion de proximité. C'est ainsi, par exemple, que pour l'entretien et la construction des collèges et des lycées, les départements et les régions ont fait plus, mieux et plus vite que l'État.

De même, c'est la saine et sage gestion financière des collectivités locales qui, en dégageant des excédents budgétaires, a permis à la France d'être dans les « clous de Maastricht » et de se qualifier pour l'euro.

Enfin, la décentralisation a contribué, même si des progrès restent à accomplir, à donner corps et âme à la démocratie locale à un moment où les inquiétudes suscitées par l'inéluctable mondialisation exacerbent notre besoin d'enracinement.

Pourtant, force est de constater, vingt ans après les lois Defferre, que la décentralisation, en dépit de son bilan globalement positif, apparaît comme « à bout de souffle », « au milieu du gué » et surtout « à la croisée des chemins ».

Plusieurs phénomènes, qui conjuguent leurs effets, expliquent cet essoufflement de la décentralisation.

Tout d'abord, le jardin à la française voulu par les lois de dévolution de compétences aux collectivités territoriales a été envahi par une végétation florissante et luxuriante.

Le principe du transfert par blocs de compétences a cédé progressivement le pas à un enchevêtrement de responsabilités, à une profusion de partenariats contractuels et à une multiplication de financements croisés. L'usager, le citoyen, le contribuable ne sait plus qui fait quoi.

Par ailleurs, l'inflation législative et la floraison de la réglementation européenne peuvent se traduire par une prolifération de normes aux incidences financières parfois lourdes qui obèrent d'autant l'autonomie locale.

En outre, le dynamisme et le volontarisme des collectivités territoriales ont « incité » l'État à leur transférer, sans compensation financière, des charges inhérentes à l'exercice de ses compétences (entretien des routes nationales, universités, construction de gendarmeries, rénovation de commissariats de police...).

De plus, on assiste, depuis quelques années, à un phénomène de recentralisation financière qui obère l'autonomie fiscale des collectivités territoriales avec la disparition de pans entiers de la fiscalité locale (suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, mise en extinction de la base salariale de la taxe professionnelle, disparition de la « vignette automobile », réduction des droits de mutation...) et leur remplacement par des dotations allouées et maîtrisées par l'État. Véritable « peau de chagrin », l'autonomie fiscale et financière des collectivités locales tend à se réduire à la seule liberté de dépenser.

Enfin, l'État n'a pas tiré pour ses structures et ses ressources humaines toutes les conséquences, loin s'en faut, des transferts de compétences aux collectivités territoriales.

Or, comme l'écrivait Michel Crozier en 1992, « si l'État central ne change pas, la décentralisation perd l'essentiel de sa vertu ».

Vingt ans après les lois Defferre, une évidence se fait jour, celle de l'ardente obligation de relancer la décentralisation et de lui donner un nouveau départ sur de nouvelles bases.

Cette nécessité, le Président de la République l'a faite sienne dans son discours de Rouen où il nous a incité à « repenser hardiment l'architecture des pouvoirs dans un projet global et cohérent, par la modification du Titre XII de la Constitution ».

Cet appel à plus d'efficacité, à plus de liberté et à plus de démocratie, cette invitation « à lancer la révolution de la démocratie locale », cette exhortation « à construire la République des proximités » ont été entendus par les signataires de la présente proposition de loi constitutionnelle qui souhaitent apporter leur contribution à ce débat essentiel pour l'avenir de notre pays.

*

* *

Quatre raisons principales militent en faveur d'un ancrage constitutionnel de la décentralisation qui est conçu par les auteurs de la présente proposition de loi comme le prélude à toute nouvelle avancée de la décentralisation et le préalable à toute nouvelle dévolution de compétences aux collectivités territoriales.

Première raison : la décentralisation législative, ou plutôt la décentralisation par voie législative, a montré ses faiblesses et ses limites car une loi peut défaire ce qu'a fait une loi.

C'est ainsi que nombre des principes fondateurs posés par les lois Defferre de 1982 et 1983 ont été battus en brèche par des lois subséquentes.

Il est donc proposé de conférer une valeur constitutionnelle à certains des principes fondateurs de la décentralisation comme le principe de l'interdiction d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ou le principe de la compensation intégrale et concomitante des transferts de charges.

Enfin, il s'agit de permettre à la région de faire son entrée dans notre Constitution.

Deuxième raison : il s'avère indispensable au regard de l'expérience, parfois amère, de ces vingt dernières années et à la lumière de la jurisprudence, parfois timide, du Conseil constitutionnel de renforcer la densité constitutionnelle du principe de libre administration des collectivités territoriales, énoncé par l'article 72 de notre loi fondamentale.

En effet, cette notion de libre administration s'est avérée plus « prometteuse que précise. »

Pour « muscler » ce concept, la présente proposition de loi tend, tout d'abord, à inscrire à l'orée de notre Constitution, dès son article premier, l'affirmation selon laquelle « la République garantit la libre administration de ses collectivités territoriales ».

Par ailleurs, la proposition de loi confère une consistance accrue à la libre administration des collectivités territoriales en érigeant au rang de norme constitutionnelle le principe en vertu duquel les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus qui règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ».

Ce titre de compétence générale reconnu aux collectivités territoriales équivaut à une consécration constitutionnelle du principe de subsidiarité.

Enfin, et surtout, la présente proposition de loi, qui reprend sur ce point, la proposition de loi constitutionnelle cosignée par certains de ses auteurs et adoptée par le Sénat le 26 octobre 2000 1(*), confère une consistance fiscale et financière au principe de libre administration des collectivités territoriales.

C'est ainsi qu'il vous est proposé d'ériger au rang de norme constitutionnelle le principe selon lequel la libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de ressources fiscales dont elles votent les taux, dans les conditions fixées par la loi.

Loin d'être simplement évoquée ou invoquée, cette autonomie fiscale, élément consubstantiel au principe de libre administration des collectivités territoriales, deviendrait une liberté réelle puisque le texte soumis à votre appréciation pose le principe de la prépondérance de ces recettes fiscales propres au sein des recettes de fonctionnement des collectivités territoriales.

Cette proportion, qui constitue un repère objectif pour le juge constitutionnel, serait appréciée par catégorie de collectivités territoriales, c'est-à-dire respectivement, pour l'ensemble des communes, pour l'ensemble des départements, et pour l'ensemble des régions.

Enfin, il vous est proposé, dans la perspective d'une réforme de la fiscalité locale, d'introduire un « verrou » dans la Constitution en prohibant le remplacement d'un impôt local, dont les collectivités territoriales votent les taux, par une dotation allouée par l'État.

Autrement dit, la suppression d'une recette fiscale propre des collectivités territoriales ne pourra être « compensée » que par la création d'un nouvel impôt local, le transfert d'un impôt d'État ou le partage de son produit, avec la possibilité pour les collectivités territoriales de voter des « centimes additionnels ».

Toutes ces garanties sont destinées à enrayer le processus de démantèlement de la fiscalité locale qui porte gravement atteinte à l'autonomie locale et altère le contrat de confiance entre l'État et les collectivités territoriales.

Troisième raison : il est nécessaire de modifier la Constitution pour rompre avec une certaine conception de « l'uniformité égalisatrice » et reconnaître un certain droit à la différence au sein de notre République sans altérer son caractère unitaire.

Comme l'a dit le Président de la République dans son discours de Rouen, « l'égalité ne doit pas entraîner le refoulement de notre diversité ».

Il vous est donc proposé de favoriser l'éclosion d'initiatives locales en autorisant, par notre Constitution, les collectivités territoriales à exercer, à titre expérimental, des compétences relevant de l'État ou dévolues à d'autres catégories de collectivités.

Une loi organique précisera les modalités d'exercice de ce droit à l'expérimentation qui devra notamment être fondé sur le procédé contractuel afin d'éviter l'établissement d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

En outre, le périmètre de ce droit à l'expérimentation, cantonné par la présente proposition de loi aux seules compétences des collectivités territoriales pourrait être étendu, lors de la discussion de ce texte, à leur organisation et à leurs ressources.

Par ailleurs, le droit à la différence est également consacré par la reconnaissance aux collectivités territoriales d'un pouvoir d'adaptation de la réglementation nationale aux spécificités locales.

Ce pouvoir d'adaptation, dont l'exercice serait subordonné à une autorisation du législateur, loi par loi, s'inscrirait dans le cadre des compétences exercées par les collectivités territoriales.

Là encore, une loi organique précisera la nature des titulaires de ce pouvoir réglementaire territorial ou décentralisé ainsi que ses modalités d'exercice.

Enfin, dernière terre d'élection du droit à la différence, l'outre-mer français qui n'est pas un, mais pluriel. C'est pourquoi la présente proposition de loi tend à insérer à l'article 72 de notre Constitution, aux côtés de la commune, du département et de la région, la notion générique de collectivités d'outre-mer pour consacrer un droit à la différence statutaire couvrant tout le champ des possibles, du département d'outre-mer au pays d'outre-mer.

Mais pour ne pas anticiper sur d'autres réflexions en cours dans d'autres enceintes, le texte qui vous est soumis reste, pour l'instant, muet sur une éventuelle réécriture des articles 73 et 74 de notre Constitution.

Quatrième et dernière raison : l'ancrage constitutionnel de la décentralisation, qui est le prélude à la relance de ce processus sur des bases saines, doit s'accompagner d'un renforcement du rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales de la République.

Cette démarche s'inscrit dans le droit fil des propositions du Chef de l'État qui a appelé « à conforter le rôle du Sénat dans la représentation des collectivités territoriales », tout en souhaitant qu'il puisse « jouer un rôle particulier pour garantir l'autonomie financière des collectivités territoriales et pour évaluer les expériences conduites par celles-ci au titre du droit à l'expérimentation ».

Il ne s'agit bien évidemment pas de transformer le Sénat en chambre spécialisée dans les affaires locales ni de le réduire à un rôle de « Bundesrat à la française ».

Bien au contraire, il s'agit de préserver le rôle d'assemblée à part entière du Sénat et sa compétence législative générale, qui représentent un gage d'amélioration de notre législation, tout en lui permettant de vivre pleinement son bonus constitutionnel de représentant des collectivités territoriales, dans le respect d'un bicamérisme équilibré.

Dans cette perspective, il vous est proposé, pour permettre au Sénat d'exercer son rôle de vigie et de veilleur de la décentralisation, de créer, aux côtés des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, une nouvelle catégorie spécifique de lois, les lois relatives à la libre administration des collectivités territoriales. Ces lois détermineront l'organisation, les compétences ou les ressources des collectivités territoriales ainsi que celles de leurs établissements publics de coopération.

Les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, sur lesquels l'urgence ne pourra être déclarée, seront déposés en premier sur le Bureau du Sénat.

Enfin, en cas de désaccord avec le Sénat, l'Assemblée nationale ne pourra prononcer le « dernier mot » qu'à la majorité absolue de ses membres, comme pour les lois organiques.

Telles sont, Mesdames, Messieurs, les principaux apports de la présente proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales dont la finalité est double.

Il s'agit, en premier lieu, d'offrir des garanties, notamment financières et fiscales, aux élus locaux car l'acte II de la décentralisation doit se jouer avec ses principaux acteurs et non sans ou contre eux.

Il s'agit, en second lieu, par un ancrage constitutionnel solide, de donner à la décentralisation des fondements stables et pérennes pour bâtir une véritable République territoriale qui laisserait s'exprimer les énergies vitales de la France de demain.

Mais aussi indispensable soit-elle, la décentralisation, même revue, corrigée et consolidée, ne saurait, à elle seule, tenir lieu de réforme de l'État.

Un nouveau transfert de compétences vers les collectivités territoriales devrait donner à l'État l'occasion d'accomplir enfin sa mue.

L'État doit cesser de se disperser pour se recentrer sur ses fonctions régaliennes, sa mission de stratège et son rôle de garant de l'égalité des chances entre les citoyens mais aussi entre les territoires.

Un État fort, c'est-à-dire un État allégé, et donc performant dans son périmètre d'action, doit se conjuguer avec des collectivités territoriales fortes.

C'est à ce prix que notre pays retrouvera le chemin d'un développement économique et social, harmonieux et durable.

*

* *

L'article 1er a pour objet de consacrer, à l'orée de notre Constitution, parmi les principes fondamentaux de la République affirmés par son article premier, le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il serait précisé, après la phrase relative au caractère indivisible de notre République, que celle-ci « garantit la libre administration de ses collectivités territoriales ».

L'article 2 tire, par anticipation, les conséquences de la reconnaissance aux collectivités territoriales d'un pouvoir réglementaire qui est opérée par l'article 8 de la présente proposition de loi.

L'article 3 a pour objet de créer, aux côtés des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, une nouvelle catégorie de lois spécifiques, les « lois relatives à la libre administration des collectivités territoriales » qui déterminent l'organisation, les compétences et les ressources des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération. La procédure d'adoption des projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales est précisée par les articles 4 et 5 de la présente proposition de loi.

L'article 4 complète l'article 39 de la Constitution, pour préciser que les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales sont soumis, en premier lieu, au Sénat.

L'article 5 détermine les conditions d'examen et d'adoption des projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales.

Ces textes, qui ne pourront faire l'objet d'une déclaration d'urgence, seront assimilés, au regard de leur procédure d'adoption, à des lois organiques. Ainsi, l'Assemblée nationale conservera le bénéfice du « dernier mot », mais ne pourra surmonter un désaccord avec le Sénat que par un vote à la majorité absolue de ses membres.

L'article 6 propose une « réécriture » de l'article 72 de la Constitution, socle du principe de libre administration, afin de conférer à ce principe une plus grande densité juridique.

Il s'agit :

- en premier lieu, de compléter la liste des collectivités territoriales reconnues par la Constitution, d'une part, en consacrant l'existence de la région et, d'autre part, en retenant la notion générique de « collectivités d'outre-mer » pour permettre la prise en compte de la diversité de leurs situations et favoriser une évolution statutaire « à la carte » ;

- en deuxième lieu, de consacrer, au-delà de l'actuelle formule de l'article 72 (« les collectivités locales s'administrent librement par des conseils élus »), un titre de compétence générale des collectivités locales ;

- en troisième lieu, de conférer une valeur constitutionnelle au principe énoncé par la loi du 7 janvier 1983, qui prohibe toute forme de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ;

- en quatrième lieu, de reconnaître un droit à l'expérimentation dans deux directions : l'une ouvrant aux collectivités locales la faculté d'exercer des compétences relevant de l'État ; l'autre permettant à une collectivité locale d'exercer une compétence dévolue à une autre catégorie de collectivités locales ;

- enfin, de tirer les conséquences du remplacement de la tutelle a priori par un contrôle juridictionnel a posteriori, opéré par la « loi mère » du 2 mars 1984, en supprimant la référence au « contrôle administratif » dans l'énumération des compétences du représentant de l'État. Ce dernier ne conserve donc plus explicitement que la « charge des intérêts nationaux et du respect des lois ».

L'ensemble de cet article renvoie, pour son application, à une loi organique.

L'article 7 a pour but de conférer une « consistance » fiscale et financière au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Il s'agit :

- en premier lieu, de consacrer l'attribution de recettes fiscales, dont les collectivités locales maîtrisent les taux, comme un élément substantiel, pour ne pas dire essentiel, de leur libre administration ;

- en deuxième lieu, et pour enrayer le processus de démantèlement de la fiscalité locale, de conférer une valeur constitutionnelle au principe de prépondérance des recettes fiscales propres au sein des recettes de fonctionnement de chaque catégorie de collectivités territoriales ;

- en troisième lieu, de « préserver » l'existence des impôts dont les collectivités locales maîtrisent les taux, en prévoyant leur inscription dans une loi organique spécifique qui serait soumise à un vote en termes identiques par les deux assemblées. Cette suppression, ponctuelle, du « dernier mot » de l'Assemblée nationale ne constitue pas un précédent puisqu'elle reprend la formule de la dernière phrase de l'article 88-3 de la Constitution relatif à la mise en oeuvre de la reconnaissance du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union européenne résidant en France ;

- en quatrième lieu, de permettre, dans la perspective de la réforme de la fiscalité locale, aux collectivités territoriales de percevoir le produit de contributions de toute nature, qu'il s'agisse de ressources fiscales ou sociales transférées ou partagées avec l'État ou de nouvelles impositions ;

- en cinquième lieu, d'enrayer le processus de démantèlement de la fiscalité locale, en posant le principe du remplacement de toute recette fiscale locale supprimée par une recette fiscale d'un produit équivalent ;

- enfin, de conférer une valeur constitutionnelle et une portée plus générale au principe, posé par la loi du 2 mars 1982, de compensation concomitante et intégrale des transferts de compétences.

L'article 8 a pour objet de reconnaître aux collectivités locales un pouvoir réglementaire d'adaptation de la réglementation nationale aux spécificités locales. L'exercice de ce pouvoir d'adaptation sera subordonné à une autorisation du législateur, donnée le cas échéant loi par loi, et cantonné à la sphère de compétences des collectivités territoriales. Une loi organique précisera les modalités d'application du présent article.

Enfin, l'article 9 propose d'insérer, dans le titre XV de la Constitution, relatif aux Communautés européennes et à l'Union européenne, une référence à l'article 299-2 du Traité d'Amsterdam. En effet, cette disposition qui reconnaît les handicaps spécifiques des régions ultra-périphériques, handicaps liés à leur situation économique et sociale « aggravée » par « leur éloignement, leur insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles et leur dépendance économique », fonde le droit de ces collectivités à bénéficier de mesures dérogatoires ou de « discriminations positives ».

PROPOSITION DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Article 1er

L'article 1er de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art.1er.- La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle garantit la libre administration de ses collectivités territoriales. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. »

Article 2

Dans la dernière phrase du premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, après les mots : « Sous réserve des dispositions de l'article 13 », sont insérés les mots : « et de l'article 72-2 ».

Article 3

Il est inséré, après le dix-septième alinéa de l'article 34 de la Constitution, un alinéa ainsi rédigé :

« Les lois relatives à la libre administration des collectivités territoriales déterminent leur organisation, leurs compétences, leurs ressources et celles de leurs établissements publics de coopération. »

Article 4

L'article 39 de la Constitution est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :

« Les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. »

Article 5

Il est inséré, après l'article 47-1 de la Constitution, un article 47-2 ainsi rédigé :

« Art. 47-2.- Le Parlement vote les projets de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales dans les conditions prévues par une loi organique.

« Ces projets de loi ne peuvent faire l'objet d'une déclaration d'urgence.

« La procédure prévue au troisième alinéa de l'article 46 est applicable à ces textes. »

Article 6

L'article 72 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 72.- Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions et les collectivités d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi dans les conditions prévues à l'article 47-2.

« Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus qui règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence.

« Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale.

« Une collectivité territoriale peut exercer une ou plusieurs compétences relevant de l'État. Une collectivité territoriale peut exercer une ou plusieurs compétences dévolues à une autre catégorie de collectivités territoriales.

« Dans les départements et les collectivités d'outre-mer, le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux et du respect des lois.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Article 7

Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-1 ainsi rédigé :

« Art 72-1- La libre administration des collectivités territoriales est garantie par la perception de recettes fiscales dont elles votent les taux dans les conditions prévues par la loi.

« Ces recettes fiscales représentent, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la moitié au moins de leurs recettes de fonctionnement.

« Une loi organique, votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, fixe la liste, l'assiette et les modalités de recouvrement de ces recettes fiscales.

« Les collectivités territoriales peuvent percevoir le produit des contributions de toutes natures.

« Toute suppression d'une recette fiscale perçue par les collectivités territoriales donne lieu à l'attribution de recettes fiscales d'un produit équivalent.

« Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'État sont accompagnés du transfert concomitant de ressources garantissant la compensation intégrale et permanente de ces charges.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Article 8

Il est inséré, au titre XII de la Constitution, un article 72-2 ainsi rédigé :

« Art 72-2.Les collectivités territoriales peuvent, sur autorisation du Parlement, exercer le pouvoir réglementaire dans le cadre de leurs compétences.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Article 9

Il est inséré, au titre XV de la Constitution, un article 88-5 ainsi rédigé :

« Art. 88-5.- La République reconnaît les spécificités des régions ultra-périphériques françaises telles que définies par les dispositions de l'article 299-2 du traité signé le 2 octobre 1997. »




1 Proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin (n° 432 - Sénat 1999-2000).