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26 septembre 2002 : Fondations ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Proposition de loi tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général

N° 408

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 3 août 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 septembre 2002

PROPOSITION DE LOI

tendant à créer des fondations agréées d'intérêt général,

PRÉSENTÉE

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation , sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Fondations.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La présente initiative ne saurait se substituer à la grande loi sur les fondations que la plupart des juristes appellent de leurs voeux, mais procède d'une approche empirique et s'inscrit dans une perspective essentiellement économique et financière.

Elle tend à mettre en place un cadre minimum permettant, sans révolution juridique, à la collectivité nationale de libérer les énergies altruistes, actuellement étouffées par une fiscalité trop présente et trop pesante.

Avec un taux de prélèvements obligatoires de 45 %, la France est un des pays de l'Union européenne dans lesquels les agents économiques supportent les charges les plus lourdes. Malgré les initiatives déjà prises et les orientations annoncées par le Gouvernement, il y a là un frein à l'initiative et donc à l'emploi et à la croissance.

Il est clair que deux obstacles rendent le processus de réduction des prélèvements obligatoires particulièrement difficile dans notre pays :

1°) l'importance des besoins à satisfaire dans une société qui se doit d'apporter à tous non seulement sécurité et liberté mais encore santé, éducation et culture ;

2°) la conviction profondément ancrée dans l'opinion et comme enracinée dans notre culture politique nationale, selon laquelle il n'est de bons impôts que les impôts fortement progressifs et qu'un bon système fiscal se doit de corriger substantiellement ex post la distribution des richesses en tenant compte aussi bien des revenus que du capital.

Il y a là un défi majeur qui appelle des réponses économiques et politiques globales, même si des avancées ponctuelles sont possibles. De ce point de vue, le développement du mécénat individuel paraît une des voies à explorer pour concilier la nécessité d'une diminution des prélèvements obligatoires dans un monde ouvert et celle de satisfaire un nombre toujours plus diversifié de besoins sociaux sans augmenter et même en diminuant les dépenses publiques.

La solution proposée consiste à systématiser, pour deux impôts particuliers, en l'occurrence les droits de mutation et l'impôt sur la fortune, les avancées réalisées en matière d'impôt sur le revenu avec l'extension progressive du champ des possibilités offertes par l'article 200 du code général des impôts.

L'idée directrice de cette proposition de loi est de mobiliser un potentiel de générosité, dont on a des raisons de penser qu'il n'est pas inférieur en France à ce qu'il est dans d'autres pays et notamment outre-Manche et outre-Atlantique.

S'appuyant sur le levier fiscal, la présente proposition de loi a pour ambition de relancer un mécénat individuel qui fait cruellement défaut à notre pays : la France se caractérise par cette propension au « tout État » en matière de biens et de services collectifs, alors que, dans d'autres pays, l'initiative privée y pourvoit de façon significative sur la base de contributions volontaires et que leur financement ne repose pas exclusivement sur des prélèvements obligatoires.

Dans une conjoncture budgétaire restrictive, il a paru nécessaire d'adopter une démarche prudente dans laquelle la liberté d'initiative en faveur de l'intérêt général devait, compte tenu de l'importance des avantages fiscaux, se conformer à un dispositif assez strict, encadrant l'initiative privée par des règles du jeu fixées et contrôlées par l'État.

Aussi, s'agit-il ici de conférer un maximum de liberté et de visibilité dans l'action pour la personne fondatrice, tout en garantissant que l'intérêt de l'État est préservé par un souci d'assurer la lisibilité de la dépense fiscale et la cohérence de l'action publique.

Sur un plan technique, il est proposé de recourir à une architecture qui a fait ses preuves, celle des fondations abritantes et abritées - en réalité ces dernières sont des « fonds » sans personnalité morale -, qui s'est développée principalement sous l'égide de la Fondation de France, mais dans un esprit plus décentralisé.

Au système de « guichet unique », axé autour d'une fondation nationale reconnue d'utilité publique, il convient de préférer un système d'esprit plus libéral, de nature à favoriser les initiatives les plus diversifiées.

Le recours obligatoire, pour le candidat fondateur, à la Fondation reconnue d'utilité publique classique n'est pas apparu indispensable, dès lors qu'une bonne part de l'apport consiste en fait en une participation de l'État par le biais d'une réduction d'impôt, que l'intérêt public est garanti par le rattachement de la fondation abritante à un établissement public ou à une association ayant déjà fait ses preuves, et que la dotation ne peut prendre la forme que de numéraire ou de titres cotés, c'est-à-dire d'actifs liquides.

Un simple agrément ministériel émanant conjointement des ministres de tutelle de l'établissement de rattachement et du ministre des finances, a paru suffisant pour garantir ce qui s'analyse en définitive comme une reconnaissance fiscale du caractère d'intérêt général d'une initiative privée.

Le choix d'une formule ad hoc, une nouvelle catégorie de fondation, que l'on propose de qualifier de « fondation agréée d'intérêt général », permet d'éviter les confusions avec la logique patrimoniale traditionnelle et de ne pas créer d'interférences avec l'action des fondations actuelles et notamment de la Fondation de France, qui doivent trouver dans la nouvelle formule non un concurrent mais, éventuellement, un partenaire voire un nouvel outil.

Les conditions d'agrément restent discrétionnaires mais elles sont subordonnées à la conformité des statuts à des modèles types de nature réglementaire qui doivent arbitrer entre la liberté que l'on veut reconnaître à la personne fondatrice et les préoccupations de l'État.

C'est ainsi que la fondation abritante devrait avoir des organes assurant un juste équilibre entre les personnes à l'origine de la création d'un fonds spécifique et les représentants de l'institution de rattachement, tandis que les organes du fonds pourraient comporter obligatoirement un double niveau d'administration : d'une part, le conseil des fondateurs, constitué des personnes physiques fondatrices ou des personnes désignées par elles pour veiller à l'exécution de leurs volontés, d'autre part un comité de gestion composé d'une majorité de personnalités indépendantes.

On remarque la souplesse d'un système dans lequel l'agrément porte davantage sur la structure porteuse que sur les initiatives individuelles, qui pourront prendre des formes variées y compris de fondations à dotations consomptibles. Dans ce dernier cas, le montant minimal de la dotation pourrait être placé par les statuts à un niveau relativement bas de l'ordre de 50 000 €, tandis que les fonds à dotations pérennes pourraient se voir imposer des niveaux plus élevés, variables selon les secteurs, de l'ordre de 150 000 €.

Les nouvelles fondations agréées d'intérêt général suivraient en ce qui concerne leur fonctionnement, le régime fiscal et social des fondations et associations reconnues d'utilité publique.

L'action des différents fonds sera soumise aux contrôles a posteriori de la Cour des comptes ou des inspections sectorielles de l'Administration. En cas de dissolution du fonds abrité, notamment en cas d'action non conforme à la convention constitutive du fonds passée avec la fondation abritante, l'argent reviendrait directement à l'institution de rattachement.

Du point de vue de la personne ayant la volonté de fonder, le système du fonds abrité est la formule la plus souple, qui lui procure liberté de choix de l'objet de la fondation - dans la limite de la demande exprimée par des institutions publiques ou assimilées de rattachement -, et visibilité de l'acte de fondation, puisque, comme cela est prévu dans l'article 20 de la loi de 1987 relative au mécénat et à l'article 9 de la loi du 2 juillet 1996 créant la Fondation du patrimoine, il serait possible à la personne donatrice de signaler ses actions sous le label « Fondation ».

Du point de vue de l'État, le système garantit par le choix du rattachement de la fondation abritante à un établissement ou un organe accomplissant déjà une mission d'intérêt général en matière d'action sociale, de santé publique, de culture ou d'éducation et de recherche, une cohérence des initiatives avec celles des institutions existantes et une lisibilité de la dépense fiscale, puisque celle-ci sera naturellement ventilée par domaine d'activité.

A cela s'ajoute l'introduction par le biais de ce système, d'une nouvelle logique de financement des actions collectives, puisqu'aux financements classiques de l'État par la voie budgétaire qui sont soumis à des contraintes bien connues, pourrait se substituer progressivement un système de financement mixte dans lequel les organismes devront trouver des soutiens privés, naturellement attentifs aux performances et aux résultats obtenus. Il y a là l'amorce d'un changement des circuits de financements qui s'inscrit dans le cadre de la réforme de l'État.

L'importance de l'avantage fiscal peut donner lieu à discussion. Les précédents vont de 50 % pour l'impôt sur le revenu à 90 % pour l'acquisition de trésors nationaux. Dans le cas présent, il a paru possible de partir sur une base relativement incitative : une réduction d'impôt égale à 75 % du don dans la limite de 25 % de l'impôt dû, que ce soit pour les droits de mutation à titre gratuit ou l'impôt sur la fortune et sans que la remise de titre cotés puisse être à l'origine de plus de la moitié de la réduction d'impôt.

L'importance de l'avantage fiscal se justifie, s'agissant d'un système consistant à favoriser l'apparition de fonds de concours privés à des actions d'intérêt général et comportant un effet de levier puisque seuls 75 % du don sont déductibles, et que le mécanisme suppose donc l'apport d'argent supplémentaire.

Ainsi, vous est-il proposé de donner un nouvel élan aux fondations qui ont montré dans d'autres pays, par exemple, en Europe continentale, en Belgique, en Suisse ou en Hollande, qu'elles pouvaient jouer un rôle essentiel dans la satisfaction de besoins collectifs.

A terme, l'idée est de développer une culture du mécénat individuel, comme il en existe aux États-Unis et dans le monde anglo-saxon en général, où l'on voit les hommes d'affaires reconnaissants à la société de leur avoir permis de réussir, doter généreusement leurs universités ou leurs laboratoires de recherche.

Nul doute que les universités, les centres de recherche, les hôpitaux, les oeuvres charitables, le patrimoine monumental et artistique, les musées et beaucoup d'autres domaines, notamment en matière d'analyse économique, auraient beaucoup à gagner pour pouvoir élargir leurs moyens d'actions, qui en dotant une chaire, un laboratoire ou un centre de débats et de publications, qui en achetant une oeuvre d'art ou en construisant un centre d'accueil...

L'enjeu est aussi qualitatif, car cela rendrait possible le contournement de certaines rigidités administratives en permettant notamment à certains organes de recherche et d'enseignement, d'être pleinement compétitifs pour attirer les talents exceptionnels. A cet égard, une attention particulière doit être portée à la recherche et aux débats en matière économique ou financière. Les excellentes compétences dont dispose notre pays en ce domaine, sont en effet aujourd'hui, pour l'essentiel, le fait d'organismes financièrement dépendant de l'État, de groupes d'intérêts et de grands établissements financiers. Le caractère très sensible des prévisions de croissance illustre, à cet égard, l'opportunité de renforcer la neutralité et l'indépendance des avis sur lesquels une politique économique peut s'appuyer.

Puisse cette initiative contribuer à faire évoluer la société française vers plus de responsabilité et de solidarité individuelles en favorisant le remplacement d'une fraction - certes quantitativement limitée mais marginalement significative - des prélèvements obligatoires par des contributions volontaires, donnant un contenu concret à l'idée qu'un contribuable puisse, pour une petite partie de sa cotisation, préférer l'impôt choisi à l'impôt subi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

I. - Après l'article 1039 du code général des impôts, il est inséré une division additionnelle ainsi rédigée :

« 2° bis Fondations agréées d'intérêt général

« Art. 1039-0-A. - Les fondations agréées, dont les buts présentent un caractère d'intérêt général au sens de l'article 200, ayant pour objet exclusif de concourir à l'activité de services ou d'établissements publics ou d'organismes reconnus d'utilité publique, nommément désignés, intervenant en matière d'éducation, de recherche, de culture ou d'action humanitaire, sont autorisées à constituer, au nom de personnes physiques, des fonds privés en vue de la réalisation d'une oeuvre d'intérêt général et à but non lucratif. L'agrément est délivré conjointement par le ministre des finances ainsi que par le ou les ministres de tutelle des organismes désignés ci-dessus.

« Les dotations des fonds privés d'intérêt général abrités par les fondations agréées en application de l'alinéa précédent, peuvent prendre la forme de versements en numéraire ou de remise de titres cotés.

« La constitution de la dotation ouvre droit pour les personnes physiques fondatrices à une réduction d'impôt dans les conditions prévues par les articles 787 B et 885 V ter.

« Lorsque les dons ou engagements de dons constituant la dotation dépassent un montant fixé par les statuts, les actions financées par le fonds peuvent porter la mention du nom patronymique de la personne physique à l'origine de sa création, précédé du mot fondation.

« Le statut des fondations agréées d'intérêt général est conforme à un statut type qui tient compte de la nature de l'activité des établissements ou des organismes reconnus d'utilité publique de rattachement, notamment dans la fixation des montants minimaux des dotations nécessaires à la constitution d'un fonds et dans la fixation de la rémunération de la fondation agréée qui ne peut excéder les charges réellement engagées pour la gestion du fonds.

« Un décret en Conseil d'État précise les points qui doivent figurer dans la convention entre une fondation et la ou les personnes physiques procédant à l'acte de fondation. Il détermine la composition des organes de gestion du fonds et, notamment, la répartition des compétences entre un conseil d'orientation chargé de veiller au respect des intentions de la ou des personnes auteurs de l'acte de fondation, et un comité de gestion dont la majorité des membres doit être indépendante de ces dernières. Il fixe les règles applicables en cas de dissolution d'un fonds qui doivent prévoir le transfert à l'organisme de rattachement de la fondation, de la part de la dotation du fonds ayant ouvert aux personnes auteurs de l'acte de fondation, le bénéfice des articles 787 B et 885 V ter.

« Pour l'exercice de leurs activités statutaires, les fondations agréées supportent les prélèvements sociaux et fiscaux dans les mêmes conditions et suivant les mêmes modalités que les associations reconnues d'utilité publique. Elles sont soumises à la Cour des comptes dans les conditions et suivant les modalités prévues à l'article L.111-8 du code des juridictions financières, ainsi qu'aux obligations comptables prévues au II de l'article 5 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.

II. - Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article. »

Article 2

Après l'article 787 A du code général des impôts, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. 787-B. - Les héritiers, donataires ou légataires peuvent bénéficier d'une réduction des droits de mutation à titre gratuit égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés qu'ils effectuent en faveur des fonds privés d'intérêt général rattachés à une fondation agréée en application de l'article 1039-0-A, sans que la réduction d'impôt ne puisse être supérieure à 25 % des droits dus au titre d'une même mutation et résulter pour plus de la moitié de la remise de titres cotés. »

Article 3

I. - Après l'article 885 V bis du code général des impôts, il est rétabli un article 885 V ter ainsi rédigé :

« Art. 885 V ter. - Les personnes soumises à l'impôt annuel de solidarité sur la fortune peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt égale à 75 % des versements ou remises de titres cotés effectués en faveur des fonds privés d'intérêt général rattachés à un organisme agréé en application de l'article 1039-0-A, sans que la réduction d'impôt ne puisse être supérieure à 25 % des droits dus et résulter pour plus de la moitié de la remise de titres cotés. »

II. - Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article.

Article 4

Les pertes de recettes résultant des dispositions ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.