Proposition de loi relative à la responsabilité civile médicale
N° 33
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 24
octobre 2002
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 octobre
2002
PROPOSITION DE LOI
relative à la
responsabilité civile
médicale
,
PRÉSENTÉE
Par M. Nicolas ABOUT,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Affaires sociales sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
|
Santé publique. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le retrait de plusieurs compagnies d'assurance du marché de la
responsabilité civile médicale prive de nombreux médecins
libéraux, la moitié des cliniques privées et certains
hôpitaux publics de la possibilité de s'assurer. Si rien
n'était entrepris, cette situation pourrait - dès le
1
er
janvier 2003 - interdire à ces professionnels et à
ces établissements de santé de poursuivre leur activité.
Les difficultés de l'assurance en responsabilité civile
médicale sont naturellement bien antérieures à la loi du
4 mars 2002 relative aux droits des malades. Elles tiennent au
développement important du contentieux médical et d'une
jurisprudence de plus en plus souvent défavorable aux professionnels de
santé. Elles proviennent également de facteurs propres au monde
de l'assurance et des difficultés que ce secteur connaît depuis
les attentats du 11 septembre 2001.
Ces difficultés ont néanmoins un retentissement direct sur le
fonctionnement de notre système de santé et
génèrent une inquiétude bien compréhensible chez
les professionnels de santé et au sein des établissements, qui
voient dénoncés les contrats d'assurance qui les couvraient
jusqu'alors. D'autres doivent parallèlement faire face à des
augmentations considérables des primes demandées.
Le Gouvernement a rapidement pris la mesure du péril qui menaçait
ainsi des pans entiers de notre système de santé. Après
avoir largement consulté les représentants du système de
soins, les assureurs et les associations de malades, qu'il a réunis lors
d'une table ronde le 7 octobre dernier, M. Jean-François Mattei,
Ministre de la Santé, de la Famille et des Personnes handicapées
a annoncé qu'une modification de la loi du 4 mars 2002 apparaissait
nécessaire afin d'inciter les assureurs à revenir sur le
marché de la responsabilité civile médicale.
Tel est précisément l'objet de la présente proposition de
loi, issue largement de cette concertation, qui vise à rétablir
le bon fonctionnement du marché de l'assurance en responsabilité
civile médicale tout en préservant les droits des malades, et
notamment des victimes d'infections nosocomiales.
L'article 1
er
de la proposition de loi
opère un partage de la réparation financière des dommages
nosocomiaux entre les assureurs et
l'Office national d'indemnisation des
accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections
nosocomiales (ONIAM),
institué par la loi du 4 mars 2002.
Le I de cet article complète le code de la santé publique afin de
prévoir qu'ouvrent droit à réparation au titre de la
solidarité nationale, c'est-à-dire à indemnisation par
l'ONIAM :
- les dommages résultant d'infections nosocomiales correspondant
à un taux d'incapacité permanente supérieur à 25%
dans le barème spécifique prévu par la loi (dommages dont
la gravité est telle qu'elle ouvre droit au bénéfice de la
procédure de conciliation par les commissions régionales
d'indemnisation et d'une éventuelle indemnisation au titre de
l'aléa thérapeutique) ;
- et les décès provoqués par ces infections
nosocomiales.
La loi du 4 mars 2002 consacre, de manière générale,
le principe de la responsabilité civile médicale fondée
sur la faute, par l'affirmation que les professionnels et les
établissements de santé ne sont responsables
« des
conséquences dommageables d'actes de prévention, de diagnostic ou
de soins qu'en cas de faute »,
en dehors des cas où leur
responsabilité est encourue en raison du défaut d'un produit de
santé.
Toutefois, en matière d'infections nosocomiales, la primauté de
la responsabilité médicale fondée sur la faute est
tempérée par l'affirmation du principe selon lequel
« les établissements, services et organismes [de
santé] sont responsables des dommages résultant d'infections
nosocomiales, sauf s'ils rapportent la preuve d'une cause
étrangère ».
Le dispositif proposé distinguerait ainsi :
- les infections nosocomiales ayant généré de faibles
dommages, qui resteraient couvertes par les assureurs et dont le régime
d'indemnisation n'est pas modifié ;
- les infections nosocomiales ayant généré des
dommages graves, qui seraient indemnisées par l'ONIAM au titre de la
solidarité nationale.
Naturellement, ce dispositif ne remet en cause en aucune façon le niveau
de garantie et d'indemnisation dont bénéficieront les victimes
d'infections nosocomiales. Il répartit simplement de manière plus
équilibrée la charge financière que représente
cette indemnisation.
Une telle modification de la loi du 4 mars 2002 n'est cependant possible que si
l'incitation des établissements à maîtriser le risque
nosocomial est parallèlement renforcée.
Le risque serait évidemment que le transfert à la charge de la
solidarité nationale de l'indemnisation des dommages graves
provoqués par les infections nosocomiales contribue à
déresponsabiliser les établissements de santé et
l'ensemble des personnels soignants.
Tel n'est évidemment pas l'objet de la présente proposition de
loi. La lutte contre les infections nosocomiales est un enjeu essentiel de
santé publique. Les efforts menés depuis une vingtaine
d'années pour sensibiliser l'ensemble des équipes sur les efforts
d'hygiène et d'asepsie qui permettent de prévenir ces infections
doivent à l'évidence être poursuivis et accentués.
Les infections nosocomiales, rappelons-le, ne sont pas une fatalité.
C'est la raison pour laquelle la proposition de loi - c'est l'objet du IV de
l'article 1
er
- maintient la possibilité d'un recours
subrogatoire de l'ONIAM contre l'assuré responsable de l'infection
nosocomiale en cas de faute établie à l'origine du dommage,
notamment le manquement caractérisé aux obligations posées
par la réglementation en matière de lutte contre les infections
nosocomiales.
De même, le III prévoit que les commissions régionales
d'indemnisation informent le directeur de l'agence régionale de
l'hospitalisation compétent ainsi que l'ONIAM des infections
nosocomiales dont elles ont connaissance et qui présentent le
caractère de gravité évoqué plus haut.
Dans un souci de transparence accrue, le VIII prévoit que l'ONIAM
adresse pour sa part au Parlement et à la Commission nationale des
accidents médicaux, placée auprès des ministres
chargés de la santé et de la justice, un rapport semestriel sur
les infections nosocomiales dont il a eu connaissance. Ce rapport sera rendu
public et sera dès lors accessible à tous.
Loin d'alléger la responsabilité pesant sur les professionnels et
établissements de santé en matière d'infections
nosocomiales, le dispositif proposé fait peser sur ceux d'entre eux qui
se rendraient coupables de fautes ou de négligences la double menace
d'une action subrogatoire de l'ONIAM et d'une publicité
particulièrement dissuasive.
L'article 1
er
ne traite cependant pas uniquement des infections
nosocomiales. Il prévoit que seraient également indemnisés
par l'ONIAM au titre de la solidarité nationale, quelle que soit leur
gravité, les dommages résultant de l'intervention, en cas de
circonstances exceptionnelles, d'un professionnel ou d'un établissement
en dehors du champ de son activité.
Cette disposition vise à couvrir des professionnels ou des
établissements qui seraient conduits, notamment en cas d'urgence,
à pratiquer des actes inhabituels et qui pourraient, de ce fait, ne pas
être couverts par leur contrat d'assurance. Le II de l'article
complète cette disposition afin d'éviter
précisément que certains contrats d'assurance puissent ne couvrir
qu'une partie de l'activité de l'assuré, par une
délimitation en termes qualitatifs ou quantitatifs.
Les V, VI et VII sont des dispositions de coordination.
L'article 2
de la présente proposition de loi reporte
l'application des dispositions pénales, introduites par la loi du 4 mars
2002, applicables aux professionnels et établissements de santé
en cas de manquement à l'obligation d'assurance. Il précise ainsi
que ces dispositions entreront en vigueur à une date prévue par
le décret créant le Bureau central de tarification, et au plus
tard le 1
er
janvier 2004. Dans le contexte actuel, il s'agit
là d'une disposition de nature à rassurer pleinement les
professionnels et les établissements de santé.
L'article 3
introduit dans le code des assurances un article
L. 251-2 qui vise à adapter les contrats de responsabilité
civile médicale à la spécificité des dommages
consécutifs à des accidents médicaux, qui peuvent survenir
de nombreuses années après la réalisation des actes de
soins.
Le premier alinéa de l'article L. 251-2 définit la notion de
sinistre : il s'agit du ou des dommages qui engagent la
responsabilité de l'assuré et qui résultent d'un ou de
faits générateurs ayant la même cause technique, imputables
aux activités garanties dans le cadre du contrat et ayant donné
lieu à réclamation.
Le deuxième alinéa définit la réclamation comme
étant une demande en réparation, amiable ou contentieuse,
formée par la victime ou ses ayants droit et adressée à
l'assuré ou à son assureur.
Le troisième alinéa précise que le contrat d'assurance
garantit les sinistres pour lesquels la première réclamation est
formée pendant le contrat.
Les quatrième à sixième alinéas prévoient
des extensions de garantie :
- le quatrième alinéa impose une
« clause de
garantie subséquente »
dont l'objet est de permettre la
garantie des sinistres dont la première réclamation est
formée pendant une période minimale de cinq ans à compter
de la fin du contrat ; ce délai est porté à dix ans
par le cinquième alinéa en cas de cessation définitive
d'activité ou de décès des professionnels exerçant
à titre libéral ; dans cette dernière
hypothèse, sont également couverts par cette clause les faits
survenus antérieurement à la période de validité du
contrat ;
- le sixième alinéa impose une
« clause de
reprise du passé inconnu »
, qui écarte les
sinistres antérieurs au contrat connus de l'assuré lors de la
souscription du contrat et qui ne présentent donc pas le
caractère aléatoire propre à toute opération
d'assurance.
Le dernier alinéa règle le cas des hypothèses de
chevauchement de contrats successifs créés par ces extensions de
garantie en instaurant une règle de priorité qui consiste
à faire d'abord intervenir le contrat le plus récent.
Enfin,
l'article 4
définit les modalités d'entrée
en vigueur du nouvel article L. 251-2 du code des assurances :
celui-ci s'applique aux contrats conclus à compter de la date de
publication de la loi. S'agissant des contrats en cours à cette date,
ils continuent à s'appliquer, sous réserve de la clause de
garantie subséquente prévue aux quatrième et
cinquième alinéas de l'article L. 251-2, c'est-à-dire
qu'ils devront en tout état de cause garantir les réclamations
formulées postérieurement à cette même date et
jusqu'à cinq ans après la fin du contrat, dès lors que le
fait générateur sera survenu pendant le contrat.
Tel est l'objet, Mesdames, Messieurs, de la proposition de loi qu'il vous est
demandé d'adopter.
PROPOSITION DE LOI
Article 1
er
Le titre
IV du livre I
er
de la première partie du code de la
santé publique est ainsi modifié :
I.- Après l'article L. 1142-1, il est inséré un
article L. 1142-1-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 1142-1-1
.- Sans préjudice des
dispositions du septième alinéa de l'article L. 1142-17,
ouvrent droit à réparation au titre de la solidarité
nationale :
« 1° les dommages résultant d'infections
nosocomiales dans les établissements, services ou organismes
mentionnés au premier alinéa du I de l'article L. 1142-1
correspondant à un taux d'incapacité permanente supérieur
à 25 % déterminé par référence au
barème mentionné au II du même article, ainsi que les
décès provoqués par ces infections nosocomiales ;
« 2° les dommages résultant de l'intervention, en
cas de circonstances exceptionnelles, d'un professionnel, d'un
établissement, service ou organisme en dehors du champ de son
activité de prévention, de diagnostic ou de soins. »
II.- A la fin du premier alinéa de l'article L. 1142-2, les
mots : « dans le cadre de cette activité de
prévention, de diagnostic ou de soins » sont remplacés
par les mots : « dans le cadre de l'ensemble de cette
activité ».
III.- L'article L. 1142-8 est complété par un
alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque les dommages résultent d'une infection nosocomiale
présentant le caractère de gravité prévu à
l'article L. 1142-1-1, la commission signale sans délai cette
infection nosocomiale à l'autorité compétente
mentionnée à l'article L. 6115-3 ainsi qu'à l'Office
national d'indemnisation institué à l'article
L. 1142-22 ».
IV.- L'article L. 1142-17 est ainsi modifié :
1° au premier alinéa, après les mots :
« au titre du II de l'article L. 1142-1», sont
insérés les mots : « ou de l'article
L.1142-1-1 » ;
2° le dernier alinéa est complété par une phrase
ainsi rédigée : « Cette action subrogatoire ne
peut être exercée par l'office lorsque les dommages sont
indemnisés au titre de l'article L. 1142-1-1, sauf en cas de
faute établie de l'assuré à l'origine du dommage,
notamment le manquement caractérisé aux obligations posées
par la réglementation en matière de lutte contre les infections
nosocomiales. »
V.- Après l'article L. 1142-17, il est inséré un
article L. 1142-17-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 1142-17-1.-
Lorsque la commission
régionale estime que l'aggravation de dommages résultant d'une
infection nosocomiale entraîne pour la victime un taux
d'incapacité permanente supérieur au pourcentage mentionné
au 1° de l'article L.1142-1-1 ou son décès, l'office adresse
à la victime ou à ses ayants droit une offre d'indemnisation dans
les conditions prévues à l'article L. 1142-17 et rembourse
à l'assureur les indemnités initialement versées à
la victime. »
VI.- L'article L.1142-21 est ainsi modifié :
1° après les mots : « au titre du
II de l'article L. 1142-1», sont insérés les
mots : « ou de l'article L. 1142-1-1 » ;
2° il est ajouté deux alinéas ainsi
rédigés :
« Lorsqu'il résulte de la décision du juge que l'office
indemnise la victime ou ses ayants droit au titre de
l'article L. 1142-1-1, celui-ci ne peut exercer une action
récursoire contre le professionnel, l'établissement de
santé, le service ou l'organisme concerné ou son assureur, sauf
en cas de faute établie à l'origine du dommage, notamment le
manquement caractérisé aux obligations posées par la
réglementation en matière de lutte contre les infections
nosocomiales. L'office signale sans délai l'infection nosocomiale
à l'autorité compétente mentionnée à
l'article L. 6115-3.
« Lorsque la juridiction compétente, saisie d'une demande
d'indemnisation des conséquences dommageables de l'aggravation d'une
infection nosocomiale, estime que les dommages subis sont indemnisables au
titre du 1° de l'article L. 1142-1-1, l'office est appelé en
la cause et rembourse à l'assureur, le cas échéant, les
indemnités initialement versées à la victime. »
VII.- Au premier alinéa de l'article L. 1142-22, après
les mots : « dans les conditions définies au II de l'article
L. 1142-1 », sont insérés les mots : « ,
à l'article L. 1142-1-1 ».
VIII.- Après l'article L. 1142-22, il est inséré
un article L. 1142-22-1 ainsi rédigé :
«
Art. L. 1142-22-1.
- L'office adresse au Parlement et
à la Commission nationale des accidents médicaux un rapport
semestriel sur les infections nosocomiales dont il a eu connaissance en
application des articles L. 1142-8 et L. 1142-21. Ce rapport est
rendu public. »
Article 2
Il est
inséré, après l'article 98 de la loi n° 2002-303
du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du
système de santé, un article 98-1 ainsi
rédigé :
« Art. 98-1.
- Les dispositions des articles
L. 1142-25 et L. 1142-26 du code de la santé publique entrent
en vigueur à une date prévue par le décret
mentionné à l'article L. 252-1 du code des assurances et au
plus tard le 1er janvier 2004. »
Article 3
Au
chapitre Ier du titre V du livre deuxième du code des assurances, il est
ajouté, après l'article L. 251-1, un article L. 251-2
ainsi rédigé :
«
Art. L. 251-2.
- Constitue un sinistre, pour les
risques mentionnés à l'article L. 1142-2 du code de la
santé publique, tout dommage ou ensemble de dommages causés
à des tiers, engageant la responsabilité de l'assuré,
résultant d'un fait générateur ou d'un ensemble de faits
générateurs ayant la même cause technique, imputable aux
activités de l'assuré garanties par le contrat, et ayant
donné lieu à une ou plusieurs réclamations.
« Constitue une réclamation toute demande en réparation
amiable ou contentieuse formée par la victime d'un dommage ou ses ayants
droit, et adressée à l'assuré ou à son assureur.
« Tout contrat d'assurance conclu en application de l'article
L. 1142-2 du même code garantit l'assuré contre les
conséquences pécuniaires des sinistres pour lesquels la
première réclamation est formée pendant la période
de validité du contrat, et qui sont imputables aux activités de
l'assuré garanties au moment de la première réclamation.
« Le contrat d'assurance garantit également les sinistres dont
la première réclamation est formulée pendant un
délai fixé par le contrat, à partir de la date
d'expiration ou de résiliation de tout ou partie des garanties, si ces
sinistres sont imputables aux activités garanties à cette date,
et s'ils résultent d'un fait générateur survenu pendant la
période de validité du contrat. Ce délai ne peut
être inférieur à cinq ans.
« Le dernier contrat conclu, avant sa cessation d'activité
professionnelle ou son décès, par un professionnel de
santé mentionné à la quatrième partie du code de la
santé publique exerçant à titre libéral, garantit
également les sinistres pour lesquels la première
réclamation est formulée pendant un délai fixé par
le contrat, à partir de la date de résiliation ou d'expiration du
contrat, si ces sinistres sont imputables aux activités garanties
à cette date. Ce délai ne peut être inférieur
à dix ans. Cette garantie ne couvre pas les sinistres dont la
première réclamation est postérieure à une
éventuelle reprise d'activité. Le contrat ne peut prévoir
pour cette garantie un plafond inférieur à celui de
l'année précédant la fin du contrat.
« Le contrat ne garantit pas les sinistres dont le fait
générateur était connu de l'assuré à la date
de la souscription.
« Lorsqu'un même sinistre est susceptible de mettre en jeu la
garantie apportée par plusieurs contrats successifs, il est couvert en
priorité par le contrat en vigueur au moment de la première
réclamation, sans qu'il soit fait application des dispositions des
troisième et quatrième alinéas de l'article
L. 121-4. »
Article 4
L'article L. 251-2 du code des assurances s'applique aux
contrats conclus à compter de la date de publication de la
présente loi.
Sans préjudice de l'application des clauses contractuelles stipulant une
période de garantie plus longue, tout contrat d'assurance de
responsabilité civile garantissant les risques mentionnés
à l'article L. 1142-2 du code de la santé publique, conclu
antérieurement à cette date, garantit les sinistres dont la
première réclamation formulée postérieurement
à cette date et moins de cinq ans après l'expiration ou la
résiliation de tout ou partie des garanties, si ces sinistres sont
imputables aux activités garanties à la date d'expiration ou de
résiliation et s'ils résultent d'un fait générateur
survenu pendant la période de validité du contrat.
Article 5
Les éventuelles dépenses susceptibles de résulter de l'application de la présente loi sont compensées à due concurrence par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.