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21 novembre 2003 : Communautés aéroportuaires ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 83

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2003

PROPOSITION DE LOI

portant création des communautés aéroportuaires,

PRÉSENTÉE

Par M. Jean-François LE GRAND

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement)

Transports aériens.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Dans les grands aéroports, la croissance du trafic aérien se traduit à la fois par un afflux de retombées positives au plan économique et des nuisances sonores ressenties comme croissantes par les riverains, malgré les dispositifs mis en oeuvre pour en réduire les effets.

Ce dilemme pourrait, s'il n `était résolu, conduire à aggraver le conflit entre bruit et développement, et créer parmi les riverains un clivage entre ceux qui profitent de la croissance économique et ceux qui la contestent. Il pourrait surtout nuire à l'expansion du transport aérien, si important pour l'économie moderne et pour le développement personnel de chacun.

Sortir de cette contradiction de base est d'autant plus difficile que le sentiment d'appartenance à un même territoire n'existe pas chez les habitants, et ne se manifeste chez les élus qu'à de rares occasions : ainsi, pour la préparation du contrat de plan Etat Région (CPER), les trois départements riverains de Charles de Gaulle ont-ils réussi à faire inscrire dans ce contrat un « volet Roissy », mais son suivi et son avancement sont aujourd'hui limités, ce qui a conduit les départements à réfléchir ensemble sur la question de la gouvernance de ce territoire.

La contradiction entre développement et protection de l'environnement est, dans certains pays étrangers comme les Etats-Unis, plus facilement résolue par le fait que les aéroports sont la propriété de collectivités territoriales : Villes, Comtés, Etat. Les deux aéroports de Washington, National-Reagan et Dulles, précédemment gérés par l'administration fédérale, sont désormais gérés par une autorité locale.

En France, les projets de décentralisation vont dans le sens d'une plus grande « appropriation » de leur aéroport par les collectivités territoriales concernées, mais il apparaît que les plus grands aéroports français, et au premier chef ceux desservant Paris, ont besoin d'une forme de gouvernance qui leur permette de mener des actions coordonnées, efficaces et reconnues.

C'est pourquoi il est désormais nécessaire de créer une « Communauté aéroportuaire », capable de réunir tous les acteurs dans une dynamique commune, tout en respectant l'identité de chacun.

Cette communauté aéroportuaire serait spécifique d'un aéroport (une pour CDG, une pour Orly), afin de prendre en compte le stade de développement de chaque plate-forme et les problèmes particuliers qui en découlent. Mais leur structure pourrait être comparable, et leur finalité identique : valoriser l'aéroport dans son territoire.

L'article 1 institue une nouvelle catégorie d'établissement public administratif, dénommé "Communauté aéroportuaire". Celle-ci doit, pour mener à bien les missions qui lui seront confiées, disposer de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

La solution d'une SEM locale a été envisagée, mais s'agissant d'un organisme qui n'aura pas vocation à être lui-même maître d'ouvrage, et seulement à subventionner des projets, cette formule n'a pas été retenue dans cette proposition.

L'article 2 définit les missions à confier à la communauté aéroportuaire. Elles sont de trois natures :

- d'une part, continuer à corriger les atteintes à l'environnement, que ce soit pour aider les riverains à insonoriser leur logement ou à éviter la construction de nouvelles habitations dans les zones qui seront appelées à devenir bruyantes. Cette première catégorie de missions pourra par exemple élargir le cadre de l'actuelle aide à l'insonorisation à de nouveaux types de travaux tels que l'insonorisation de pièces, etc. De même, pourront être pratiqués le rachat de maisons trop exposées au bruit ou l'acquisition de terrains pour leur garantir un usage autre que l'habitation, ainsi que la subvention à des opérations d'urbanisme qui seraient remises en cause par l'extension d'un PEB (plan d'exposition au bruit),

- d'autre part, aider les riverains à accéder plus facilement aux fruits positifs de l'aéroport : les emplois et les équipements créés. C'est à la fois par le renforcement des moyens d'éducation, de formation et des moyens de transport tant collectifs que routiers que les habitants pourront mieux bénéficier des bienfaits du transport aérien,

- enfin, l'expérience vécue tant dans les pays étrangers qu'en France montre l'importance d'une politique de communication pour donner toute l'efficacité voulue aux actions menées. Expliquer, faire savoir, recueillir les réactions et les suggestions est nécessaire pour obtenir le meilleur résultat pour les riverains et pour l'aéroport lui-même.

L'article 3 fixe les conditions de création de la "communauté aéroportuaire". Pour les aéroports parisiens, qui sont installés sur plusieurs départements, la Région paraît la collectivité la mieux adaptée pour présider la communauté aéroportuaire. Elle est aussi la mieux placée pour en demander la création.

Pour les aéroports régionaux les plus importants, si l'opportunité apparaissait de créer un dispositif comparable, la Région serait encore très concernée, compte tenu de l'étendue des impacts économiques de ces grands équipements.

Le périmètre d'intervention doit au minimum concerner le plan de gêne sonore (PGS) en vigueur, qui définit les logements pouvant bénéficier de l'aide à l'insonorisation. Il peut être élargi, modérément, pour tenir compte de la zone d'impact économique le plus intense. Ce périmètre serait fixé dans le décret en Conseil d'Etat créant chaque communauté aéroportuaire. Il pourrait être modifié ultérieurement, sur proposition de la communauté aéroportuaire, selon un processus d'approbation à définir.

Les modalités d'application n'ont pas besoin d'être plus précises dans la loi, mais peuvent être définies par décret en Conseil d'Etat.

L'article 4 définit l'instance dirigeante de la communauté aéroportuaire, le conseil d'administration. Il réunirait, à parité, d'une part, un collège composé de représentants des collectivités territoriales, d'autre part, un collège composé de représentants des usagers et du gestionnaire de la plate-forme aéroportuaire considérée.

Il est en effet important que s'expriment au sein du conseil les deux types d'entités qui portent une responsabilité essentielle dans l'avenir de l'aéroport, d'une part les élus locaux, d'autre part les entreprises qui assurent son développement.

La primauté doit rester au politique, ce qui amène à prévoir que le conseil d'administration sera présidé par le Président du Conseil Régional, et que ce dernier disposera d'une voix prépondérante.

Le dialogue avec les riverains est une préoccupation déterminante pour que les actions menées puissent apparaître réellement conduites dans leur intérêt. Il faudra trancher entre plusieurs solutions, mais sans doute pas au niveau de la loi :

- dans une première hypothèse, un représentant des associations de riverains et de protection de l'environnement pourrait disposer d'un poste d'observateur sans voix délibérative au sein du conseil d'administration,

- dans une autre perspective, une instance de concertation serait créée, pour assurer précisément l'échange entre toutes les parties intéressées, et parmi elles les associations de riverains.

Par ailleurs, la Communauté aéroportuaire pourrait se faire assister de comités techniques chargés de mettre en oeuvre les politiques définies, en partenariat avec les collectivités locales, les riverains, et occasionnellement l'Etat, par la voie de la contractualisation. Ces comités seraient constitués des divers organes déjà existants dans leurs domaines de compétence (CCE, CCAR, GIP emploi, comités de pôle...).

Mais, comme pour la représentation des riverains, cette disposition serait plus normalement incluse dans le décret d'application.

L'article 5 crée un « fonds d'investissement et de services de la communauté aéroportuaire », le FISCA, destiné à :

- financer, pour la majeure partie de ses ressources, des projets entrant dans les domaines d'action de la communauté aéroportuaire, et qui seront présentés soit par les riverains, soit par les collectivités locales, soit encore par l'Etat, par le biais d'un contrat de développement durable, véritable engagement de coopération entre les parties ;

- financer, à titre subsidiaire et dans une moindre mesure, des études destinées à définir ou faire évoluer les axes précis de son action, des interventions limitées en montant et en durée sur des déficits d'exploitation lorsque cela permet de donner une meilleure efficacité à certains projets, ainsi que des dépenses de communication pour donner le meilleur retentissement aux projets lancés et de meilleures chances de réussite ;

- compenser des mesures instituées par les collectivités locales au bénéfice direct des riverains pour une plus grande équité fiscale.

L'article 6 précise les ressources du FISCA :

- une taxe existante, issue de la TGAP et transformée par la loi de finances de 2004 en TNSA (taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires), taxe affectée aux aéroports pour l'aide à l'insonorisation des riverains situés dans le plan de gêne sonore (PGS) ; cette taxe restera affectée au même objet, qui requiert encore longtemps des ressources importantes pour les grands aéroports français

- le produit des sanctions administratives prononcées par l'ACNUSA (autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires) sur l'aéroport concerné, qui correspondent de fait aux infractions aux textes régissant les nuisances sonores. Leur montant n'est pas considérable, mais symboliquement il est important qu'ils contribuent à améliorer la situation des riverains

- la création de deux ressources nouvelles :

· une contribution des entreprises bénéficiant de l'activité aéroportuaire, qu'il s'agisse du gestionnaire de l'aéroport ou des sociétés sous-traitantes ou autres dont l'activité bénéficie de toute évidence du trafic aérien et de la présence des passagers, mais à l'exclusion des compagnies aériennes concernées par le point suivant,

· une taxe additionnelle à la TNSA visée plus haut, qui serait affectée directement au FISCA et pourrait soit compléter l'action de la TNSA pour l'insonorisation, soit lorsque cette dernière sera bien avancée, se porter sur les autres types d'action de la communauté aéroportuaire

- pour les aéroports parisiens, où existe un « fonds de compensation des nuisances aéroportuaires » (FCNA), la partie de ce fonds en provenance d'ADP serait versée au FISCA immédiatement, et la part en provenance des FDPTP (fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle) serait conservée aux communes bénéficiaires pendant cinq ans à compter de la création de la communauté aéroportuaire.

En théorie, se présente un choix pour la contribution des entreprises de la plate-forme, entre une contribution volontaire et une taxation. La première semble toutefois un peu idyllique, et le recours à une taxation pourrait être inévitable. Cette dernière pourrait prendre la forme d'une taxe additionnelle à la taxe professionnelle, qui aurait l'avantage sur la taxe professionnelle de base d'être d'un taux uniforme sur toutes les communes concernées, ou bien d'une taxation du chiffre d'affaires, ou encore d'autres formules.

L'article 7 précise les domaines dans lesquels les projets présentés pour un financement par le FISCA seraient éligibles. Ces domaines correspondent aux missions à confier à la communauté aéroportuaire, précisées à l'article 2 :

- environnement

- urbanisme

- transports

- emploi

- information.

L'apport de la communauté aéroportuaire serait principalement en investissement, mais il ne faut pas exclure la possibilité de subventions d'exploitation, par exemple pour faciliter le démarrage de services nouveaux, et la communauté aéroportuaire aura également besoin de dépenses d'études et de prestations pour la communication.

L'article 8 définit le principe de la contractualisation de ses contrats avec toutes les parties prenantes aux projets qu'elle financera. Cela contribuera à la clarté des relations et des responsabilités.

Telles sont les raisons pour lesquelles il vous est demandé, Mesdames et Messieurs, d'adopter la présente proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Il est créé sous le nom de « communauté aéroportuaire », une nouvelle catégorie d'établissement public à caractère administratif, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Article 2

La communauté aéroportuaire a pour mission d'intervenir dans les domaines intéressant les relations de l'aéroport et de son voisinage. Elle est notamment chargée de favoriser la correction des atteintes aéroportuaires à l'environnement et à la qualité de vie urbaine et rurale, l'accès des riverains aux emplois et aux équipements collectifs et l'information relative aux impacts de l'aéroport sur son territoire et aux actions menées pour en corriger les effets.

Article 3

La communauté aéroportuaire est créée sur délibération du Conseil régional.

En l'absence de délibération du Conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région peut, à l'expiration du délai de six mois après notification au Conseil régional, créer la communauté aéroportuaire.

Le périmètre d'intervention de la communauté aéroportuaire est défini lors de la création de chaque établissement, à partir du plan de gêne sonore en vigueur lorsqu'il en existe un, et de la zone d'impact économique de l'aéroport. Il pourra être étendu sur délibération de la communauté aéroportuaire.

Les modalités d'application du présent article seront définies par décret en Conseil d'Etat.

Article 4

Le conseil d'administration de la communauté aéroportuaire comprend, à parité, deux collèges :

le collège des collectivités territoriales, représentant les collectivités dont le territoire est compris en tout ou partie dans le périmètre d'intervention de la communauté aéroportuaire,

le collège des entreprises, représentant les entreprises bénéficiant de l'activité aéroportuaire, composé du gestionnaire d'aéroport, des compagnies aériennes, et des autres entreprises situées ou non sur l'emprise de l'aéroport.

Le conseil d'administration est présidé par le représentant de la région, qui dispose d'une voix prépondérante en cas de partage des voix.

Les modalités du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat.

Article 5

Il est institué un fonds d'investissement et de services de la communauté aéroportuaire (FISCA), géré par le conseil d'administration de la communauté aéroportuaire.

Ce fonds sert à financer des projets entrant dans les domaines d'action de la communauté aéroportuaire tels que définis à l'article 7.

Il sert également à financer des études destinées à améliorer la connaissance de la situation environnementale et socio-économique autour de l'aéroport, des interventions limitées en montant et en durée sur des déficits d'exploitation, ainsi que des dépenses de communication.

Article 6

Le fonds est abondé par :

- la taxe nationale sur les nuisances sonores relative à l'aéroport concerné,

- le produit des sanctions administratives prononcées par l'Autorité de Contrôle des Nuisances Sonores Aéroportuaires sur l'aéroport concerné,

- le produit d'un fonds spécial de solidarité alimenté par deux sources :

· d'une part, une contribution des entreprises bénéficiant de l'activité aéroportuaire, qu'elles soient ou non situées sur l'emprise aéroportuaire, à l'exception des compagnies aériennes,

· d'autre part, une taxe additionnelle à la taxe nationale sur les nuisances sonores affectée à ce fonds spécial

- dans le cas des aéroports parisiens, le fonds de compensation des nuisances aéroportuaires relatif à l'aéroport concerné. La part prélevée sur les Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle est conservée aux communes bénéficiaires pour une durée de 5 ans à compter de la création de la communauté aéroportuaire.

Article 7

Les projets éligibles au financement par le Fonds d'investissement et de services de la communauté aéroportuaire sont présentés par les collectivités locales, les riverains, les entreprises bénéficiaires de l'activité aéroportuaire ou l'Etat, dans l'un ou plusieurs des domaines d'action suivants :

- l'environnement,

- l'urbanisme,

- les transports,

- l'emploi,

- l'information.

Le financement des projets soumis concerne principalement l'investissement, et accessoirement la prise en charge de subventions d'exploitation de service.

Article 8

L'intervention financière de la communauté aéroportuaire sur un projet est contractualisée avec le maître d'ouvrage et les autres financeurs éventuels par un contrat de développement durable.