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11 décembre 2003 : Déchets ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Financement du service d'élimination des déchets ménagers

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N° 111

SÉNAT


SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 décembre 2003

PROPOSITION DE LOI

relative au financement du service d'élimination des déchets ménagers,

PRÉSENTÉE

Par M. Jean-Marc PASTOR, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bertrand AUBAN, Robert BADINTER, Jean-Pierre BEL, Jacques BELLANGER, Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE, MM. Jean BESSON, Didier BOULAUD, Mme Yolande BOYER, MM. Bernard CAZEAU, Gilbert CHABROUX, Michel CHARASSE, Roland COURTEAU, Marcel DEBARGE, Claude DOMEIZEL, Mme Josette DURRIEU, MM. Bernard DUSSAUT, Claude ESTIER, Jean-Claude FRÉCON, Bernard FRIMAT, Claude HAUT, Mme Odette HERVIAUX, MM. Alain JOURNET, Serge LAGAUCHE, Roger LAGORSSE, André LEJEUNE, François MARC, Philippe MADRELLE, Pierre MAUROY, Gérard MIQUEL, Michel MOREIGNE, Guy PENNE, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Bernard PIRAS, Jean-Pierre PLANCADE, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel REINER, Daniel RAOUL, Gérard ROUJAS, André ROUVIÈRE, Mme Michèle SAN VICENTE, MM. Claude SAUNIER, René-Pierre SIGNÉ, Simon SUTOUR, Jean-Marc TODESCHINI, Pierre-Yvon TRÉMEL, André VANTOMME, André VÉZINHET, Marcel VIDAL et les membres du groupe socialiste (1), et par MM. André BOYER, François FORTASSIN, Yves DÉTRAIGNE, Mme Françoise FÉRAT, MM. Bernard BARRAUX et Philippe ADNOT,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Ce groupe est composé de
: Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Henri d'Attilio, Bertrand Auban, Robert Badinter, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Besson, Didier Boulaud, Mmes Yolande Boyer, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Louis Carrère, Bernard Cazeau, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, MM. Gilbert Chabroux, Michel Charasse, Gérard Collomb, Raymond Courrière, Roland Courteau, Yves Dauge, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Claude Domeizel, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Claude Estier, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Charles Gautier, Jean-Pierre Godefroy, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Yves Krattinger, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, Roger Lagorsse, André Lejeune, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, Jean-Yves Mano, François Marc, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Guy Penne, Daniel Percheron, Jean-Claude Peyronnet, Jean-François Picheral, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Mmes Danièle Pourtaud, Gisèle Printz, MM. Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Roger Rinchet, Gérard Roujas, André Rouvière, Mme Michèle San Vicente, MM. Claude Saunier, Michel Sergent, René-Pierre Signé, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Michel Teston, Jean-Marc Todeschini, Pierre-Yvon Trémel, André Vantomme, André Vezinhet, Marcel Vidal, Henri Weber.


Impôts et taxes.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Produisant de plus en plus de déchets, notre société est confrontée à plusieurs types de questions :

· des questions d'ordre environnemental (complexité à trouver des lieux et des méthodes de traitement, normes plus contraignantes, etc.) ;

· la question des rigidités qui nuisent à la bonne gestion des déchets ;

· la question de la réduction en amont de la quantité de déchets (emballages, produits bio-dégradables, responsabilisation de chacun, etc.) ;

· la question de la prise en charge financière par les metteurs sur le marché des coûts de collecte et de traitement supportés par les collectivités ;

· la question de l'augmentation des contreparties des coûts induits demandées aux contribuables/usagers et des inégalités générées par les clés de répartition des contributions.
La présente proposition de loi a pour objet de n'aborder qu'une partie de la problématique de la filière, celle liée aux clés de répartition financière des coûts d'élimination des déchets ménagers.

Elle constitue une première étape dans un domaine beaucoup plus vaste, que le législateur ne devra pas manquer d'aborder également sous ses autres angles afin de mettre un frein à l'escalade des quantités et des coûts. Seule une volonté politique forte permettra d'y parvenir.

Elle repose sur une réflexion qui s'articule autour des valeurs suivantes :
· LA CITOYENNETÉ impose davantage de RESPONSABILITÉ de la part de chacun ;

· LA SOLIDARITÉ conduit à LA MUTUALISATION.
Cette proposition de loi exprime, dans l'esprit, une forme de synthèse de ces VALEURS RÉPUBLICAINES.

Le mode de financement du système d'élimination des ordures ménagères se révèle chaque jour plus inadapté à la mise en oeuvre des principes posés par la législation en matière de gestion des déchets et aux investissements massifs imposés aux collectivités locales afin de mettre en place la collecte sélective et de mettre aux normes les installations.

La réflexion sur une réforme de ce système est d'autant plus nécessaire que le volume des déchets ménagers et assimilés a plus que doublé en l'espace de dix ans et continue de croître au rythme de 1 % par an. Nous avons à présent dépassé le kilogramme de déchets produits par habitant et par jour.

Le besoin de modernisation des textes s'exprime par ailleurs avec acuité au regard de l'augmentation du coût du service d'élimination des déchets (collecte et traitement), qui a entraîné, d'une part, une accélération du regroupement des communes en structures intercommunales et, d'autre part, une augmentation de plus de 120 % en dix ans du produit des deux principales sources de financement que sont la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.

Ces prélèvements sont de plus en plus contestés par les contribuables du service public ou les élus locaux :

· La taxe d'enlèvement des ordures ménagères est surtout critiquée parce qu'elle représente mal le coût du service : son montant ne dépend pas du volume des déchets produits par les occupants.

· La redevance, quant à elle, se heurte à de nombreuses difficultés de gestion (difficultés d'établissement des tarifs, difficultés de recensement des redevables, difficultés liées au recouvrement) et s'avère pour cette raison plus appropriée aux petites communes.

Plusieurs groupes de travail se sont penchés sur le dossier du financement des déchets ménagers durant ces dernières années : l'association AMORCE (association des collectivités territoriales et des professionnels pour les réseaux de chaleur et la valorisation des déchets), le Conseil national des déchets créé en 2001 et un groupe réunissant des représentants des élus au Comité des finances locales et des représentants des ministères concernés. L'association des maires de France y travaille également depuis de nombreux mois. Aucune de ces réflexions ou études n'a permis de déterminer de solutions simples. Au contraire, toutes soulignent l'extrême complexité de ce dossier. Néanmoins le rapport rendu par la direction générale des impôts en février 2002 offre plusieurs pistes d'amélioration qu'il convenait d'explorer.

C'est l'objet de la présente proposition de loi, qui s'attache à faire en sorte d'aboutir à un mode de financement combinant les avantages des deux régimes juridiques de la taxe et de la redevance, pour l'heure foncièrement différents : une charge de gestion incombant à l'État via les services fiscaux et le Trésor public dans le cas de la taxe et une prise en compte du volume de déchets produits dans celui de la redevance (avec la référence au nombre d'habitants par logement).

Il nous a semblé qu'il fallait chercher à faire évoluer l'impôt plutôt que la redevance d'enlèvement des ordures ménagères parce qu'il est le mode le plus utilisé et qu'il fait de nouveaux adeptes : aujourd'hui, la taxe est perçue dans plus de 56 % des communes françaises et correspond à 80 % de la population de notre pays. En outre, l'impôt est souvent choisi à l'occasion des transferts de compétences au profit des groupements de communes. L'impôt permet également de prendre en considération plus facilement la situation sociale des contribuables contrairement à la redevance. Il nous a paru qu'en l'aménageant pour y introduire une « dose » de personnalisation par référence au nombre d'occupants du logement, il pourrait être mieux accepté par les contribuables tout en étant davantage en phase avec l'évolution de notre société vers une juste participation de nos concitoyens à un service public primordial dans la cité comme en milieu rural.

Le dispositif légal de la redevance, quant à lui, n'est donc pas touché par le présent texte, ce qui laisse le choix aux communes qui financent l'élimination du service des ordures ménagères par ce moyen de continuer de le faire.

Actuellement, dans le cas de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, l'assiette est établie à partir de la valeur locative servant de matière imposable à l'impôt sur le foncier bâti. Cette valeur locative sert également de matière imposable à la taxe d'habitation. Dans la mesure où aucune réforme de la fiscalité locale ne permet d'appréhender la matière imposable autrement, il apparaît que l'assujettissement à l'impôt sur la propriété bâtie n'est pas le mieux adapté à une personnalisation de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, car ce dernier ne concerne que les propriétaires occupants. Une personnalisation n'est envisageable qu'en rapport avec l'occupation d'une habitation, laquelle devient en règle générale immédiatement productrice de déchets. L'article 1er fait donc porter la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sur les logements soumis à la taxe d'habitation ainsi que sur les personnes qui y habitent en fonction de leur nombre, selon le choix opéré par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale.

L'article 2 prévoit le mode de personnalisation de la taxe. Deux solutions s'offraient à nous :
· Affecter la valeur locative de la taxe de critères de modulation permettant de tenir compte du nombre d'habitants par logement en proposant à la commune ou à l'établissement public intercommunal compétent de décider du pourcentage de la valeur locative concernée par l'introduction de tels critères.

· proposer plus simplement à la commune ou à l'établissement intercommunal de décider du pourcentage du produit attendu à répartir en fonction du nombre d'habitants par logement, dans la limite de 50 %.
C'est cette seconde solution qui nous a paru être la plus lisible pour les élus locaux et les contribuables.

Afin de rendre la taxe davantage proportionnée au service rendu, l'article 2 fixe donc le principe d'une personnalisation spécifique jusqu'à un maximum de 50 % du produit attendu par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale dans le sous-titre consacré à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères dans le code général des impôts. L'article dispose que cette personnalisation s'effectue au choix du conseil municipal, ou de l'organe délibérant de l'établissement intercommunal ayant la compétence pour l'institution de la taxe, qui peut décider que cette dernière intègrera pour une part le nombre de personnes productrices d'ordures ménagères dans l'habitation (une référence directe à la quantité de déchets produits paraît aujourd'hui prématurée), l'autre part correspondant à la valeur locative telle qu'elle sert directement à déterminer la taxe d'habitation. L'article prévoit que les élus locaux déterminent librement le pourcentage de personnalisation tenant compte de la composition du foyer, jusqu'à un plafond de 50 % du produit attendu. Ce plafond permet de garantir que l'évolution de la base imposable en fonction du nombre de personnes occupant le logement ne vienne pas opérer un transfert de charges intégral au détriment des familles.

En ce qui concerne les gîtes, les locations saisonnières, et les résidences secondaires, le mode de personnalisation est prévu sur la base d'un équivalent habitant par gîte ou résidence secondaire, par transposition du critère qui sert à déterminer la population à prendre en considération pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement.

Par ailleurs, afin d'éviter que les écarts de bases entre les communes d'un même établissement de coopération intercommunale ne se traduisent par des niveaux de taxes trop disparates en raison de la réactualisation erratique des valeurs locatives depuis plus de trente ans, l'article 2 prévoit qu'un plafonnement des valeurs locatives puisse être décidé par l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement intercommunal.

En concordance avec les articles précédents, l'article 3 précise que les personnes imposables doivent être celles qui ont la disposition des locaux.

Pour réaliser l'objectif d'une personnalisation telle qu'évoquée par l'article 2, l'article 4 propose que les services fiscaux utilisent le fichier de la taxe d'habitation, qui confère à ladite taxe une base de données appropriée et qui est mis à jour à partir des déclarations auxquelles les contribuables sont tenus, déclarations qui indiquent les nom, prénoms, date, lieu de naissance et lien de parenté de chacune des personnes à leur charge. L'article propose également que l'administration fiscale utilise, en complément et en tant que de besoin, le fichier établi à l'occasion de la déclaration sur le revenu comme instrument de personnalisation.

Afin de disposer d'un fichier correspondant au plus près à la réalité, il convient cependant que le service des impôts compétent consulte les communes, aptes à fournir des informations actualisées en temps réel, en leur transmettant le fichier.

Ainsi, tant pour la part de la taxe ayant pour référence la valeur locative que pour celle prenant en considération le nombre d'habitants, les services fiscaux et le Trésor public assument les éléments de calcul, le recouvrement auprès du contribuable et la réversion par douzièmes aux collectivités du produit fiscal voté par ces dernières.

La jurisprudence du Conseil d'État dispose que des taux différents de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères peuvent être fixés dans les parties du territoire communal, en fonction de la fréquence de l'enlèvement des ordures ménagères. Ce dispositif n'est pas inscrit dans la loi. L'article 5 prévoit de le faire, en rendant ces zonages dépendants de critères plus complets que la seule fréquence de ramassage. Ainsi, ces critères pourront prendre en compte le mode de collecte, le tri effectué, le mode de traitement final choisi, la densité de l'habitat ou la distance d'accès au service. L'article 5 précise également que ce sont les conseils municipaux ou les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale qui décident de l'application de ces critères de zonage et qu'ils communiquent à l'administration fiscale les coefficients correcteurs de zonage qu'ils auront définis, de sorte que cette dernière puisse calculer les taux s'appliquant à chaque zone. En contrepartie de ce zonage, la notion de distance d'accès minimale au service d'enlèvement des ordures ménagères sur le territoire communal, développée par la jurisprudence du Conseil d'État, disparaît.

Le mode de financement du service d'élimination des déchets ménagers avait jusqu'ici permis de faire face aux besoins. Mais ce mode de financement est soumis à l'augmentation sensible des coûts et son inadaptation devient flagrante. Faute d'une réforme en profondeur de la fiscalité locale qui n'est pas à l'ordre du jour et dont le besoin se fait pourtant sentir dans le cadre d'une organisation décentralisée de la République, il s'agit de moderniser. Le parti pris par la présente proposition de loi est de préserver la liberté de choix des communes et de leurs établissements publics entre la redevance et la taxe tout en incitant à l'unification des modes de financements et en proportionnant mieux les contributions au service rendu tout en permettant une part de redistribution.

Il aurait pu être question d'interdire la possibilité de financement par le budget de la collectivité et de rendre obligatoire le budget annexe même en cas de perception de la taxe. Mais cette proposition de loi se veut l'expression d'une démarche souple et fondée sur l'évolution du système existant.

Elle se veut aussi l'expression d'une liberté de choix démocratique des collectivités communales ou de leurs groupements vers plus de mutualisation ou plus de responsabilité :

· plus elles décideront d'augmenter la part relative de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères calculée directement d'après la taxe d'habitation, plus les communes ou leur groupements privilégieront la mutualisation ;

· mais plus elles feront progresser la part relative de la taxe calculée en fonction du nombre d'habitants du foyer, plus elles mettront en oeuvre le principe de responsabilité.
En vertu des fondements de la décentralisation telle que cette dernière a été instituée dans notre pays, il appartient pleinement aux élus locaux d'être en mesure de « positionner le curseur » entre ces deux notions dans les conditions qui sont définies tout au long des articles. C'est cette confiance dans la maturité de leurs délibérations que leur offre le texte qui vous est soumis.

La phase transitoire entamée avec la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de la population, prolongée de trois ans par la loi de finances pour 2003 et destinée à permettre aux communes et aux établissements publics intercommunaux de se mettre en conformité avec la loi du 12 juillet 1999 de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale, n'a pas permis jusqu'à présent d'enclencher le processus de réforme nécessaire.

C'est pourquoi nous vous demandons, Mesdames, Messieurs, d'adopter la présente proposition de loi dont l'entrée en application, après une année pleine de transition destinée à la mise en oeuvre de toutes les simulations nécessaires, interviendra à partir du 1er janvier 2006 (article 6).

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Le I et le II de l'article 1521 du code général des impôts sont ainsi rédigés :

« I.- La taxe porte :

« - en totalité ou en partie, au choix de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, sur les habitations soumises à la taxe d'habitation, productrices de déchets ménagers et situées dans la partie de la commune où fonctionne le service d'enlèvement des ordures ménagères. Les garages et dépendances diverses non habitables sont exonérés.

« - pour partie, au choix de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, sur le nombre de personnes vivant dans lesdites habitations.

« II.- Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent vote le produit attendu. »

Article 2

L'article 1522 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« I.- La taxe est calculée, en totalité ou en partie, d'après la valeur locative servant de base à la taxe d'habitation, déterminée selon les règles définies aux articles 1494 à 1508 et 1516 à 1518 A.

« Cette valeur locative peut être plafonnée par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent qui peut fixer un plafond par habitation.

« II. - La taxe peut être personnalisée pour tenir compte de la composition du foyer. Les conseils municipaux ou les organes délibérants des groupements de communes, lorsque ces derniers sont substitués aux communes pour l'institution de la taxe, déterminent, s'ils le jugent utile, par délibération le niveau de personnalisation en fonction du nombre d'habitants par foyer pouvant affecter le produit attendu de la taxe jusqu'à concurrence de la moitié de ce dernier, une part incompressible de la moitié demeurant déterminée d'après la valeur locative servant de base à la taxe d'habitation.

« La part personnalisée des gîtes, locations saisonnières, et des résidences secondaires est définie par référence à un nombre d'équivalent habitant de un habitant par gîte ou résidence secondaire tel que fixé par l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales. »

Article 3

L'article 1523 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« La taxe est établie au nom des personnes qui ont, à quelque titre que ce soit, la disposition des locaux et qui les utilisent à titre d'habitation. Les fonctionnaires de l'État, des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers, les agents des établissements publics de toute nature sont imposables au titre des ordures ménagères qu'ils produisent dans les locaux affectés à leur habitation personnelle. »

Article 4

L'article 1525 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« 1) Pour le calcul de la part personnalisée en fonction du nombre d'habitants par foyer, fixée au choix de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunal compétent dans les conditions prévues à l'article 1522 du code général des impôts, le centre départemental d'assiette utilise le fichier nominatif établi pour la taxe d'habitation à partir de la déclaration prévue à l'article 1412 du même code, complété si nécessaire par celui établi pour l'impôt sur le revenu à partir de la déclaration prévue aux articles 170 et suivants.

« 2) Les communes sont consultées par le centre départemental d'assiette qui leur transmet le rôle des redevables établi selon les modalités exposées à l'alinéa précédent. Au 1er janvier de l'année de l'imposition, elles y mentionnent le cas échéant les éléments d'actualisation qu'elles estiment devoir y faire figurer. »

Article 5

Après l'article 1526 du code général des impôts, il est inséré un article 1526 bis ainsi rédigé :

«Art. 1526 bis.-  I.- Des zonages peuvent être fixés en vue de proportionner la taxe d'enlèvement des ordures ménagères à l'importance du service rendu dans les parties du territoire communal ou intercommunal.

« Les conseils municipaux ou les organes délibérants des groupements de communes, lorsque ces derniers sont substitués aux communes pour l'institution de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, décident de l'application de critères de zonage en fonction de la fréquence de ramassage, de la densité de l'habitat, du mode de collecte, du tri effectué, du mode de traitement final choisi ou de la distance d'accès au service. Ils déterminent les coefficients correcteurs de zonage, qu'ils communiquent au centre départemental d'assiette chargé de calculer les taux s'appliquant à chaque zone avant le 1er janvier de l'année de mise en application.

« II.- La taxe d'enlèvement des ordures ménagères est exigible quelle que soit la distance d'accès au service dans la partie de la commune où il fonctionne. »

Article 6

Les dispositions de la présente loi sont applicables à compter de l'établissement des impositions dues au titre de la seconde année suivant celle au cours de laquelle elle a été promulguée.