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27 février 2006 : Surendettement ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 226

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 février 2006

PROPOSITION DE LOI

renforçant l'encadrement des contrats de crédit afin de prévenir le surendettement,

PRÉSENTÉE

Par Mme Marie-Thérèse HERMANGE, MM. André LARDEUX, Alain VASSELLE, Mme Isabelle DEBRÉ, MM. Louis de BROISSIA et Charles REVET,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Banques et établissements financiers.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Aujourd'hui, plus d'un million de foyers sont surendettés, cela représente près de 3 % de nos concitoyens, dont plus de la moitié très gravement. En 2004, près de 200 000 familles sont entrées dans une procédure de traitement du surendettement.

Depuis la loi Neiertz de 1989, le législateur a développé un véritable droit du surendettement. Durant les trois dernières années, le Gouvernement et le Parlement se sont emparés avec détermination de cette situation en adoptant un certain nombre de dispositions novatrices. À l'initiative de M. Jean-Louis BORLOO, alors ministre délégué au logement, la loi du 1er août 2003 complétée par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a mis en oeuvre une procédure de rétablissement personnel, dite de faillite civile, permettant dorénavant aux foyers les plus endettés de repartir sur des bases saines.

Ce dispositif continue de monter en puissance ainsi que l'indiquent les premières statistiques puisque 94 000 conventions ont été signées pour la sortie du traitement de la commission de surendettement, près de 6 000 par clôture des procédures, 31 000 par recommandations homologuées par des magistrats, un peu moins de 17 000 ont bénéficié de la procédure de rétablissement personnel, enfin, plus de 60 000 dossiers sont encore en cours de traitement.

Pour autant, si les solutions apportées sont de nature à lutter a posteriori contre le surendettement en permettant le rétablissement des foyers les plus touchés, il convient également de développer des instruments de lutte a priori, en renforçant la prévention de ces situations de surendettement, notamment en matière de crédits à la consommation, et plus particulièrement les crédits revolving auxquels ont recours plus de 80 % des personnes surendettées. Ces crédits sont accordés trop rapidement et trop facilement par les organismes prêteurs, et ce, sans contrôle de l'encourt de crédit des emprunteurs. Il importe donc de mieux encadrer ce droit.

Certes, en matière d'information, la loi sur la sécurité financière a apporté de premières évolutions. Bien plus, la loi du 28 janvier 2005 vient d'améliorer cette information du consommateur dans le domaine des crédits renouvelables, ainsi l'emprunteur pourra à tout moment résilier son contrat rompant, de la sorte, avec le principe de la tacite reconduction. En outre, la durée des crédits non utilisés sera limitée à trois ans.

Pour autant, il apparaît essentiel de créer un système verrou pour les surendettés actifs qui représentent plus d'un tiers de la population touchée par le surendettement, à savoir ceux qui, bien qu'au fait de leur situation de solvabilité, souhaitent malgré tout recourir à des emprunts.

Ainsi, l'article 1er de la présente proposition de loi tend à instituer un seuil de taux d'endettement au-delà duquel un prêteur ne pourra agréer un crédit à la consommation. Ce taux d'endettement de référence sera fixé par décret, après concertation avec les établissements de crédits et les associations représentatives de consommateurs qui ont à connaître les situations de surendettement.

En conséquence, le prêteur devra établir, soit avant l'offre préalable, soit pendant le délai de sept jours prévu par les articles 3 et 4 de la présente proposition de loi, le taux d'endettement réel de la personne demandant l'emprunt. Pour ce faire, l'emprunteur sera tenu de communiquer au prêteur tout document permettant l'établissement de son taux d'endettement.

Au-delà du simple effet couperet qui permet de refuser l'agrément à un contrat de crédit à une personne déjà endettée, cette disposition possède également une vertu pédagogique puisqu'elle permet de responsabiliser les deux parties. En effet, le prêteur ne pourra plus ignorer, légalement, la situation de l'emprunteur, tandis que l'emprunteur sera, par le recours préalable à cette procédure, mis face à sa situation réelle d'endettement qu'il est souvent tenté d'occulter au moment de la souscription d'une offre de crédit à la consommation.

De surcroît, cette disposition permet de responsabiliser les parties sans recourir au dispositif plus contraignant instituant un fichier national de recensement des crédits accordés aux particuliers, dont ni les organismes prêteurs ni les associations de consommateurs ne voulaient voir le jour, et que l'Assemblée nationale a, justement, repoussé le 20 janvier dernier, lors de l'examen de la proposition de loi de MM. Jean-Christophe LAGARDE et Hervé MORIN.

De surcroît, lors de l'examen au Sénat du projet de loi de cohésion sociale, le 4 novembre 2004, le ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale s'était engagé à soutenir les parlementaires dans leur démarche de dépôt d'une proposition de loi sur ce sujet précis.

Enfin, le président de la CNIL, le sénateur Alex TÜRK, auditionné par les auteurs de cette proposition de loi, le 7 décembre 2005, a donné son assentiment en faveur de cette proposition de loi en soulignant sa « réelle vertu pédagogique ». Il a, par ailleurs, à cette occasion, rappelé la forte réserve de la CNIL à l'égard de l'institution d'un fichier bancaire « positif », notamment en raison de son coût, de la lourdeur administrative qui serait liée à son traitement et au risque de détournement, notamment à fin commerciale, de son usage.

L'article 2 de la proposition améliore, en conséquence, l'information de l'emprunteur en précisant que l'offre préalable de crédit devra également rappeler les dispositions de l'article L. 311-8-1 du code de la consommation créées par l'article précédent.

Il convient d'ajouter que les sanctions classiques demeureront encourues pour les prêteurs ne respectant cette nouvelle procédure. Ainsi, aux termes de l'article L. 311-33, le prêteur sera déchu du droit aux intérêts et l'emprunteur ne sera tenu qu'au seul remboursement du capital suivant l'échéancier prévu et, aux termes de l'article de l'article L. 311-34, le prêteur qui aura omis ces formalités sera puni de l'amende prévue pour les contraventions de cinquième classe.

Enfin, les articles 3 et 4 de la proposition de loi reprennent respectivement les dispositions des articles 2 et 3 de la proposition de loi susmentionnée tendant à prévenir le surendettement adoptée, par l'Assemblée nationale, puisque ces dispositions utiles demeurent en navette. Ces articles, les seuls retenus par les députés, avaient, eux-mêmes, déjà été proposés par les auteurs de la présente proposition de loi sous forme d'amendement, avec la disposition prévue à l'article 1er, lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

L'article 3 propose, en conséquence, un délai de rétractation de sept jours, d'ores et déjà ouvert, à l'emprunteur pour tous contrats de prêt en supprimant la possibilité de prêt soumis à la seule acceptation de l'offre de prêt par l'emprunteur.

L'article 4 aligne, de la même manière, le régime des contrats sans clause d'agrément sur celui des contrats qui en comportent une, en proposant ce même délai de réflexion préalable de sept jours à l'entrée en vigueur du contrat de crédit.

Les articles 3 et 4 suppriment donc toute distinction entre, d'une part, les contrats comportant une clause d'agrément et, d'autre part, ceux qui n'en comportent pas ; l'article 1er obligeant, par ailleurs, le prêteur à formuler cet agrément au regard de la situation d'endettement de l'emprunteur.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Après l'article L. 311-8 du code de la consommation, il est inséré un article additionnel L. 311-8-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 311-8-1. - Une opération de crédit ne peut être agréée par le prêteur lorsque le taux d'endettement de l'emprunteur qu'il a établi est supérieur à un seuil fixé par décret. À cette fin, l'emprunteur communique au prêteur tout document permettant l'établissement de son taux d'endettement.

« Ce décret est établi, après concertation avec les établissements de crédit visés par la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédits et les associations représentatives de consommateurs. »

Article 2

Au quatrième alinéa de l'article L. 311-10 du même code, il est inséré avant la référence « L. 311-15 », la référence : « L. 311-8-1, ».

Article 3

Les deux premières phrases de l'article L. 311-15 du même code sont remplacées par une phrase ainsi rédigée :

« Dans un délai de sept jours à compter de son acceptation de l'offre, l'emprunteur peut revenir sur son engagement. »

Article 4

La première phrase de l'article L. 311-16 du même code est ainsi rédigée :

« Le contrat accepté par l'emprunteur ne devient parfait qu'à la double condition que, dans le délai de sept jours, ledit emprunteur n'ait pas usé de la faculté de rétractation visée à l'article L. 311-15 et que le prêteur ait fait connaître à l'emprunteur sa décision d'accorder le crédit conformément aux dispositions de l'article L. 311-8-1. »