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27 octobre 2010 : Patrimoine monumental de l'Etat ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 octobre 2010

PROPOSITION DE LOI

relative au patrimoine monumental de l'État,

PRÉSENTÉE

Par Mme Françoise FÉRAT et M. Jacques LEGENDRE,

Sénateurs

(Envoyée à la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

À l'occasion du débat sur le projet de loi de finances pour 2010, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat s'était interrogée en découvrant l'article 52. Son contenu lui avait paru discutable pour deux raisons : tout d'abord, il prévoyait de relancer la décentralisation opérée en application de l'article 97 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, sans aucun bilan préalable de la première vague de transferts. Ensuite et surtout, il n'encadrait ce processus d'aucune précaution permettant de garantir la cohérence de la politique patrimoniale nationale. Cette carence mettait en danger l'avenir du Centre des monuments nationaux (CMN).

C'est la raison pour laquelle le président de la commission, M. Jacques Legendre, a souhaité qu'un groupe de travail analyse la mission et les enjeux de service public culturel du CMN, pour en tirer les conséquences dans l'hypothèse d'une relance de la dévolution. Le rapport d'information qui s'en est suivi, établi par Mme Françoise Férat, a été adopté à l'unanimité par la commission de la culture. Il émet des propositions tendant à définir un principe de précaution applicable à tout transfert de propriété des monuments historiques appartenant à l'État.

L'objet de la présente proposition de loi est donc de traduire ces recommandations qui s'articulent autour de trois objectifs : réactiver le principe de « transférabilité » des monuments appartenant à l'État, identifier les monuments ayant une vocation culturelle, et enfin encadrer la procédure de transfert des monuments de l'État aux collectivités territoriales.

La méthode proposée est rigoureuse et souple. En effet, elle prévoit une analyse systématique du patrimoine monumental au regard de la mission de service public culturel, pour en déterminer les conditions d'utilisation et de transfert ; mais elle n'interdit rien a priori. Comme la « commission Rémond » en 2003, elle est respectueuse de l'organisation décentralisée de la France, tout en encadrant les modalités de transfert de précautions qui reposent sur une appréciation historique, scientifique et économique du patrimoine national.

Ces mesures contribueront à garantir l'exemplarité de la France en matière de protection de son patrimoine, dans l'esprit de la convention de Faro relative à la valeur du patrimoine culturel pour la société ou de la convention de Grenade pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l'Europe. Elles seront un signal fort pour tous les citoyens qui craignent aujourd'hui que l'État ne soit tenté de brader son patrimoine.

Les présentes dispositions s'articulent autour de quatre chapitres.

CHAPITRE IER

Utilisation du patrimoine monumental de l'État

L'article 1er crée un Haut conseil du patrimoine dont les missions et la composition sont définies dans deux nouveaux articles du code du patrimoine qui complètent le chapitre I du titre I du livre VI relatif aux monuments historiques. Cette instance, inspirée de la « commission Rémond » instaurée en 2003, a pour mission d'apprécier le caractère transférable des monuments historiques, inscrits ou classés, appartenant à l'État. La liste des monuments transférables est évolutive et s'enrichit à mesure que sont examinés les monuments, soit à l'initiative du haut conseil lui-même, soit à la demande du ministre chargé des monuments historiques. En outre, le Haut conseil du patrimoine se prononce sur l'opportunité des transferts à titre gratuit envisagés, identifie les monuments ayant une vocation culturelle et formule les prescriptions relatives à leur utilisation culturelle, et enfin se prononce sur les projets de déclassement du domaine public, en vue d'une revente, des monuments transférés à titre gratuit.

L'article 2 prévoit que le Haut conseil du patrimoine, après avoir identifié des monuments susceptibles d'avoir une utilisation culturelle, formule pour chacun d'eux des prescriptions, notamment en matière d'ouverture au public et de diffusion de l'information relative au monument. Ce sont autant d'obligations qui s'imposent au propriétaire quel qu'il soit ou au gestionnaire. Cette disposition constitue une garantie contre les utilisations qui ne respecteraient pas le caractère symbolique ou historique d'un monument particulièrement important pour le patrimoine national ; elle vise à éviter des polémiques telles que celle de l'Hôtel de la Marine.

CHAPITRE II

Centre des monuments nationaux

L'article 3 introduit, dans le code du patrimoine, la notion de péréquation qui se définit comme une juste répartition, entre les monuments, des moyens de fonctionnement. L'introduction de cette notion, qui fonde l'identité et la raison d'être du Centre des monuments nationaux depuis sa création, reprend l'une des récentes recommandations de la Cour des Comptes.

CHAPITRE III

Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits
de l'État aux collectivités territoriales

L'article 4 rappelle que le Haut conseil du patrimoine détermine le caractère transférable des monuments historiques appartenant à l'État. Il exclut les transferts partiels, d'objets ou de parties d'immeubles, afin d'éviter le « dépeçage » des monuments historiques.

L'article 5 définit les conditions de cession des monuments historiques transférables. Il prévoit que les transferts accompagnés d'un projet culturel se font à titre gratuit et précise dans ce cas les obligations des collectivités territoriales. À défaut de projet culturel, les transferts se font à titre onéreux, dans les conditions prévues par le code général de la propriété des personnes publiques.

L'article 6 définit la procédure de transfert à titre gratuit. Celle-ci se décompose de la manière suivante :

- la candidature de la collectivité ou du groupement de collectivités doit être adressée au ministre de la culture. Elle ne peut porter que sur les monuments jugés transférables par le Haut conseil du patrimoine et implantés sur son territoire ;

- le dossier de candidature doit préciser le projet culturel envisagé, la capacité financière à assumer le transfert ainsi que les conditions de conservation et de valorisation de l'immeuble visé ;

- le ministre de la culture transmet le dossier au ministre chargé du domaine de l'État et au préfet de région qui instruit le dossier et notifie la demande aux autres collectivités qui pourraient se porter candidates. Il saisit le Haut conseil du patrimoine qui formule un avis sur la candidature ;

- après accord du ministre chargé du domaine, le ministre de la culture désigne la ou les collectivités bénéficiaires, ou bien peut décider de n'en désigner aucune.

L'article 7 précise toutes les informations qui doivent figurer dans la convention de transfert à titre gratuit.

- Ainsi la convention doit rappeler la liste des objets mobiliers déposés dans l'immeuble concerné, les droits et obligations afférents ainsi que les contrats en cours, les éventuelles obligations liées à l'utilisation culturelle du monument qui auraient été définies par le Haut conseil du patrimoine ainsi que le détail du projet culturel ayant été approuvé par le ministre chargé des monuments historiques.

- Elle fournit également une information complète de l'état sanitaire du monument, des travaux nécessaires, des personnels qui y travaillent et de ceux qui resteront après le transfert.

- Elle mentionne un calendrier purement indicatif des aides de l'État envisagées pour les travaux de restauration.

- Elle indique enfin qu'avant toute revente du monument, la collectivité doit saisir les ministres chargés du domaine de l'État et des monuments historiques qui peuvent demander la restitution, à titre gratuit, du monument.

L'article 8 dispose que les transferts de propriété valent transfert de service et s'accompagnent des transferts des personnels, les agents fonctionnaires bénéficiant du traditionnel droit d'option.

L'article 9 prévoit, pendant l'année qui suit le transfert effectif, que les deux ministères précités assurent gratuitement, chacun dans leur domaine de compétence, un suivi et une mission d'assistance technique pour accompagner les collectivités bénéficiaires. Les commissions parlementaires chargées de la culture doivent recevoir, tous les trois ans, un bilan d'application de la loi transmis par le Gouvernement, et un bilan du transfert transmis par les collectivités concernées. En outre, ces dernières doivent prévenir le préfet de région en cas d'évolution significative relative au monument transféré.

L'article 10 prévoit l'intervention du Haut conseil du patrimoine dont l'avis est nécessaire pour autoriser le déclassement du domaine public en vue de la revente d'un monument cédé gratuitement par l'État à une collectivité. La description du projet de réutilisation ayant ainsi recueilli un avis favorable doit figurer dans l'acte de cession. En outre, cet article indique qu'en cas de revente à titre onéreux d'un monument cédé à titre gratuit dans les quinze années précédentes, il y a un partage du bénéfice de la vente entre la collectivité et l'État. Ce dispositif est déjà utilisé pour la revente des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense, en application de l'article 67 de la loi de finances pour 2009.

L'article 11 précise que les transferts opérés précédemment continuent à être régis par les dispositions appliquées avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

CHAPITRE IV

Dispositions diverses

Les articles 12 et 13 prévoient d'une part un gage financier pour les collectivités territoriales et l'État, et d'autre part un décret en Conseil d'État. La perte de recettes résultant pour l'État est compensée par une taxe additionnelle sur les jeux en ligne, dont le prélèvement bénéficie déjà en partie au Centre des monuments nationaux. Une telle proposition s'inscrit dans l'esprit des propositions du rapport d'information n° 38 du 24 octobre 2006 de MM. Philippe Richert et Philippe Nachbar intitulé « Monuments historiques : une urgence pour aujourd'hui, un atout pour demain ».

PROPOSITION DE LOI

CHAPITRE IER

Utilisation du patrimoine monumental de l'État

Article 1er

Le chapitre Ier du titre Ier du livre VI du code du patrimoine est complété par deux articles ainsi rédigés :

« Art. L. 611-2-1. - Il est créé un Haut conseil du patrimoine placé auprès du ministre chargé des monuments historiques qui établit la liste des monuments classés ou inscrits transférables au sens de l'article 4 de la loi n°  du relative au patrimoine monumental de l'État, notamment sur la base des critères retenus pour établir la liste annexée au décret n° 2005-836 du 20 juillet pris pour l'application de l'article 97 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il se prononce sur le caractère transférable des monuments qu'il a décidé d'analyser ou dont l'examen lui est soumis par le ministre chargé des monuments historiques.

« En outre, le Haut conseil du patrimoine :

« a) se prononce sur l'opportunité de transfert à titre gratuit aux collectivités territoriales de monuments historiques classés ou inscrits appartenant à l'État ;

« b) identifie, parmi les monuments historiques appartenant à l'État, ceux susceptibles d'avoir une utilisation culturelle et formule, pour chacun d'eux, des prescriptions dans le respect de celles de la Commission nationale des monuments historiques ;

« c) se prononce sur l'opportunité du déclassement du domaine public, en vue d'une revente, des monuments ayant fait l'objet d'un transfert à titre gratuit à une ou plusieurs collectivités territoriales. »

« Art. L. 611-2-2. - Le Haut conseil du patrimoine est constitué à parité de parlementaires, notamment de membres des commissions chargées de la culture du Parlement, de représentants des administrations concernées par la gestion du domaine de l'État et des monuments historiques ainsi que de personnalités qualifiées choisies par le ministre chargé des monuments historiques pour leurs connaissances en histoire, en architecture et en histoire de l'art. Un décret en Conseil d'État détermine la composition et les modalités de fonctionnement du Haut conseil du patrimoine. »

Article 2

Lorsqu'un monument historique est identifié comme susceptible d'avoir une utilisation culturelle, le Haut conseil du patrimoine formule des prescriptions, notamment en matière de présentation au public et de diffusion de l'information relative au monument. Ces prescriptions s'imposent au propriétaire, à l'utilisateur ou au gestionnaire du monument et figurent dans les documents définissant les conditions d'utilisation, de gestion ou de transfert du monument, notamment dans le cadre des transferts décidés en application de la présente loi.

CHAPITRE II

Centre des monuments nationaux

Article 3

Après le deuxième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Afin de contribuer au développement culturel équilibré du territoire national par l'ouverture la plus large des monuments qui lui sont confiés, le Centre des monuments nationaux assure une juste répartition de ses moyens de fonctionnement entre ces monuments, dont la liste est établie par décret en Conseil d'État. »

CHAPITRE III

Transferts de propriété des monuments historiques classés ou inscrits de l'État aux collectivités territoriales

Article 4

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent se porter candidats pour le transfert de propriété de monuments historiques classés ou inscrits en application du titre II du livre VI du code du patrimoine, figurant sur une liste établie par décret après évaluation de leur caractère transférable par le Haut conseil du patrimoine prévu à l'article 1er.

Le transfert des immeubles peut s'accompagner du transfert des biens meubles qu'ils renferment sans préjudice des dispositions particulières applicables auxdits biens.

Le transfert de propriété d'un monument historique ne peut concerner que l'intégralité de l'immeuble ou de l'ensemble domanial.

Article 5

Les monuments historiques dont la demande de transfert est accompagnée d'un projet culturel sont cédés aux collectivités territoriales ou à leurs groupements à titre gratuit. Leur transfert ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires. La collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire a pour mission d'assurer la conservation du monument, d'en présenter les collections, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance.

Les autres monuments historiques sont cédés par l'État à titre onéreux dans les conditions particulières du code général de la propriété des personnes publiques et notamment de l'article R. 129-5 du code du domaine de l'État.

Article 6

La demande de transfert des collectivités territoriales ou de leurs groupements concerne les monuments historiques classés ou inscrits implantés sur leur territoire et jugés transférables par le Haut conseil du patrimoine conformément à l'article 1er de la présente loi. Elle est adressée au ministre chargé des monuments historiques.

À l'appui de leur demande, les collectivités territoriales ou leurs groupements communiquent un dossier précisant les conditions dans lesquelles elles assureront la conservation et la mise en valeur de l'immeuble, leur capacité financière à assumer le transfert ainsi que le projet culturel associé.

Le ministre chargé des monuments historiques transmet le dossier au ministre chargé du domaine de l'État ainsi qu'au représentant de l'État dans la région qui l'instruit et notifie la demande aux autres collectivités territoriales dans le ressort desquelles se trouve l'immeuble. Le ministre chargé des monuments historiques recueille l'avis du Haut conseil du patrimoine. Celui-ci formule un avis au regard du projet présenté par la ou les collectivités territoriales candidates.

Après accord du ministre chargé du domaine de l'État, le ministre chargé des monuments historiques désigne la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire du transfert en fonction des projets présentés. Il peut décider de ne désigner aucun bénéficiaire au vu de l'importance du maintien du bien concerné dans le patrimoine de l'État, de l'intérêt des finances publiques, ou de l'insuffisance du projet présenté.

Article 7

Une convention conclue entre l'État et la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités bénéficiaires d'une cession à titre gratuit définit les conditions du transfert de propriété de l'immeuble ainsi que, le cas échéant, des objets mobiliers qui y sont déposés et dont elle rappelle la liste. Elle transfère les droits et obligations attachés aux biens en cause et ceux résultants des contrats en cours. Elle comporte une évaluation de son état sanitaire, indique les conditions de conservation du monument, les travaux nécessaires notamment pour satisfaire les différentes obligations de mise aux normes, et fournit les informations complètes relatives à l'ensemble des personnels travaillant pour le monument.

Lorsque le monument transféré n'a pas d'usage culturel avant le transfert, la convention précise qui sont, parmi les personnels, ceux nécessaires à son fonctionnement futur et qui seront les seuls transférés.

Elle prévoit une évaluation chiffrée et un calendrier indicatif de l'aide de l'État pour un programme de travaux de restauration si l'état de conservation du monument le justifie.

La convention rappelle les obligations liées à l'utilisation culturelle du monument telles que définies à l'article 2. Elle présente également le projet culturel de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités sur la base duquel le transfert à titre gratuit a été décidé.

La convention indique qu'avant toute revente d'un monument acquis gratuitement, la collectivité bénéficiaire saisit le ministre chargé des monuments historiques et le ministre chargé du domaine de l'État qui peuvent, par décision conjointe, en demander la restitution à l'État à titre gratuit.

Article 8

Le transfert des personnels attachés au monument au moment de la candidature et nécessaires à son fonctionnement futur, ainsi que des charges d'investissement consacrées au monument pour son entretien et sa conservation s'opère dans les conditions prévues respectivement par le chapitre II du titre V et par l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée et des décrets pris pour son application.

Article 9

Le ministère chargé des monuments historiques suit la mise en oeuvre des conventions de transfert à titre gratuit pour ce qui concerne le projet culturel, le programme de restauration et toute question relative à l'application du code du patrimoine.

Le ministère chargé du domaine de l'État assure une mission de conseil technique auprès de la collectivité ou du groupement de collectivités bénéficiaire pendant l'année qui suit le transfert effectif sur les incidences juridiques du transfert.

Le Gouvernement transmet tous les trois ans un bilan et une évaluation de l'application de la présente loi aux commissions compétentes du Parlement.

En cas d'évolution significative du projet culturel, des ressources humaines, des travaux ou du budget relatifs au monument transféré à titre gratuit, les collectivités ou les groupements de collectivités bénéficiaires transmettent au représentant de l'État dans la région un rapport pour l'en informer. Elles adressent en outre un bilan complet de l'évolution des données tous les trois ans au ministre en charge des monuments historiques et aux commissions compétentes du Parlement.

Article 10

I. - Après l'article L. 2141-3 du code général de la propriété des personnes publiques, il est inséré un article L. 2141-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 2141-4. - Le déclassement du domaine public en vue de la revente des monuments historiques cédés gratuitement par l'État à une collectivité territoriale en application de la loi n° du relative au patrimoine monumental de l'État ne peut intervenir qu'après avis conforme du Haut conseil du patrimoine en application de l'article L. 611-2-1 du code du patrimoine. Celui-ci se prononce au regard du projet de cession pour lequel le déclassement du domaine public est envisagé. »

II. - La sous-section 1 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre II de la troisième partie du même code est complétée par un paragraphe 5 ainsi rédigé :

« Paragraphe 5 : Dispositions applicables aux monuments historiques transférés gratuitement aux collectivités territoriales et leurs groupements.

« Art. L. 3211-16-1. - En cas de revente à titre onéreux portant sur un monument transféré à titre gratuit dans les quinze années suivant cet acte de transfert, la collectivité ou le groupement de collectivités bénéficiaire verse à l'État la somme correspondant à la différence entre le produit de la vente et les coûts d'investissement afférents aux biens cédés et supporté par la collectivité ou le groupement de collectivité depuis le transfert à titre gratuit. »

III. - L'acte de cession comporte un cahier des charges décrivant le projet pour lequel l'avis favorable du Haut conseil du patrimoine.

Article 11

Les transferts de propriété des monuments historiques de l'État à titre gratuit, opérés sur le fondement d'autres dispositions, notamment l'article L. 4424-7 du code général des collectivités territoriales, l'article 97 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et l'article 67 de la loi de finances pour 2009 demeurent régis par ces dispositions et par les textes réglementaires pris pour leur application ainsi que, le cas échéant, les conventions particulières conclues avec l'État pour le transfert de chaque monument.

CHAPITRE IV

Dispositions diverses

Article 12

I. - La perte des recettes résultant pour les collectivités territoriales de la présente loi est compensée, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 302 bis ZI du code général des impôts.

Article 13

Un décret en Conseil d'État fixe en tant que de besoin les conditions d'application de la présente loi.