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4 mai 2016 : Élection des conseillers municipaux en Polynésie française ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 583

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mai 2016

PROPOSITION DE LOI

relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics,

PRÉSENTÉE

Par Mme Lana TETUANUI,

Sénatrice

(Envoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Il s'agit d'une proposition de loi relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales (CGCT) applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

Cette dernière comprend deux volets.

La première partie est consacrée à la modification du mode de scrutin dans les communes de Polynésie lorsqu'elles sont composées de communes associées.

Les communes de Polynésie française ont été créées récemment, par une loi de 1971.

Avant cette création, l'organisation territoriale reposait sur des districts, entités administratives sans réel pouvoir, mais dans lesquels existaient un conseil d'élus. La création des communes a voulu préserver une certaine existence de ces districts, tout en évitant de tous les transformer en commune de plein exercice.

De fait, sur les 48 communes polynésiennes, 30 sont constituées de communes associées, avec pour certaines communes un nombre de communes associées très important. 96 communes associées existent, soit une moyenne de près de trois par commune concernée.

De plus, ces communes associées étant des sections électorales élisant une partie du conseil municipal de façon autonome, ce dernier est donc constitué, après les élections, par le rassemblement d'élus n'ayant pas fait campagne ensemble et ayant basé leur élection sur un programme pour leur commune associée, et pas forcément pour la commune toute entière. Ce conseil municipal procède ensuite comme toute commune à l'élection du maire et des adjoints, mais également des maires délégués de chaque commune associée.

Jusqu'en 2008, les élections dans les communes associées se faisaient au scrutin majoritaire, quelle que soit la taille de la commune ou de la commune associée. En 2014, la proportionnelle s'est appliquée dans les communes dont toutes les communes associées comportaient 1 000 habitants au moins.

Ce système de commune avec communes associées, s'il a pu permettre un fonctionnement démocratique relativement efficace, a peu à peu montré ses limites en raison de la difficulté à constituer de véritables majorités stables, comme cela est le cas dans l'ensemble des communes de la République grâce au système de prime majoritaire forte qui caractérise les élections communales.

Ces communes souffrent le plus souvent de l'absence de projet communal global, et pour le maire parfois, d'un manque de légitimité populaire.

De plus, en 2014, avec l'application de la proportionnelle, des majorités se sont constituées sur des unions de circonstance, conduisant dans certains cas à l'élection de maire délégué ayant peu de représentativité électorale dans sa commune associée, et en réaction à cette situation jugée anormale à des démissions en masse ayant conduit à de nouvelles élections dans deux communes, à peine quelques semaines après l'élection de mars 2014.

Le constat est aujourd'hui sans appel : le système de commune avec communes associées n'est plus adapté au rôle que doit jouer une commune pour ses citoyens, notamment en Polynésie française où le contexte îlien fait souvent de la commune la seule autorité publique au contact direct du citoyen.

Les élus communaux, conscients de la situation ont mené en 2015 une réflexion sur le sujet, sous l'organisation du syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française qui rassemble 46 des 48 communes polynésiennes, et notamment toutes celles composées de communes associées.

De ces débats se sont dégagées en matière électorale deux idées force :

- Une priorité à donner à une bonne gouvernance de la commune, s'appuyant sur un système d'élection à liste unique, permettant d'identifier une tête de liste, futur maire, légitime et un programme électoral sur lequel sera basé le projet communal de mandature ;

- Et la préservation des communes associées, avec en particulier le fait que le maire délégué soit légitime d'un point de vue électoral, et donc issu de la liste ayant gagné dans la commune associée, même si celle-ci n'est pas la liste ayant gagné les élections sur l'ensemble de la commune.

Ces deux axes conduisent à proposer une réforme du mode de scrutin pour les communes de Polynésie française constituées de communes associées, et dont la population est d'au moins 1 000 habitants, et ceci, quelle que soit la population de chaque commune associée.

On notera que cette réforme permettra :

- l'application de la parité pour l'ensemble des communes, ce qui n'était pas forcément le cas, même pour des communes ayant une population importante ;

- et de la proportionnelle, et donc la garantie d'une opposition structurée au sein du conseil municipal.

Cette réforme consiste donc en :

- une élection avec liste unique, avec représentativité obligatoire de chaque commune associée, et application de la parité ;

- l'application de la prime majoritaire habituelle à la liste ayant gagné au niveau communal, avec répartition de cette prime dans chaque commune associée, avec un système garantissant cependant que la liste ayant gagné dans une commune associée puisse disposer d'au moins 1 élu ;

- l'attribution des sièges restants suivant les résultats dans chaque commune associée, permettant ainsi à la liste ayant gagné dans la commune associée d'avoir au moins un élu.

Ce système garantit à la tête de liste de la liste ayant emportée les élections au niveau communal de devenir maire avec une légitimité électorale et de disposer d'une majorité large sur laquelle il pourra s'appuyer tout au long de sa mandature.

Sur le fond, ce nouveau système va surtout permettre à ces communes de mieux fonctionner, avec la définition de politiques plus globales au niveau et la création d'une situation bien meilleure en termes de service rendu au citoyen.

La seconde partie de la proposition de loi est consacrée à la modification ou l'introduction de dispositions législatives du code général des collectivités territoriales applicables aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

Ces modifications ont été discutées et préparées par les élus communaux, en 2015 et 2016, dans le cadre de travaux conduits par le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française.

L'article 2 (art. L. 1531-1) se propose d'étendre (avec les adaptations nécessaires pour tenir compte de l'article 43-II de la loi organique statutaire et ainsi préserver les compétences de la Polynésie française) la possibilité pour les communes du Pays, de créer des sociétés publiques locales, dont l'originalité consiste en ce que la totalité du capital de la société anonyme est détenu en totalité par les communes. Deux communes au moins doivent être membres de ladite société (art. L. 1531-1). Cette forme juridique d'entité permet, dans l'intérêt général, de pouvoir s'affranchir des principes de la commande publique puisque la société n'est pas considérée comme agissant comme un opérateur sur un marché concurrentiel.

L'article 3 (art. L. 2573-3) a trait à l'élection des maires délégués au sein des communes associées. Afin de renforcer la légitimité de cette autorité, il est prévu que le maire délégué soit élu par le conseil municipal parmi les conseillers élus sur la liste arrivée en tête dans la section correspondante. Si toutefois aucun élu de la liste arrivée en tête n'accepte d'assumer cette charge, le maire délégué sera désigné parmi les conseillers élus sur les autres listes de la section correspondante, ou, à défaut, parmi les membres du conseil. 

L'article 4 (art. L. 2573-5 - VI) se propose de faciliter la réunion du conseil municipal pour les communes composées de communes associées lorsqu'elles sont situées sur plusieurs îles et qu'il n'y a pas de liaison directe aérienne ou maritime permanente. Il est prévu en effet, que le conseil municipal puisse se tenir par téléconférence.

L'article 5 (art. L. 2573-6 - IV) entend étendre la rédaction de l'article L. 2122-22 applicable en métropole et qui vise à donner une délégation plus large au maire en matière de marchés publics.

L'article 6 (art. L. 2573-7) se propose de considérer le maire délégué qui bénéficie de délégations sur le territoire de sa commune associée comme adjoint surnuméraire qui perçoit l'indemnité la plus favorable entre celle d'adjoint et de maire délégué (mais pas les deux), mais également de supprimer le dernier alinéa de l'article L. 2123-21 car la fonction d'adjoint au maire délégué n'existe pas en Polynésie française.

L'article 7 (art. L. 2573-12) se propose de modifier l'article L. 2131-2 car la notion de marchés sans formalités préalables n'est plus adaptée. Ainsi, une mise en cohérence avec le futur code polynésien des marchés publics apparaît utile, y compris en ce qui concerne la notion d'accords-cadres.

L'article 8 (art. L. 2573-25) se propose de modifier certaines dispositions relatives aux cimetières et opérations funéraires et notamment :

1°) d'étendre en Polynésie française l'article L. 2223-12-1 du CGCT métropolitain pour permettre au maire de fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses ;

2°) d'autoriser les EPCI à gérer les cimetières, et prévoir au sein des cimetières un site cinéraire pour l'accueil des cendres après crémation. Pour plus de clarté, il est proposé de réécrire entièrement l'article en incluant les délais de mise en oeuvre qui avaient été prolongés en 2015 ;

3°) de permettre aux français établis hors de France n'ayant pas de sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits sur sa liste électorale, d'avoir une sépulture ;

4°) et de permettre la possibilité pour le défunt de s'opposer à la crémation des restes exhumés.

L'article 9 (art. L. 5842-4) se propose d'étendre aux EPCI les mêmes dispositions que celles prévues à l'article 3 (v. art. L. 2573-3), mais également de prévoir pour les EPCI comportant des communes membres dispersées sur plusieurs îles, la possibilité de fixer leur siège en dehors du périmètre de l'EPCI.

L'article 10 (art. L. 5842-5) se propose de permettre aux élus des EPCI percevant des indemnités de fonction de pouvoir bénéficier de la prise en charge des frais, notamment de déplacement, pour les réunions des comités et bureaux syndicaux, ainsi que pour les réunions d'organismes dans lesquels ils représentent l'EPCI lorsque la réunion a lieu dans une commune autre que celle qu'ils représentent.

L'article 11 (art. L. 5842-33) toilette le CGCT puisqu'il se propose d'abroger un article qui ne présente aucune utilité en Polynésie française (« partage des biens à vocation pastorale ou forestière »).

Enfin, le dernier article de la proposition de loi réserve l'application de l'article 1er du titre I et de l'article 3 du titre II relatifs à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées au prochain renouvellement desdits conseils.

Tel est l'objet de la proposition de loi que j'ai l'honneur de soumettre à votre approbation.

PROPOSITION DE LOI

TITRE IER

MODIFICATION DU CODE ELECTORAL

Article 1er

L'article L. 438 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L. 438 - Les dispositions des chapitres II et III du titre IV du livre Ier du présent code, dans leur rédaction à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2016-... du ....... 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics, sont applicables en Polynésie française sous réserve des 1° à 6° du présent article :

« 1° À l'article L. 255-1, les mots : « comprises dans une commune de 20 000 habitants ou plus » sont supprimés ;

« 2° - L'article L. 260 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« « Dans les communes composées de communes associées, chaque liste est constituée d'autant de sections qu'il y a de communes associées. Le nombre de sièges à pourvoir dans la commune est réparti entre les sections proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée en appliquant la règle de la plus forte moyenne. Chaque section doit élire au moins un conseiller municipal. » » ;

« 3° Le premier alinéa de l'article L. 261 est applicable ;

« 4° L'article L. 262 est ainsi rédigé :

« « Art. L. 262. - Au premier tour de scrutin, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur. Dans les communes composées de communes associées, ces sièges sont répartis entre les sections de commune devant élire au moins deux conseillers municipaux de la façon suivante :

« « - un siège est attribué aux sections de communes devant élire deux conseillers municipaux ;

« « - le reste des sièges est réparti entre les autres sections proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée, en appliquant la règle de la plus forte moyenne.

« « Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes, le cas échéant section par section, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du neuvième alinéa ci-après.

« « Si aucune liste n'a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour, il est procédé à un deuxième tour. Il est attribué à la liste qui a obtenu le plus de voix un nombre de sièges égal à la moitié du nombre des sièges à pourvoir, arrondi à l'entier supérieur. Dans les communes composées de communes associées, ces sièges sont répartis entre les sections de commune devant élire au moins deux conseillers municipaux de la façon suivante :

« « - un siège est attribué aux sections de communes devant élire deux conseillers municipaux ;

« « - le reste des sièges est réparti entre les autres sections proportionnellement à la population municipale de chaque commune associée, en appliquant la règle de la plus forte moyenne.

« «  En cas d'égalité de suffrages entre les listes arrivées en tête, ces sièges sont attribués à la liste dont les candidats ont la moyenne d'âge la plus élevée. Cette attribution opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes, le cas échéant section par section, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sous réserve de l'application des dispositions du neuvième alinéa ci-après.

« « Les listes qui n'ont pas obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés ne sont pas admises à la répartition des sièges.

« « Les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation sur chaque liste ou sur chaque section.

« « Si plusieurs listes ont la même moyenne pour l'attribution du dernier siège, celui-ci revient à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages au niveau de la commune ou, le cas échéant, de la section. En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus. » » ;

« 5° Le premier alinéa de l'article L. 264 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« « Dans les communes composées de communes associées, la liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe au niveau de chaque section. » » ;

« 6° Le premier alinéa de l'article L. 270 est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« « Dans les communes dépourvues de communes associées, le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit.

« « Dans les communes pourvues de communes associées, le candidat venant sur une liste immédiatement après le dernier élu dans la même section est appelé à remplacer le conseiller municipal élu sur cette liste dont le siège devient vacant pour quelque cause que ce soit.

« « La constatation, par la juridiction administrative, de l'inéligibilité d'un ou plusieurs candidats n'entraîne l'annulation de l'élection que du ou des élus inéligibles. La juridiction saisie proclame en conséquence l'élection du ou des suivants de liste. » »

TITRE II

MODIFICATION DU CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES APPLICABLE AUX COMMUNES DE LA POLYNESIE FRANÇAISE, A LEURS GROUPEMENTS ET A LEURS ETABLISSEMENTS PUBLICS

Article 2

Le titre VI du livre VII de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre IV ainsi rédigé :

« CHAPITRE IV

« Sociétés publiques locales

« Art. L. 1864-1. - Les communes et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.

« Ces sociétés sont compétentes, sous réserve du respect du II de l'article 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, pour réaliser des opérations d'aménagement au sens du code de l'urbanisme applicable localement, ou des opérations de construction. Elles sont aussi compétentes pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général.

« Ces sociétés exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des communes et des groupements de communes qui en sont membres.

« Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce applicable localement et sont composées, par dérogation à l'article L. 225-1 du même code, d'au moins deux actionnaires.

« Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du présent livre. »

Article 3

L'article L. 2573-3 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la fin du I, les références : « IV et V » sont remplacées par les références : « IV, V et VI » ;

2° Il est ajouté un VI ainsi rédigé :

« VI. - Pour l'application de l'article L. 2113-22, le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Après ce renouvellement ou en cas de vacance, le maire délégué est choisi par le conseil municipal parmi les conseillers élus sur la liste arrivée en tête dans la section correspondante ou, à défaut, parmi les conseillers élus sur les autres listes de la section correspondante, ou, à défaut, parmi les membres du conseil. »

Article 4

Le VI de l'article L. 2573-5 est ainsi rédigé :

« VI. - L'article L. 2121-17 est complété par un troisième alinéa ainsi rédigé :

« « Lorsque, dans les communes comprenant des communes associées situées dans plusieurs îles, le déplacement d'une partie des membres du conseil municipal est, en l'absence de liaison directe aérienne ou maritime, rendu matériellement difficile ou implique la location de moyens aériens ou maritimes entraînant un coût manifestement disproportionné pour les finances communales, le maire peut décider que la réunion du conseil municipal se tienne par téléconférence, dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État. Le quorum est alors apprécié en fonction de la présence des conseillers municipaux dans les différents lieux de réunion. Les votes ne peuvent avoir lieu qu'au scrutin public. La réunion du conseil municipal ne peut se tenir en plusieurs lieux pour l'élection du maire et de ses adjoints, l'adoption du budget primitif, l'élection des délégués aux établissements publics de coopération intercommunale et pour l'application des articles LO 1112-1, L. 2121-33, L. 2221-10 et L. 2573-2 du code général des collectivités territoriales. » »

Article 5

Le 1° du IV de l'article L. 2573-6 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« 1° Le 4° est ainsi rédigé :

« « 4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ; » ; ».

Article 6

Après le XIV de l'article L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un XIV bis ainsi rédigé : 

« XIV bis. - Pour l'application de l'article L. 2123-21 :

« 1° Le premier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« « Le maire délégué mentionné à l'article L. 2113-13 perçoit l'indemnité la plus forte entre :

« « - celle correspondant à l'exercice effectif des fonctions de maire, fixée conformément aux articles L. 2123-20 et L. 2123-23 en fonction de la population de la commune associée ;

« « - et celle correspondant à la fonction d'adjoint de la commune s'il bénéficie d'une délégation en application du deuxième alinéa de l'article L. 2113-15.

« « Si l'application de ces dispositions conduit à l'allocation d'une indemnité équivalente à celle d'adjoint au maire, l'enveloppe maximale des indemnités susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints de la commune en application du II de l'article L. 2123-24 est minorée d'un montant égal au différentiel constaté entre les deux indemnités. » » ;

2° Le second alinéa est supprimé. »

Article 7

Le 1° du III de l'article L. 2573-12 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« 1° Le 4° de l'article L. 2131-2 est rédigé ainsi :

« « 4° Les conventions relatives aux marchés et aux accords-cadres d'un montant supérieur au seuil des procédures formalisées tel que défini par la règlementation applicable localement, et aux emprunts ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux et les contrats de partenariat ; » ».

Article 8

L'article L. 2573-25 est ainsi modifié:

1°Au I les références : « II, III et IV » sont remplacées par les références : « II, II bis, II ter, III et IV » ;

2°Après le même I, il est inséré un I bis ainsi rédigé :

« I. bis - L'article L. 2223-12-1 est applicable en Polynésie française. » ;

3° Le II est ainsi rédigé :

« II. - Pour son application, l'article L. 2223-1 est ainsi rédigé :

« « Art. L. 2223-1. - Chaque commune ou chaque établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de cimetières dispose d'au moins un cimetière comprenant un terrain consacré à l'inhumation des morts et, dans les communes de 20 000 habitants et plus ou les établissements publics de coopération intercommunale de 20 000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'au moins un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

« « La création, l'agrandissement et la translation d'un cimetière sont décidés par le conseil municipal. Toutefois, dans les communes urbaines et à l'intérieur des périmètres d'agglomération, la création, l'agrandissement et la translation d'un cimetière à moins de 35 mètres des habitations sont autorisés par arrêté du haut-commissaire de la République.

« « Un arrêté du haut-commissaire de la République fixe les conditions d'application du présent article.

« « Les communes disposent d'un délai courant jusqu'au 31 décembre 2020 pour mettre en oeuvre les dispositions prévues par le présent article. » » ;

4° Après le même II, sont insérés des II bis et II ter ainsi rédigés :

« II. bis - Le 4° de l'article L. 2223-3 est applicable en Polynésie française. »

« II. ter - Les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 2223-4 sont applicables en Polynésie française. »

Article 9

Le III de l'article L. 5842-4 est ainsi rédigé :

« III. - Pour l'application de l'article L. 5211-11, le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale sont dispersées sur plusieurs îles, le siège peut être fixé en dehors du périmètre de l'établissement. » » 

Article 10

L'article L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au I, les références : « II, III et IV » sont remplacées par les références : « II, III, IV et V » ;

2°Après le IV, il est ajouté un V ainsi rédigé:

« V. - Pour l'application de l'article L. 5211-13, le premier alinéa est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

« « Lorsque les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale mentionnés à l'article L. 5211-12 :

« « ne bénéficiant pas d'indemnité au titre des fonctions qu'ils exercent au sein de ces établissements,

« « ou bénéficiant d'indemnité au titre des fonctions qu'ils exercent au sein de ces établissements, mais résidant sur une île différente de celle où se tiennent les rassemblements détaillés ci-après,

« « engagent des frais de déplacement à l'occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs prévus à l'article L. 5211-49-1, de la commission consultative prévue à l'article L. 1413-1 et des organes délibérants ou des bureaux des organismes où ils représentent leur établissement, ces frais peuvent être remboursés lorsque la réunion a lieu dans une commune membre autre que celle qu'ils représentent, ou au siège de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsque celui-ci est fixé en dehors du périmètre de l'établissement. » »

Article 11

À l'article L. 5842-33 du code général des collectivités territoriales, le mot : « à » est remplacé par le mot : « et ».

Article 12

Les articles 1er et 3 de la présente loi s'appliquent en Polynésie française lors du prochain renouvellement général des conseillers municipaux.