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23 novembre 2018 : Mécanisme de justice transitionnelle en Irak ( texte déposé au sénat )

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N° 156

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2018

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur l'appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak,

PRÉSENTÉE

Par MM. Bruno RETAILLEAU, Pascal ALLIZARD, Philippe BAS, Jérôme BASCHER, Mme Anne-Marie BERTRAND, M. Jérôme BIGNON, Mme Annick BILLON, MM. Jean BIZET, Jean-Marie BOCKEL, Mme Christine BONFANTI-DOSSAT, M. Philippe BONNECARRÈRE, Mme Céline BOULAY-ESPÉRONNIER, MM. François CALVET, Christian CAMBON, Mmes Agnès CANAYER, Anne CHAIN-LARCHÉ, MM. Pierre CHARON, Guillaume CHEVROLLIER, Philippe DALLIER, René DANESI, Robert del PICCHIA, Mmes Catherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Chantal DESEYNE, Catherine DI FOLCO, M. Alain DUFAUT, Mme Nicole DURANTON, M. Jean-Paul ÉMORINE, Mme Dominique ESTROSI SASSONE, MM. Rémi FÉRAUD, Bernard FOURNIER, Christophe-André FRASSA, Bruno GILLES, Mme Pascale GRUNY, MM. Jean-Noël GUÉRINI, Loïc HERVÉ, Jean-Michel HOULLEGATTE, Mme Gisèle JOURDA, MM. Patrick KANNER, Roger KAROUTCHI, Laurent LAFON, Mmes Élisabeth LAMURE, Florence LASSARADE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Mme Christine LAVARDE, MM. Dominique de LEGGE, Ronan LE GLEUT, Jacques LE NAY, Jean-Pierre LELEUX, Olivier LÉONHARDT, Jean-François LONGEOT, Mme Vivette LOPEZ, MM. Didier MANDELLI, Hervé MARSEILLE, Pierre MÉDEVIELLE, Mmes Marie MERCIER, Brigitte MICOULEAU, Patricia MORHET-RICHAUD, Catherine MORIN-DESAILLY, MM. Jean-Marie MORISSET, Philippe MOUILLER, Louis-Jean de NICOLA·, Cyril PELLEVAT, Philippe PEMEZEC, Cédric PERRIN, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Mme Sophie PRIMAS, MM. Michel RAISON, Jean-François RAPIN, Damien REGNARD, Jean-Claude REQUIER, Charles REVET, Michel SAVIN, Alain SCHMITZ, Bruno SIDO, Mme Catherine TROENDLÉ, MM. Yannick VAUGRENARD et Jean Pierre VOGEL,

Sénateurs

(Envoyée à la commission des affaires européennes.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La défaite militaire de l'État islamique en Irak ouvre aujourd'hui de nouvelles perspectives pour ce pays et les communautés qui le composent. Il s'agit désormais d'agir en faveur de la reconstruction mais aussi de la réconciliation. La guerre civile et la mainmise de Daech sur une partie du territoire s'est traduite par des crimes tout aussi abominables que massifs à l'encontre des chrétiens d'Orient et des autres minorités (Yézidis, Kakaïs, Shabaks). Les exactions ont contribué à un mouvement d'exil sans précédent des minorités qui composaient ce pays.

Il convient de rappeler que les chrétiens représentaient en Irak près d'1,2 million de personnes à la fin des années 1980. Leur nombre s'établissait à environ 500 000 peu après l'invasion américaine en 2003 et ne représentait plus que 2 à 3 % de la population irakienne en 2008. Les chrétiens seraient aujourd'hui environ 1 % de la population, soit moins de 300 000 personnes. Ils vivent désormais pour la plupart, comme les fidèles des autres religions minoritaires, au Kurdistan. Par ailleurs, sur les 550 000 Yézidis irakiens, 400 000 ont été déplacés par les combats, 1 500 sont morts et 4 000 sont retenus en captivité. En janvier 2016, les Nations unies ont, en outre, indiqué que 3 500 esclaves sexuelles yézidies étaient détenues par Daech. Plus de 2 000 familles appartenant à la minorité kakaïs ont, quant à elles, été chassées de la plaine de Ninive où elles vivaient par les soldats de l'État islamique.

Les élections législatives qui se sont déroulées en Irak le 12 mai dernier ont contribué à y renforcer la démocratie. Elles ont constitué une nouvelle étape en vue de parvenir à stabiliser le pays et lui permettre de se reconstruire et de consolider son unité dans le respect de sa diversité. Le nouveau gouvernement de M. Adel ABDEL-MAHDI devra impérativement poursuivre dans cette direction et favoriser la réconciliation.

Celle-ci passe en premier lieu par la punition des crimes commis, certains relevant de la barbarie la plus sophistiquée et la plus odieuse. La nature des crimes justifie, en outre, que soit mise en oeuvre une justice adaptée.

C'est la position constante du groupe de liaison, de réflexion, de vigilance et de solidarité avec les Chrétiens et les minorités au Moyen-Orient et les Kurdes développée lors du colloque « Citoyenneté et justice : un défi pour le Moyen-Orient - Quels enseignements pour l'avenir de l'Irak ? »1(*) et exprimée publiquement lors de la Conférence internationale de Bruxelles sur les victimes de violences ethniques et religieuses au Moyen-Orient2(*), le 14 mai 2018. À l'initiative du groupe de liaison, une proposition de résolution invitant le Gouvernement à utiliser toutes les voies de droit pour reconnaître les crimes de génocide, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre perpétrés contre les minorités ethniques et religieuses et les populations civiles en Syrie et en Irak a également été adoptée par le Sénat le 6 décembre 2016.

L'Union européenne a indiqué son souhait de participer à la reconstruction de l'Irak. Celle-ci ne sera effective que si une véritable réconciliation a lieu. Elle ne sera permise qu'à la condition que justice soit rendue. L'appui de l'Union européenne passe donc inévitablement par une aide à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle, prompt à qualifier les crimes commis, déterminer les responsabilités dans les exactions et les juger en conséquence.

L'Union européenne et l'Irak ont signé le 11 mai 2012 un accord de partenariat et de coopération (APC). Cet accord institue un dialogue politique structuré et régulier, prévoit une coopération pour promouvoir et protéger effectivement les droits de l'homme et ouvre la voie à un approfondissement des relations dans des domaines spécifiques, tels que l'énergie.

L'entrée en vigueur de cet accord en 2014 s'est traduite par un soutien financier. Celui-ci s'est élevé à plus de 650 millions d'euros pour la période 2014-2017. Les crédits européens ont été orientés vers l'aide humanitaire, l'appui à la stabilisation dans les zones libérées et, en particulier, le renforcement des capacités de sécurité, des services de conseil pour les efforts de réconciliation nationale et locale et un soutien à une éducation inclusive et équitable. Ainsi, depuis 2015, 350 millions d'euros ont été affectés à l'aide d'urgence. 82,5 millions d'euros ont servi en 2017 à financer des projets humanitaires : aide alimentaire, soins de santé, accès à l'eau potable, assainissement, hygiène, protection et logement des populations les plus vulnérables.

À l'occasion de la conférence sur la reconstruction de l'Irak organisée au Koweït du 12 au 14 février 2018, l'Union européenne a annoncé une aide supplémentaire de 400 millions d'euros d'ici à 2020, centrée sur l'aide humanitaire, le développement et la stabilisation. Ces sommes viennent en complément des contributions des États membres.

Le Conseil de l'Union européenne, réuni en formation « Affaires étrangères », a adopté, le 22 janvier dernier, la communication présentée quelques jours plus tôt par la Commission européenne et la Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Mme Federica MOGHERINI, sur la stratégie à adopter par l'Union européenne en Irak suite au recul de Daech. L'intervention de la Commission et de la Haute représentante répondait à une demande du Conseil « affaires étrangères » réuni le 19 juin 2017.

1. La communication de la Commission et de la Haute représentante

Le texte de la Commission3(*) et de la Haute représentante insiste sur trois objectifs :

- définir les défis auxquels le pays est confronté ;

- déterminer les intérêts et les objectifs stratégiques de l'Union européenne dans ses relations avec l'Irak ;

- recenser les priorités de l'action de l'Union européenne et élaborer un soutien adapté aux ambitions affichées par le gouvernement irakien.

a. Les défis irakiens

La communication cible 6 défis :

Le premier défi concerne la situation humanitaire, la gouvernance locale et la stabilisation du pays. Le texte insiste sur la question des déplacés (3 millions de personnes à l'intérieur du pays) et la destruction généralisée des infrastructures civiles (systèmes d'adduction d'eau, installations sanitaires et écoles). Aux yeux des rédacteurs, ces deux questions impliquent la mise en place d'une gouvernance civile responsable et représentative, apte à rétablir la confiance. Celle-ci passe également par la recherche d'une réconciliation politique et l'évitement du retour de tensions entre communautés.

Le deuxième défi porte sur la sécurité. Il s'agit de permettre à la société irakienne de se défendre face aux attaques terroristes et d'éviter une fragmentation des structures de sécurité. L'Union européenne doit favoriser, à cet effet, une réforme effective et en profondeur du secteur de la sécurité, corrélée à la consolidation de l'État de droit dans le pays.

Le troisième défi est de nature politique. Il s'agit, là encore, de favoriser la réconciliation nationale et permettre la mise en oeuvre du programme de réforme présenté par le gouvernement irakien en septembre 2014 : lutte contre la corruption, distribution équitable de la richesse nationale, consolidation de l'État de droit et ouverture politique. La communication insiste sur la nécessité de traiter en urgence la situation des minorités, afin de préserver l'unité de la société irakienne. Elle rappelle également l'importance de relations viables et stables entre le gouvernement fédéral et celui de la région du Kurdistan.

Le quatrième défi est de nature économique et financière : le texte insiste sur une meilleure allocation des ressources pétrolières et la mise en place d'un cadre budgétaire et monétaire sain. Il s'agit de juguler la chute du PIB/ habitant (4 533 dollars en 2016 contre 7 021 en 2013), de faire face aux charges induites par la reconstruction et d'assister un quart de la population irakienne placée aujourd'hui en dessous du seuil de pauvreté.

Le cinquième défi concerne la question migratoire. La communication rappelle la présence de 250 000 réfugiés syriens sur le territoire irakien. Elle souligne que 135 000 Irakiens sont arrivés clandestinement dans l'Union européenne entre 2014 et 2016. Le chiffre a diminué depuis l'accord « Union européenne - Turquie » : 7 500 entre janvier et septembre 2017. Parallèlement, le nombre de demandes d'asile s'est élevé à 125 826 en 2016. Le taux de reconnaissance a néanmoins baissé avec l'amélioration de la situation au sein du pays : 53 % en 2017 contre 84 % en 2015.

Le dernier défi est de nature régionale. Il apparaît en effet indispensable de favoriser un rééquilibrage du dialogue avec l'ensemble des pays voisins : il s'agit de concourir à l'apaisement et au désamorçage des tensions régionales, en prenant en compte, notamment, le contexte de la crise syrienne.

b. Les objectifs stratégiques pour l'Union européenne

À la lumière de ces défis, la Commission européenne et la Haute représentante définissent plusieurs objectifs stratégiques pour l'Union européenne en Irak :

- préserver l'unité, la souveraineté et l'intégrité territoriale du pays ;

- mettre en place un système de gouvernement équilibré, responsable et démocratique, respectueux de l'État de droit ;

- élaborer avec les autorités irakiennes une réponse globale et stratégique aux besoins du pays ;

- promouvoir une croissance économique durable, inclusive et fondée sur la connaissance ;

- promouvoir la diversité ethnique et religieuse et renforcer un sentiment d'identité nationale, en se fondant sur le principe de l'égalité des citoyens ;

- favoriser la mise en place d'un système judicaire efficace et indépendant, afin d'améliorer globalement le respect de l'obligation de rendre des comptes et, notamment, de rendre justice pour les crimes perpétrés par Daech ;

- établir un dialogue en matière de migration ;

- faciliter les bonnes relations entre l'Irak et les pays voisins ;

- continuer à renforcer le partenariat Union européenne - Irak.

Au regard des objectifs stratégiques définis plus haut, la Commission et la Haute représentante invitent à la poursuite de l'aide humanitaire et du soutien aux personnes déplacées. Elles appellent à renforcer l'aide directe aux survivants souffrant de blessures physiques et de traumatismes. L'Union européenne devra également agir en faveur de la stabilisation des zones libérées et du retour, dans les meilleures conditions, des personnes déplacées. Cette action doit permettre de juguler, dans le même temps, le risque de migration irrégulière. La communication insiste en outre sur l'apport à venir de la mission de conseil « EUAM Iraq », lancée en novembre 2017 et appelée à soutenir la réforme du secteur de la sécurité4(*). Composée de 35 personnes, elle dispose d'un budget de 17,3 millions d'euros5(*). La mission est déployée en principe pour un an.

L'assistance financière doit être, de son côté, centrée sur le rétablissement des services publics prioritaires, le soutien aux moyens de subsistance, le renforcement des capacités des administrations locales et une meilleure association des communautés. Au plan économique, l'Union européenne entend agir en soutien du Fonds monétaire international (FMI), qui a recommandé plusieurs réformes structurelles en échange d'une aide de 5,3 milliards de dollars (2,1 milliards ont déjà été décaissés depuis l'octroi de l'aide en juillet 2016).

2. Favoriser la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle

Le Conseil a repris les orientations de la communication en appuyant, dans ses conclusions adoptées le 22 janvier dernier, la promotion d'un système judiciaire effectif et indépendant, garantissant l'obligation de rendre des comptes6(*). Une telle initiative doit être appuyée et rendue concrète, en insistant notamment sur la sensibilisation et la formation des juges sur cette question.

La reconstruction de l'Irak passe indéniablement par une réconciliation des communautés qui le composent. Pour atteindre cet objectif, il apparaît indispensable de mettre en place un système judiciaire adapté. Il s'agit de juger les crimes commis. Certains sont innommables, à tel point que l'on peut se demander s'ils sont pardonnables. Leur nature justifie que justice soit mise en oeuvre et d'éviter d'un côté un risque d'impunité et de l'autre un recours à la vengeance. Il y a, par ailleurs, urgence. La durée dans laquelle s'inscrit la justice si elle est trop longue peut aboutir à un phénomène d'oubli, de lassitude des victimes et de disparition des témoins comme des bourreaux. Dans le cas irakien une difficulté supplémentaire vient de ce qu'après cette période de troubles extrêmes étalés sur plus de trente ans - guerre avec l'Iran, les deux guerres du Golfe, Daech - les minoritaires sont encore plus minoritaires. Les crimes doivent donc être rapidement nommés, puis punis.

a. La question de la juridiction et des incriminations

La communication de la Commission et de la Haute représentante comme les conclusions du Conseil ne précisent pas pour autant les contours du futur mécanisme de justice transitionnelle. Le Conseil appelle néanmoins à la signature par les autorités irakiennes du Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Les deux textes font par ailleurs référence aux incriminations internationalement reconnues : crimes de guerre, crimes contre l'humanité et actes commis contre des personnes appartenant à des groupes minoritaires.

Pour l'heure, l'Irak n'a pas totalement tranché la question du choix de la juridiction compétente. Il a néanmoins demandé l'aide de la communauté internationale pour traduire devant la justice les membres de l'État islamique auteurs de crimes contre l'humanité, en accord avec la loi irakienne.

Aux termes de la résolution 2379 du Conseil de sécurité des Nations unies du 21 septembre 2017, une équipe d'enquêteurs des Nations unies est ainsi chargée de recueillir, conserver, stocker les éléments de preuve en Irak d'actes susceptibles de constituer des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité et des crimes de génocide. Ces preuves pourront être utilisées devant les tribunaux nationaux. L'enquête de l'équipe des Nations unies doit permettre de compléter celles menées par les autorités irakiennes ou par les autorités de pays tiers à leur demande.

L'Irak est par ailleurs partie au Plan d'action de Paris. Son deuxième volet prévoit précisément de lutter contre l'impunité et garantir la justice. Il s'agit, en premier lieu, de documenter les crimes, notamment les crimes ethniques et religieux, ainsi que la traite des êtres humains, en mettant l'accent sur les exactions commises pour des motifs sectaires, ethniques et religieux. Le plan prévoit également la création d'une base de données pour recouper les informations recueillies en coordination avec le Bureau du Procureur de la Cour pénale internationale. Il vise en outre à garantir l'intégrité et la sécurité des victimes, des témoins et de leurs familles.

Dans ces conditions, il pourrait être envisagé que le soutien européen au mécanisme de justice transitionnelle prévoit que celui-ci ait une dimension internationale. Compte tenu des réserves irakiennes régulièrement exprimées sur le recours à la Cour pénale internationale et de son souhait de voir respectées sa souveraineté et sa compétence pour les crimes commis sur son territoire, il pourrait être envisagé une solution mixte à l'image des Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens (CETC). Les juridictions regrouperaient ainsi des magistrats irakiens et des magistrats internationaux, ce qui induirait un alignement du droit irakien sur certains standards internationaux. L'appui européen pourrait se traduire par l'introduction dans le droit irakien des incriminations de crime de guerre et de crime contre l'humanité. En effet, la loi antiterroriste irakienne, en vertu de laquelle les combattants de Daech sont aujourd'hui jugés, ne prend pas en considération la dimension des crimes contre l'humanité.

Une partie des financements européens à destination de l'Irak pourrait être destinée à la concrétisation effective d'un mécanisme de justice transitionnelle. Dans le cas de la Syrie, l'Union européenne a financé à hauteur de 1,5 million d'euros le mécanisme international, impartial et indépendant, chargé de faciliter les enquêtes sur les violations les plus graves du droit international commises en Syrie, et mis en place par les Nations unies. Dans le même ordre d'idées, l'Union européenne participe directement au financement des CETC (8,98 millions d'euros pour les années 2015 et 2016, l'aide s'élevant au total à 16,2 millions d'euros depuis 2006).

b. La formation des juges et des enquêteurs

Le principe d'une assistance à l'Irak dans le domaine judiciaire ne constitue pas une réelle nouveauté pour l'Union européenne. Lancée en juillet 2005, la mission EUJUST Lex Iraq, dont le mandat s'est achevé le 31 décembre 2013, avait pour but de renforcer l'État de droit et de promouvoir une culture de respect des droits de l'Homme dans le pays, en menant notamment des actions de formation auprès de fonctionnaires irakiens des forces de police, de la justice ou de l'administration pénitentiaire. Le dispositif comprenait 53 personnes, réparties au sein de trois équipes (justice, police et prisons).

Le Plan d'action de Paris rappelle le rôle des programmes de l'Union européenne de soutien aux systèmes judiciaire et pénitentiaire, à l'image d'EUJUST Lex Iraq. Le soutien à un mécanisme de justice transitionnelle irakien pourrait, de fait, être accompagné du lancement d'une mission quasi-équivalente, cette fois-ci centrée sur les questions judiciaires.

Pour être complet, le dispositif européen pourrait prévoir une formation des forces de sécurité irakiennes aux contraintes des enquêtes visant les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Dans cette optique, il pourrait être envisagé d'élargir le mandat de la mission « EUAM Iraq » sur le modèle d'EULEX Kosovo et former ainsi les forces de sécurité irakiennes aux enquêtes sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité. Une telle évolution pourrait faciliter la coopération avec l'équipe d'enquêteurs des Nations unies chargée de recueillir des preuves en Irak, créée par la résolution 2379 du Conseil de sécurité des Nations unies du 21 septembre 2017.

*

Ces recommandations sont reprises dans la présente proposition de résolution européenne.

Proposition de résolution européenne sur l'appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'accord de partenariat et de coopération entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République d'Irak, d'autre part, du 11 mai 2012,

Vu la communication conjointe au Parlement européen et au Conseil -Éléments d'une stratégie de l'UE pour l'Iraq du 8 janvier 2018, JOIN(2018) 1 final,

Vu les conclusions du Conseil sur l'Iraq du 22 janvier 2018 (5285/18),

Vu la décision (PESC) 2017/1869 du Conseil du 16 octobre 2017 relative à la mission de conseil de l'Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en Iraq (« EUAM Iraq »),

Rappelant les crimes abominables et massifs accomplis par Daech à l'encontre des chrétiens d'Orient et des autres minorités religieuses sur le territoire irakien ;

Considérant que rendre justice rapidement contribuera à accélerer la réconciliation entre les communautés en Irak et permettra de lutter contre toute impunité ;

Estimant indispensable la mise en place rapide d'un mécanisme de justice transitionnelle en Irak en vue de nommer puis punir les crimes qui se sont déroulés sur son sol ;

Prenant en compte les réserves des autorités irakiennes sur la Cour pénale internationale et leur souhait de voir respectées leur souveraineté et leur compétence pour les crimes commis sur son territoire ; estimant néanmoins nécessaire un alignement du droit irakien sur certains standards internationaux, en intégrant en particulier les incriminations de crime de guerre et de crime contre l'humanité ;

Appuie le soutien de l'Union européenne à la mise en oeuvre d'une réforme de la justice en Irak et le lancement de la mission de conseil « EUAM Iraq », appelée à soutenir la réforme du secteur de la sécurité ;

Insiste pour qu'une partie des financements européens à destination de l'Irak soit destinée à la concrétisation effective d'un mécanisme de justice transitionnelle ;

Estime que le soutien européen au mécanisme de justice transitionnelle doit prévoir que celui-ci ait une dimension internationale ; entend qu'y soient associés magistrats irakiens et magistrats internationaux en vue, notamment, de mieux prendre en compte le droit international et les incriminations de crime de guerre et de crime contre l'humanité ;

Souhaite le lancement d'une nouvelle mission d'assistance européenne dans le domaine judiciaire, sur le modèle de la mission européenne de renforcement de l'État de droit en Irak (« EUJUST Lex ») dont le mandat s'est achevé le 31 décembre 2013, afin de mener des actions de formation des magistrats ;

Insiste pour que le mandat de la mission « EUAM Iraq » soit élargi et intègre la formation des forces de sécurité irakiennes aux enquêtes sur les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité afin, notamment, d'améliorer leur coopération avec l'équipe d'enquêteurs de l'Organisation des Nations unies chargée de recueillir des preuves en Irak ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.


* 1 Voir les Actes du colloque :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2017/ga150-notice.html

* 2 Voir le discours prononcé par M. Bruno Retailleau, Président du groupe de liaison, de solidarité, de vigilance et de solidarité avec les chrétiens, les minorités au Moyen-Orient et les Kurdes : http://www.senat.fr/commission/groupe_solidarite_chretiens_et_minorites_moyen_orient/conference_internationale_bruxelles_14_mai.html

* 3Communication conjointe au Parlement européen et au Conseil - Éléments d'une stratégie de l'UE pour l'Iraq, 8 janvier 2018, (JOIN/2018/01 final).

* 4 Décision (PESC) 2017/1869 du Conseil du 16 octobre 2017 relative à la mission de conseil de l'Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en Iraq (EUAM Iraq).

* 5 Décision (PESC) 2018/654 du Conseil du 26 avril 2018 modifiant la décision (PESC) 2017/1869 relative à la mission de conseil de l'Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en Iraq (EUAM Iraq).

* 6 Conclusions du Conseil sur l'Iraq, 22 janvier 2018, 5285/18.