Projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques

Rapports législatifs

Avis n° 272 (2004-2005), déposé le

CHAPITRE II
SERVICES PUBLICS DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT

Article 24
(section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II et art. L. 214-14
du code de l'environnement)
Renvoi dans le code de l'environnement
au code général des collectivités territoriales et au code de la santé publique pour les dispositions relatives à la distribution d'eau

Cet article a pour objet de modifier la section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement et l'article L. 214-14 qu'elle contient afin de prévoir que les dispositions relatives à la distribution d'eau sont énoncées dans le code général des collectivités territoriales et le code de la santé publique. Ce renvoi ne porte actuellement que sur les dispositions relatives à l'assainissement.

La référence actuelle à la section 1 (« dispositions générales ») du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales serait supprimée

Une telle référence n'est sans doute pas nécessaire, d'autant que l'article 26 du présent projet de loi tend à réécrire l'intitulé de la section 2 afin de ne plus mentionner l'assainissement mais les services de distribution d'eau et d'assainissement.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 24.

Article 25
(art. L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité de financer temporairement les services publics d'assainissement non collectif sur le budget général

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser le financement du service public d'assainissement non collectif sur le budget général de la commune ou du groupement au cours des quatre premiers exercices suivant la création de ce service.

1. Le droit en vigueur

Ainsi qu'il l'a été indiqué dans l'exposé général, le service d'assainissement constitue un service public à caractère industriel et commercial . En conséquence, il doit être équilibré en recettes et en dépenses afin que son financement soit assuré par ses usagers.

Le taux de la redevance est calculé de manière à ce que son montant corresponde exactement au coût du service rendu. D'autres ressources viennent s'ajouter à la redevance payée par les usagers :

- le remboursement par les propriétaires des frais de réalisation des branchements ;

- la participation des propriétaires d'immeubles édifiés après la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés. Cette participation tient compte de l'économie réalisée par le propriétaire en évitant une installation d'évacuation ou d'épuration individuelle. Son recouvrement est généralement groupé avec celui des factures d'eau ;

- la participation équivalant à la redevance d'assainissement, qui peut être instituée avant le délai de deux ans donné à l'usager pour se raccorder à l'égout ;

- les primes versées par les agences de l'eau, proportionnelles à la quantité de pollution évitée par les stations d'épuration ;

- éventuellement, en cas de réseau unitaire, une participation du budget général de la collectivité pour la partie des eaux pluviales prises en compte par le service d'assainissement.

Il est interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre les dépenses du service , qui doivent être retracées dans un budget annexe. Cette interdiction générale souffre cependant quelques exceptions limitativement énumérées à l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales. Elle ne s'applique pas :

- lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

- lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs ;

- lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse excessive des tarifs ;

- aux services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants.

Dans les trois premiers cas, la décision du conseil municipal doit faire l'objet, à peine de nullité, d'une délibération motivée fixant les règles de calcul et les modalités de versement des dépenses du service prises en charge par la commune, ainsi que le ou les exercices auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement.

2. Le dispositif proposé

Le présent article tend à instituer une nouvelle dérogation à l'interdiction faite aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics industriels et commerciaux en prévoyant qu'elle n'est pas applicable aux services publics d'assainissement non collectif, lors de leur création et pour une durée limitée au maximum aux quatre premiers exercices, quelle que soit la population des communes et groupements.

En outre, la dérogation dont bénéficient les services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants serait précisée sur deux points :

- elle serait réservé aux groupements de communes dont aucune n'a plus de 3.000 habitants, l'établissement public pouvant comprendre un nombre supérieur d'habitants ;

- dans un souci d'harmonisation, l'expression « services de distribution d'eau potable » serait remplacée par l'expression « services de distribution d'eau ».

3. La position de la commission

Les services publics d'assainissement non collectif ne bénéficiant pas de la dérogation prévue pour les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes de moins de 3.000 habitants rencontrent de grandes difficultés lors de leur création car ils doivent disposer d'un financement initial pour constituer et faire fonctionner le service, alors qu'ils ne peuvent percevoir les redevances tant que le service n'est pas rendu . Or, les contrôles étant étalés dans le temps, la constitution du budget en recettes est très progressive.

Il est donc nécessaire de permettre à l'ensemble des communes ou groupements compétents en matière d'assainissement non collectif d'abonder le budget annexe par le budget général pour pouvoir créer leur service et le faire fonctionner. Rappelons qu'en application de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau, ces « SPANC » doivent être créés avant le 31 décembre 2005.

La durée de quatre ans correspond à la durée nécessaire pour que le produit des redevances permette d'atteindre l'équilibre du budget . Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, « cette durée a été fixée sur la foi des expériences déjà menées par certaines collectivités et arrêtée en accord avec des représentants des SPANC et des collectivités . » Les services créés depuis moins de quatre ans à l'entrée en vigueur de la loi pourront en bénéficier. Quant aux services créés depuis plus de quatre ans, il a été considéré qu'ils avaient aujourd'hui atteint leur équilibre.

Votre commission vous soumet deux amendements ayant respectivement pour objet :

- de préciser que le bénéfice de la dérogation permanente à l'interdiction d'être financés par le budget général, accordée aux services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements composés de communes dont la population ne dépasse pas 3.000 habitants, concerne les établissements publics de coopération intercommunale et non pas les syndicats mixtes ;

- à l'inverse, et pour les raisons justifiant l'institution d'une telle dérogation, d'autoriser l'ensemble des groupements de collectivités territoriales, y compris les syndicats mixtes fermés, à bénéficier de la dérogation temporaire leur permettant de prendre en charge sur le budget général les dépenses afférentes au service d'assainissement non collectif. La rédaction proposée par le présent article, en faisant référence aux « groupements », sans autre précision, ne permet pas de savoir si elle inclut les syndicats mixtes fermés ou ne concerne que les établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 25 ainsi modifié .

Article 26
(section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie,
sous-section 1 nouvelle et art. L. 2224-8, L. 2224-11, L. 2224-11-1 nouveau, L. 2224-11-2 nouveau et L. 2224-11-3 nouveau
du code général des collectivités territoriales)
Compétences des communes en matière de distribution d'eau
et d'assainissement

Cet article a pour objet de clarifier et d'étendre les compétences des communes en matière de distribution d'eau et d'assainissement.

1. Des modifications formelles

Le 1° tend à modifier l' intitulé de la section 2 du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, afin de faire référence aux « dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement » et non plus seulement à l'assainissement.

Le 2° tend à créer au sein de cette section une sous-section 1 intitulée « dispositions générales » et comprenant sept articles numérotés L. 2224-8 à L. 2224-11-3.

L'article L. 2224-7, aux termes duquel « tout service chargé en tout ou partie de la collecte, du transport ou de l'épuration des eaux usées constitue un service d'assainissement », serait abrogé par l'article 49 du présent projet de loi, ses dispositions ayant été jugées redondantes avec celles de l'article L. 2224-8.

2. L'extension des compétences des communes dans le domaine de l'assainissement

L'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales serait modifié par le 3° , afin de préciser et d'étendre les compétences des communes en matière d'assainissement .

Alors que le texte actuel ne fait référence qu'à la prise en charge des dépenses, le texte proposé affirme la compétence des communes en matière d'assainissement .

En matière d' assainissement collectif, elles devraient obligatoirement assurer la collecte, le transport et l'épuration des eaux usées ainsi que l'élimination des boues produites. Le texte en vigueur ne fait référence qu'aux boues produites par les stations d'épuration. La rédaction proposée est plus large puisqu'elle inclut l'ensemble des boues produites par les systèmes d'assainissement, en particulier les boues provenant du curage des égouts.

Cette extension, certes limitée, des compétences obligatoires des communes devrait, en application de l'article 72-2 de la Constitution, être accompagnée de ressources déterminées par la loi de finances.

En matière d' assainissement non collectif , les communes ne resteraient tenues d'assurer que le contrôle des installations. Elles conserveraient la faculté d'assurer également leur entretien , étant désormais précisé que cette compétence facultative doit être exercée à la demande des usagers ou des propriétaires.

La principale innovation introduite par le présent article consiste à permettre aux communes, à la demande des propriétaires, d'assurer les travaux :

- de mise en conformité des installations d'assainissement non collectif ;

- de mise en conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement, « depuis le bas des colonnes descendantes des constructions 4 ( * ) jusqu'à la partie publique du branchement », cette précision étant destinée à garantir que les travaux sur domaine privé ne s'étendent pas aux canalisations du bâtiment ;

- de suppression ou d'obturation des fosses et autres installations de même nature, à l'occasion du raccordement de l'immeuble au réseau public de collecte des eaux usées ou de la mise aux normes de l'installation d'assainissement non collectif.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, la rédaction retenue permettrait à la commune d'assurer elle-même la réalisation des travaux, de la confier à son délégataire ou même à un tiers dans le cadre d'un marché public.

Le texte proposé par l'article 27 du présent projet de loi pour insérer un article L. 2224-12-2 dans le code général des collectivités territoriales prévoit que les frais de toute nature entraînés par ces travaux doivent être intégralement remboursés par les propriétaires, déduction faite des subventions éventuellement obtenues .

Cette faculté devrait permettre aux communes qui souhaitent en user d'accélérer la réalisation des travaux. Actuellement, elles ne disposent guère de moyens pour l'imposer aux particuliers. Aussi, prendre l'initiative d'une opération groupée de travaux, qui doit en outre permettre non seulement de récupérer plus aisément les éventuelles subventions des agences de l'eau et des départements mais également de proposer aux particuliers un échelonnement du remboursement, devrait emporter l'adhésion de nombreux particuliers.

3. La reconnaissance du caractère industriel et commercial des services de distribution d'eau

Le 4° de cet article tend à réécrire l'article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel les services publics d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial, afin de préciser que tel est également le cas des services publics de distribution d'eau .

Bien que la jurisprudence ait depuis longtemps reconnu à ces services la qualité de services publics industriels et commerciaux 5 ( * ) , l'expression selon laquelle ils sont « financièrement gérés comme des services publics industriels et commerciaux » est employée à dessein. De nombreux agents des services de distribution d'eau et d'assainissement relèvent du statut de la fonction publique territoriale. Or les agents des services publics à caractère industriel et commercial ont normalement un contrat de droit privé.

4. La possibilité de voter en excédent la section investissement du budget

Le 5° tend à insérer trois nouveaux articles dans le code général des collectivités territoriales, numérotés L. 2224-11-1 à L. 2224-11-3.

Le texte proposé pour l'article L. 2224-11-1 prévoit que la section investissement du budget des services publics de distribution d'eau ou d'assainissement peut être votée en excédent afin de permettre les travaux d'extension ou d'amélioration des services prévus par le conseil municipal ou l'organe délibérant du groupement de collectivités territoriales dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.

Il reprend l'une des préconisations formulées dans le rapport précité de la Cour des comptes, qui soulignait la nécessité d'« assouplir les règles budgétaires applicables aux services publics d'eau et d'assainissement de manière à faciliter l'autofinancement des programmes de travaux neufs. Les régies trouveraient ainsi une incitation directe à une gestion économique plus efficace en constituant l'autofinancement permettant le renouvellement des installations au lieu d'en faire peser directement le poids financier sur les générations futures d'usagers par des hausses brutales du prix de l'eau 6 ( * ) . »

Une telle disposition offrira une alternative aux communes qui, pour éviter les augmentations brutales du prix de l'eau, délèguent le service ou accroissent sensiblement leur fonds de roulement.

5. L'encadrement du régime des redevances susceptibles d'être perçues pour occupation du domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement

Le texte proposé pour l'article L. 2224-11-2 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer le régime des redevances susceptibles d'être perçues par les communes ou les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement .

De telles redevances peuvent être demandées par des communes à leurs délégataires ; or, leur montant n'est pas encadré et elles peuvent parfois apparaître comme des ersatz de droits d'entrée, qui ont été interdits par la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public. Cette pratique peut conduire à des transferts de charges entre les usagers et le budget communal et à une augmentation sensible des factures des abonnés.

Il convient donc d'encadrer par décret en Conseil d'Etat le régime de ces redevances, comme l'est déjà celui des redevances susceptibles d'être perçues pour occupation du domaine public par des réseaux d'électricité, de gaz ou de télécommunications.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, cet encadrement laisserait à la commune la possibilité de répercuter les charges de gestion de son domaine sur le service.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que le régime des redevances susceptibles d'être perçues par la région et l'Etat en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement est lui aussi fixé par décret en Conseil d'Etat, à l'instar de celui des redevances des communes et des départements.

L'Etat dispose d'un important domaine public. Celui des régions est appelé à s'étendre avec l'entrée en vigueur des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En conséquence, des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement sont sans doute déjà et seront encore implantés sur ces domaines publics.

6. La clarification des relations avec les délégataires chargés des travaux de renouvellement des ouvrages ou des grosses réparations à caractère patrimonial

Enfin, selon le texte proposé pour insérer un article L. 2224-11-3 dans le code général des collectivités territoriales, un programme prévisionnel des travaux devrait être annexé à tout contrat de délégation de service public mettant à la charge du délégataire le renouvellement des ouvrages ou les grosses réparations à caractère patrimonial 7 ( * ) .

En fin de contrat, le délégataire devrait établir un rapport énumérant les travaux réalisés et, sans préjudice des autres sanctions prévues au contrat, verser au budget de l'eau et de l'assainissement du délégant une somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel et non exécutés .

Cette disposition devrait permettre aux communes et aux groupements de collectivités territoriales d'assurer un meilleur suivi des travaux envisagés et un plus grand contrôle des opérations menées par leurs délégataires.

Elle rend obligatoires des stipulations que l'Association des Maires de France avait proposé de faire figurer dans les contrats de délégation dans son guide pour l'affermage du service de distribution d'eau paru en juin 2001 mais qui n'avaient jusqu'à présent guère été reprises.

Dans son rapport au nom de la commission de la production sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau adopté par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002 mais jamais inscrit l'ordre du jour du Sénat, M. Daniel Marcovitch relevait que : « d'après le ministère chargé de l'environnement, les dépenses de renouvellement des ouvrages représentent 10  à 20 % du coût des services publics d'eau et d'assainissement. Les délégataires pouvant se voir confier le renouvellement et les réparations des ouvrages mis à leur disposition par les communes, ils constituent des provisions allant jusqu'à 4 milliards de francs, soit 12 % de leur chiffre d'affaires, le montant des travaux réalisés étant de l'ordre de 2 à 3 milliards de francs par an. Ces provisions doivent servir à couvrir une obligation contractuelle ; il ne peut donc être envisagé qu'elles constituent une garantie contre le risque d'exploitation 8 ( * ) . »

La Cour des comptes, dans son rapport précité paru au mois de décembre 2003, a également mis en exergue des décalages fréquents entre le montant inscrit au titre du renouvellement dans le compte du délégataire et le montant des travaux effectués.

Votre commission vous soumet un premier amendement ayant pour objet :

- de garantir une estimation des dépenses afférentes au programme prévisionnel des travaux ;

- d' obliger le délégataire à rendre compte de l'exécution du programme dans le rapport qu'il remet chaque année au délégant en application de l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales.

L'estimation des dépenses est nécessaire pour calculer à la fin du contrat les sommes devant être restituées à la commune ou au groupement au titre des travaux non exécutés. Bien évidemment, elle ne doit pas dissuader le délégataire de réaliser les travaux à un moindre coût en réalisant des gains de productivité. Tel ne devrait pas être le cas puisque seules les sommes correspondant aux travaux non effectués devront être restituées.

Votre commission vous soumet un deuxième amendement ayant pour objet d'imposer au délégataire ayant accepté de prendre en charge des renouvellements et des grosses réparations à caractère patrimonial, dans le cadre d'un programme pluriannuel de travaux, de dresser à la fin du contrat un inventaire du patrimoine du délégant .

Ainsi, les communes et les groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement auront une meilleure connaissance de leur patrimoine au moment du renouvellement de la délégation.

La Cour des comptes souligne dans son rapport précité que : « L'insuffisante information des collectivités sur la consistance et la qualité de leur patrimoine les cantonne aux interventions rendues indispensables par la survenue d'une urgence. Or, la réalisation des investissements s'avère plus cohérente lorsqu'ils s'inscrivent dans une programmation pluriannuelle établie à partir d'une information sur la performance des équipements et des réseaux 9 ( * ) . »

Enfin, votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que la somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel et non exécutés sera versée au budget de l'eau ou de l'assainissement du délégant. En effet, les services de distribution d'eau et d'assainissement ne font pas toujours l'objet d'un budget unique, sauf dans les petites communes.

7. Interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet d'insérer un article L. 2224-11-4 dans le code général des collectivités territoriales, afin d'interdire la modulation des aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service.

Une telle modulation est inacceptable à un double titre :

- bien qu'elle ait été admise dans certaines limites par le Conseil d'Etat, elle institue une forme de tutelle sur les communes et les groupements de collectivités territoriales, désormais expressément prohibée par l'article 72 de la Constitution ;

- elle affecte le prix de l'eau acquitté par les consommateurs.

8. Préciser les informations devant figurer dans le rapport annuel du délégataire d'un service public local

L'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions résultent de la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public, impose au délégataire d'un service public local de produire à l'autorité délégante, chaque année avant le 1 er juin, un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport doit être assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public.

Depuis la loi n° 2002-1 du 2 janvier 2002, dès la communication de ce rapport, son examen doit être mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.

Le rapport du délégataire ne peut être utile que s'il permet de s'assurer que le prix recouvre les seules charges du service rendu et si sa présentation permet la comparaison des données avec celles des comptes prévisionnels et des comptes antérieurs. Or il n'offre toujours pas aux élus locaux et aux usagers une information financière et technique claire et utile pour assurer la maîtrise du service .

Pour atteindre un tel but, la présentation de l'information doit être améliorée.

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport précité :

« Dans certains cas, la présentation des comptes-rendus techniques et financiers du service et, en particulier, la nomenclature comptable, varient chaque année et rendent difficile toute comparaison. Le principe de permanence dans la présentation des comptes, nécessaire pour permettre la comparaison des résultats d'une année à l'autre, n'est donc pas toujours respecté et l'économie du contrat ne peut, en conséquence, être appréciée dans la durée. Cette situation est peu propice à l'échange d'informations fiables .

« Dès lors que le cadre général des délégations de service public est lacunaire, le contrat pourrait y suppléer en formulant les objectifs, le champ et les modalités du contrôle mis en oeuvre par le délégant. Il pourrait préciser le contenu du rapport annuel et s'appuyer sur des éléments objectifs, lesquels sont épars et connus des seuls opérateurs directs du service, hors ceux définis par le décret n° 94-841 du 26 septembre 1994 relatif aux conditions d'information sur la qualité de l'eau distribuée en vue de la consommation humaine et par l'article D. 2224-1 du code général des collectivités territoriales. Or les contrats, en général, ne prévoient pas de telles dispositions .

« L'absence d'un cadre normalisé reste en tout état de cause un obstacle à la fourniture d'une image fidèle du résultat des opérations afférentes à chaque délégation. Une normalisation de la présentation des comptes, acceptée par les deux parties, est un préalable à tout contrôle efficace. A défaut, la variation de cette présentation, tant entre contrats que dans le temps pour chacun d'eux, empêche la comparaison des évolutions et la constitution de bases de références, et rend donc aléatoire le contrôle des services. Prévoir des éléments communs au compte prévisionnel et au compte de la délégation permettrait de compléter la clarification ainsi entreprise . 10 ( * ) »

Un décret devait paraître afin de préciser le contenu du rapport annuel du délégataire d'un service public local. Il n'est paru que le 18 mars dernier 11 ( * ) .

Afin d'obtenir l'assurance que les informations souhaitées par les élus locaux figureront dans ce document, votre commission vous soumet un amendement d'appel ayant pour objet de préciser que le rapport doit présenter :

- le montant des provisions affectées pour travaux, pour renouvellement, pour renouvellement fonctionnel, pour investissements ainsi que pour dettes financières ou pour redevances ;

- les travaux réellement effectués ;

- les tarifs de travaux par nature ;

- les produits financiers issus des provisions et de la facturation.

Le Gouvernement aura ainsi la possibilité, en séance publique, d'expliciter l'objet des dispositions du décret qu'il vient de faire paraître, dix ans après la publication de la loi de 1995.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 26 ainsi modifié .

Article 27
(sous section 2 nouvelle de la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II
de la deuxième partie, art. L. 2224-12, art. L. 2224-12-1 à L. 2224-12-6 et art. L. 4424-36-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Règlement de service - régime des redevances de distribution d'eau
et d'assainissement - interdiction des demandes de caution solidaire
ou de dépôt de garantie - fixation des tarifs de l'eau

Cet article a pour objet de rendre obligatoire la diffusion d'un règlement des services de distribution d'eau et d'assainissement, d'encadrer le régime des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, d'interdire les demandes de caution solidaire ou de dépôt de garantie et de rénover les règles régissant la fixation des tarifs de l'eau.

Le premier paragraphe (I) tend à créer au sein de la section 2 du chapitre IV (« services publics industriels et commerciaux ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales, intitulée « dispositions relatives aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement » en application de l'article 26 du présent projet de loi, une sous-section 2 intitulée « règlements de service et tarification » et comprenant sept articles numérotés L. 2224-12 à L. 2224-12-6.

1. L'obligation d'élaborer et de diffuser un règlement des services de distribution d'eau et d'assainissement

L'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales serait entièrement réécrit.

Il renvoie actuellement à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles sont instituées, recouvrées et affectées les redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, ainsi que les sommes dues par les propriétaires mentionnés aux articles L. 1331-1 et L. 1331-8 du code de la santé publique 12 ( * ) . Ces dispositions seraient reprises dans un nouvel article L. 2224-12-2.

Le texte proposé pour l'article L. 2224-12 a pour objet de rendre obligatoire l'élaboration et la mise à disposition du public par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes, pour chaque service de distribution d'eau ou d'assainissement, d'un règlement définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires.

De tels règlements existent déjà. Ils définissent les relations entre l'exploitant du service et l'abonné. A ce titre, ils prévoient notamment les obligations de service, les modalités de fourniture de l'eau (pression), les règles applicables à l'abonnement, les conditions de mise en service des branchements et compteurs, les modalités de paiement des prestations et fournitures d'eau... Ils déterminent les modalités d'entretien et de relevés du compteur. Ils peuvent demander à l'abonné d'informer le service s'il dispose, dans sa propriété, de canalisations alimentées par une autre ressource en eau, ou prescrire la mise en place de dispositif anti-retour en cas de branchement desservant des installations utilisant l'eau à des fins non domestiques. Une circulaire du 14 avril 1988 du ministère de l'intérieur présente un modèle pour la rédaction du règlement de service, non opposable aux collectivités.

La Cour de cassation a estimé que le règlement d'un service de distribution d'eau n'était pas opposable aux usagers s'il n'avait pas été préalablement porté à leur connaissance 13 ( * ) .

Des incertitudes subsistent en raison de l'absence de texte précisant les modalités d'information des usagers lorsqu'un règlement est adopté ou modifié.

Dans un souci de sécurité juridique, votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de préciser les conditions d'opposabilité du règlement de service .

Il prévoit que l'exploitant remet à chaque abonné le règlement de service ou le lui adresse par courrier postal ou électronique. Le paiement de la première facture suivant la diffusion du règlement ou de sa mise à jour vaut accusé de réception par l'abonné. Le règlement doit en outre être tenu à la disposition des usagers.

L'amendement impose par ailleurs à l'exploitant de rendre compte au maire ou au président du groupement de collectivités territoriales des modalités et de l'effectivité de la diffusion du règlement de service.

2. L'obligation de facturer la fourniture d'eau

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-1 dans le code général des collectivités territoriales tend à poser le principe de la facturation de la fourniture d'eau et à mettre un terme aux pratiques de livraison gratuite à des administrations et des bâtiments publics .

Déjà, en 1997, un rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion des services publics locaux d'eau et d'assainissement relevait, comme une anomalie, l'absence de facturation de la consommation d'eau des services publics locaux. En effet, les consommations d'eau de bâtiments communaux devraient être financées par le budget général de la commune, et donc par l'impôt, et non par le budget du service public de l'eau.

Des cas de gratuité ou d'absence de tarification sont toujours relevés alors même qu'ils contreviennent au principe de récupération du coût des services liés à l'utilisation de l'eau, maintenant clairement posé par la directive cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000.

Le texte proposé dispose que, quel qu'en soit le bénéficiaire, la fourniture d'eau fait l'objet d'une facturation. Seules les consommations publiques liées à la lutte contre l'incendie resteraient gratuites, en raison des difficultés rencontrées pour les mesurer.

Les communes devraient mettre fin, avant le 1 er janvier 2007 , à toute disposition ou stipulation contraire au principe de facturation de toute consommation. Cette échéance étant relativement éloignée, les services concernés disposeraient d'une durée suffisante pour s'adapter à la nouvelle législation, notamment par la recherche des conventions déjà passées, qui peuvent être relativement anciennes, ou par la pose de compteurs.

Le terme « dispositions » vise les mesures réglementaires obligeant une collectivité à fournir gratuitement l'eau à un établissement. Tel est par exemple le cas de l'arrêté consulaire du 6 Prairial An XI définissant la liste des établissements de l'Etat bénéficiaire de la gratuité de l'eau potable et de l'eau non potable à Paris.

Le terme de « stipulations » vise les clauses des contrats de délégation qui mettent à la charge du délégataire l'approvisionnement en eau de bâtiments publics et des contrats passés entre la commune ou le groupement et des personnes publiques.

En réponse à votre rapporteur pour avis, le ministère de l'écologie et du développement durable a présenté en ces termes les effets attendus de la réforme proposée : « A Paris, les volumes non facturés aux bâtiments publics ne représenteraient qu'un pour mille des volumes distribués. Ils peuvent atteindre 5 % des consommations dans quelques cas. L'absence de facturation de l'eau implique la prise en charge des dépenses par l'ensemble des autres abonnés, augmentant d'autant le prix de l'eau facturé. L'absence de facturation n'incite pas à développer des économies d'eau dans les établissements concernés. Un suivi des consommations d'eau de 45 établissements publics parisiens (écoles, hôpitaux) a permis de réduire les consommations d'eau de moitié . »

3. L'encadrement des redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement et l'interdiction des cautions solidaires et des dépôts de garantie

Les services publics de distribution d'eau et d'assainissement perçoivent des redevances qui doivent être proportionnées aux services rendus et couvrir l'ensemble des charges qu'ils supportent afin d'assurer leur équilibre budgétaire.

Comme il l'a été indiqué, le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-2 dans le code général des collectivités territoriales tend à reprendre et à compléter les dispositions actuelles de l'article L. 2224-12 renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles sont instituées, recouvrées et affectées les redevances dues par les usagers des services publics de distribution d'eau et d'assainissement , ainsi que les sommes dues par les propriétaires pour le raccordement au réseau public de collecte des eaux usées.

Il leur apporte deux modifications consistant :

- la première, à préciser que les règles relatives à ces redevances et sommes sont établies par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public ;

- la seconde, à faire référence aux sommes prévues par les articles L. 1331-1 à L. 1331-10 du code de la santé publique par coordination avec les mesures proposées par l'article 22 du présent projet de loi.

En outre, il est précisé :

- d'une part, que les communes se font rembourser intégralement par les propriétaires les frais de toute nature entraînés par les travaux qu'elles prennent en charge au titre de l'assainissement non collectif, ces dépenses étant diminuées des subventions éventuellement obtenues ;

- d'autre part, que ces sommes sont perçues au profit du budget du service d'assainissement et recouvrées comme les redevances dues par les usagers du service d'assainissement.

Le premier alinéa du texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-3 dans le code général des collectivités territoriales tend à énumérer les charges devant être couvertes par ces redevances afin qu'elles soient strictement proportionnées au service rendu .

Il est donc précisé qu'elles ont à couvrir « les charges découlant des investissements, du fonctionnement, et des renouvellements nécessaires à la fourniture des services », ainsi que « les charges et impositions de toute nature afférentes à leur exécution », cette dernière expression visant les redevances dues aux agences de l'eau qui sont dues par les communes mais peuvent être répercutées sur les usagers.

Le deuxième alinéa de cet article a pour objet d' interdire de demander à un abonné domestique une caution solidaire ou le versement d'un dépôt de garantie 14 ( * ) .

Les services ayant recours à ces pratiques peu justifiées, qui limitent l'accès à l'eau pour les personnes les plus modestes, devraient rembourser les sommes antérieurement perçues dans le délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Ce délai qui peut sembler long a été prévu pour éviter des difficultés de trésorerie aux petites communes.

Selon une enquête réalisée par l'Office international de l'eau en avril 2000 pour le compte du ministère de l'écologie et du développement durable : sur 33 services identifiés à partir de l'échantillon du suivi du prix de l'eau mis en place par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, 9 demandaient des dépôts de garantie en 2000. Le montant moyen était de 90 euros, le minimum étant de 38 euros et le maximum observé de 165 euros.

4. L'encadrement de la tarification de l'eau

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet d'encadrer la tarification de l'eau.

Il reprend et complète les dispositions des articles L. 214-15 et L. 214-16 du code de l'environnement, issues de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, qui seraient abrogées par l'article 49 du présent projet de loi.

• Le droit en vigueur

La facture unique adressée aux abonnés des services d'eau et d'assainissement comprend des prestations relevant de plusieurs services et de plusieurs intervenants. Elle comporte en effet trois grandes composantes : eau, assainissement et diverses taxes. Par ailleurs, le service peut être assuré par plusieurs catégories d'intervenants : collectivités territoriales, structures intercommunales et sociétés d'eau et d'assainissement.

Un arrêté du ministre des finances du 10 juillet 1996 impose désormais de distinguer trois rubriques dans la facture d'eau :

- la production, l'acheminement et la distribution de l'eau, y compris la redevance au titre des prélèvements faits dans le milieu naturel perçue par l'agence de l'eau ;

- la collecte et le traitement des eaux usées ;

- les prélèvements de nature redistributive opérés au profit des organismes publics : l'Etat, l'agence de l'eau au titre de la lutte contre la pollution et Voies navigables de France (VNF) pour le développement du transport par voie d'eau.

Composantes de la facture d'eau TTC

Composantes de la facture

Communes avec assainissement collectif

Montant (euros)

%

Distribution

1,29

46

Part fixe eau potable

0,32

11

Part variable eau potable

0,97

35

Assainissement

1,04

37,5

Part fixe assainissement

0,13

4,5

Part variable assainissement

0,91

33

Autres

0,47

16,7

Redevance Ressource de l'agence

0,04

1,5

FNDAE

0,02

0,8

VNF

0,00

0,1

Autres taxes

0,01

0,3

Redevance Pollution

0,40

14

Total de la facture

2,79

100

Source : Ifen-Scees, enquête eau 2001

Malgré les progrès introduits par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui préconisait une nouvelle tarification de l'eau en rapport plus direct avec les quantités consommées, le lien entre le montant de la facture et le volume utilisé n'apparaît pas toujours.

• Le maintien d'une part proportionnelle au volume d'eau consommé et d'une part fixe

Le premier paragraphe (I) réaffirme le principe selon lequel toute facture d'eau doit comprendre un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné , tout en autorisant l'établissant d'une part calculée en fonction des charges fixes du service (frais de personnel, annuités d'emprunt et amortissement des ouvrages) et des caractéristiques du branchement (diamètre ou débit pouvant être fourni, éventuellement apprécié sur la base du nombre de logements desservis en cas d'abonnement collectif). Ces dispositions sont pratiquement identiques à celles figurant au premier alinéa de l'article L. 214-15 du code de l'environnement.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, 3 % seulement des services auraient mis en place une facturation strictement proportionnelle au volume d'eau consommé, la part fixe étant souvent limitée à un « abonnement » d'un montant réduit (30 à 50 euros par an).

En 2001, le montant de la part fixe était en moyenne de 52.8 euros pour une facture d'eau de 325 euros toutes taxes comprises correspondant à une consommation de 120 m 3 dans une commune desservie en eau et en assainissement (soit 17 % de la facture).

La Cour des comptes souligne dans son rapport précité que : « La tarification proportionnelle ne répartit pas équitablement les frais fixes entre les usagers et apparaît moins efficace économiquement que la tarification binôme . Elle pose notamment un problème d'équité dans les communes touristiques ou les stations balnéaires en faisant peser le coût induit par le suréquipement, lié à une forte fréquentation saisonnière, sur les seuls usagers permanents du service, particulièrement les familles nombreuses et autres gros consommateurs. Les résidents secondaires ne contribuent alors pas à la hauteur des surcoûts qu'ils ont générés .

« Le prix structuré en binôme, avec une prime fixe indépendante du volume consommé et une partie proportionnelle, est économiquement pertinent, bien qu'il soit souvent mal compris par l'usager, surtout par les petits consommateurs qui s'expliquent mal la progression de leurs factures quand elle est imputable à la partie fixe. Toutefois, pour que la tarification en binôme joue son rôle, la part fixe ne doit pas être excessive 15 ( * ) . »

Le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau adopté par l'Assemblée nationale en janvier 2002 prévoyait que cette part fixe devait correspondre aux charges de gestion du comptage et de facturation, ce qui aurait eu pour conséquence, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, de plafonner son montant à environ 30 à 40 euros. Le présent projet de loi fait le choix, conforme au principe constitutionnel selon lequel l'organisation de la République est décentralisée, de laisser une plus grande latitude aux élus locaux.

• Le maintien de la possibilité de pratiquer, à titre exceptionnel, une tarification au forfait

Le second alinéa du I autorise, à titre exceptionnel et dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, une tarification au forfait en prévoyant que la facture d'eau peut ne pas comporter de terme proportionnel au volume d'eau consommé :

- lorsque la ressource en eau est abondante et qu'un nombre limité d'usagers est raccordé au réseau ;

- sur autorisation préfectorale délivrée à la demande du maire ou de l'établissement public compétent pour assurer la distribution d'eau.

Ces dispositions reprennent en partie seulement celles du deuxième alinéa de l'article L. 214-15 du code de l'environnement. Ce dernier prévoit en effet qu'une tarification au forfait peut être autorisée si la commune connaît habituellement de fortes variations de sa population. La situation de ces communes fait toutefois l'objet du paragraphe IV du texte proposé par le présent article pour l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales qui tend à autoriser les tarifs saisonniers.

Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, moins de 5 % des communes, pour la plupart de montagne, desservant moins de 1 % de la population, pratiqueraient une tarification au forfait dans des conditions définies par un décret n° 93-1347 du 28 décembre 1993.

• L'obligation de réexaminer les modalités de tarification dans les zones de répartition des eaux

Le deuxième paragraphe (II) du texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales tend à imposer un réexamen des modalités de tarification dans les zones de répartition des eaux , délimitées par le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, afin d'inciter les usagers à une meilleure utilisation de la ressource, par exemple par une tarification proportionnelle au volume ou par des tarifs au mètre cube croissant par tranche de consommation.

Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public compétent en matière de distribution d'eau devrait procéder à ce réexamen dans un délai de deux ans à compter de la date du classement en zone de répartition .

Il s'agit, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis, « d'attirer l'attention des communes déjà concernées par une zone de répartition des eaux, et qui devront le cas échéant abandonner le principe d'une tarification dégressive à partir de 2010, afin de mettre en oeuvre une tarification incitative conformément à l'article 9 de la directive cadre . »

Les bassins situés en zones de répartition des eaux concernent le territoire de 7.500 communes ; les nappes souterraines situées en zone de répartition des eaux concernent le territoire d'environ 8.000 communes, certaines étant concernées par les deux classements . Ces communes peuvent cependant être alimentées en eau par des syndicats intercommunaux prélevant dans une ressource non concernée par le classement.

• Les restrictions apportées à la pratique des tarifs dégressifs

Le troisième paragraphe (III) prévoit qu'à compter de 2010 et sous réserve des cas de tarification au forfait, le montant de la facture d'eau calculé en fonction du volume réellement consommé peut être établi soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube , soit sur la base d'un tarif progressif .

2010 est l'échéance fixée par l'article 9 de la directive cadre pour mettre en place une tarification incitative. La tarification progressive, d'ores et déjà autorisée, peut permettre :

- de pratiquer un tarif plus faible pour les premières tranches de consommation d'eau, correspondant à la consommation de base d'un ménage par exemple, ce qui peut constituer un tarif social dans la mesure où une part fixe importante n'est pas demandée ;

- d'inciter les plus gros consommateurs à économiser l'eau.

Les tranches tarifaires de consommation doivent être définies localement en fonction de la distribution des consommations d'eau et du débit de pointe pouvant être fourni par le service. Les économies d'eau ainsi réalisées peuvent permettre au service de ne pas procéder à l'extension de ses capacités de production.

Corrélativement, le deuxième alinéa du III tend à restreindre les possibilités d'instituer une tarification dégressive à partir de cette date, afin d'éviter une contradiction entre les outils de tarification de l'eau et la gestion de la ressource.

La mise en place d'un tarif dégressif serait subordonnée à la double condition :

- que le prélèvement d'eau ne fasse pas l'objet de règles de répartition des eaux en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement ;

- ou ne porte pas atteinte à la réalisation des objectifs de quantité des eaux que fixe le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ou, s'il existe, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de supprimer cette seconde condition. Il n'y a lieu d'interdire la pratique des tarifs dégressifs que dans les zones de répartition des eaux, où la ressource est rare . La référence aux objectifs généraux du SDAGE ou du SAGE risque en effet d'introduire une incertitude juridique, le lien entre ces objectifs et la gestion du prélèvement d'eau pouvant faire l'objet d'analyses divergentes. Si les problèmes de gestion quantitative s'avéraient certains, l'autorité administrative serait appelée à prendre une décision de classement en zone de répartition des eaux. En conséquence, l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux semble suffisante.

Votre commission vous soumet un deuxième amendement ayant pour objet d'instituer un délai pour permettre aux communes et aux groupements de collectivités territoriales de se mettre en conformité avec l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux. Ce délai serait de deux ans à compter du 1 er janvier 2008 pour les zones déjà créées à cette date et de deux ans à compter de leur création pour les zones nouvelles.

Enfin, le troisième alinéa du III permet au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de définir, pour les immeubles collectifs à usage d'habitation , un barème particulier tenant compte du nombre de logements , lorsqu'il décide de mettre en place un tarif progressif ou dégressif en fonction des consommations d'eau.

Pour ces immeubles, notamment les immeubles de logements sociaux, l'application d'un barème progressif sans correction par le nombre de logements conduirait à appliquer les barèmes les plus élevés. Les habitants paieraient alors l'eau à un prix au mètre cube supérieur à celui d'une famille en logement individuel.

• La possibilité d'instituer une tarification saisonnière

Le quatrième et dernier paragraphe (IV) du texte proposé par cet article pour insérer un article L. 2224-12-4 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de permettre la mise en place d'une tarification saisonnière .

Il prévoit que, « dans les communes où l'équilibre entre la ressource et la consommation est menacé de façon saisonnière , le conseil municipal ou l'assemblée délibérante peut définir des tarifs différents selon les périodes de l'année . »

Ainsi qu'il l'a été indiqué, ce dispositif se substituerait à la possibilité offerte par l'article L. 214-15 du code de l'environnement aux communes et établissements publics connaissant habituellement de fortes variations de leur population de pratiquer, à titre exceptionnel et sur autorisation préfectorale, une tarification au forfait.

Il devrait introduire davantage de souplesse à la condition que la notion de « menace saisonnière de l'équilibre entre la ressource et la consommation » ne soit pas interprétée de façon trop restrictive :

- la double exigence d'un décret en Conseil d'Etat et d'une autorisation préfectorale serait supprimée ;

- la commune ou l'établissement public pourrait mettre en place des tarifs différents selon la saison plutôt que de définir un forfait .

Rappelons que le respect du principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que des usagers placés dans des situations différentes fassent l'objet de tarifs différents, sous réserve que la distinction soit fondée sur des motifs d'intérêt général en rapport avec l'objet ou les conditions d'exploitation du service. C'est ainsi, par exemple, qu'un tarif spécifique pourrait être établi dans une commune touristique durant la période estivale en raison des contraintes du service. Toutefois, une décision fondant la différenciation de tarif sur la qualité de résident permanent ou de résident temporaire de l'usager est illégale et est sanctionnée par le juge administratif 16 ( * ) .

5. L'obligation d'installation d'un dispositif de comptage de l'eau pour les usagers du service d'assainissement non raccordés au réseau d'assainissement

Le texte proposé pour insérer un article L. 2224-12-5 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de rendre obligatoire, pour les usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement, l'installation d'un dispositif de comptage de l'eau qu'ils prélèvent sur des sources autres que le réseau de distribution. Un décret préciserait les modalités de mise en oeuvre de cette obligation.

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir que ce décret devra fixer les conditions dans lesquelles la consommation d'eau constatée au moyen de ce dispositif sera prise en compte dans le calcul de la redevance d'assainissement due par les usagers.

Il convient en effet non seulement de permettre l'intégration dans la redevance d'assainissement des volumes d'eau rejetés dans le réseau de collecte des eaux usées mais également d'éviter la prise en compte dans le calcul de la redevance des volumes d'eau qui ne sont pas rejetés, par exemple en cas d'arrosage d'un jardin.

6. Des dispositions particulières à Saint-Pierre-et-Miquelon

Le texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 2224-12-6 dans le code général des collectivités territoriales a pour objet de prévoir que les dispositions des articles L. 2224-12-4 et L. 2224-12-5 du même code, respectivement relatives à la tarification de l'eau et à l'obligation d'installation d'un dispositif de comptage de l'eau pour les usagers du service d'assainissement non raccordés au réseau d'assainissement, ne sont pas applicables à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Cette disposition reconduit et étend l'exonération figurant actuellement à l'article L. 214-16 du code de l'environnement, qui ne concerne que la tarification de l'eau et serait abrogé en application de l'article 49 du présent projet de loi.

Une telle exonération est justifiée par le fait qu'en raison des conditions climatiques rigoureuses, les compteurs d'eau ne peuvent y fonctionner. La règle est donc celle d'une tarification forfaitaire.

7. Des dispositions spécifiques à la Corse

Le second paragraphe (II) du présent article a pour objet d'insérer un article L. 4424-36-2 dans le code général des collectivités territoriales afin d'y faire figurer les dispositions introduites par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse à l'article L. 214-15 du code de l'environnement, aux termes desquelles l'autorisation de pratiquer une tarification au forfait est délivrée, dans l'île, non pas par le préfet mais par l'Assemblée de Corse.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 27 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 27
(art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour les communautés de communes d'exercer à titre optionnel tout ou partie de la compétence « assainissement »

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre aux communautés de communes de prendre en charge, au titre de leurs compétences optionnelles, tout ou partie de l'assainissement, par exemple l'assainissement autonome mais pas l'assainissement collectif.

En application de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, une communauté de communes exerce obligatoirement certaines compétences, elle peut par ailleurs se doter de compétences supplémentaires qui peuvent être des compétences optionnelles non retenues au titre des compétences obligatoirement exercées ou des compétences facultatives.

La communauté de communes doit obligatoirement exercer des compétences dans les deux blocs suivants, mais il appartient aux communes d'en préciser l'étendue lors de la création de la communauté :

- aménagement de l'espace,

- actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

Toutefois, la loi transfère aux communautés de communes optant pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire.

La communauté de communes doit en outre exercer des compétences dites optionnelles relevant d'au moins un des cinq blocs suivants, le cinquième bloc ayant été ajouté par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale :

- protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux,

- politique du logement et du cadre de vie,

- création, aménagement et entretien de la voirie,

- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

- action sociale d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions fixées à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

L'étendue du transfert de compétences au sein de ces blocs doit être précisée par les communes à la majorité qualifiée requise pour la création.

Au-delà du bloc de compétences choisi à titre optionnel par la communauté de communes, celle-ci peut exercer, si les communes le souhaitent, les autres compétences du groupe optionnel ainsi que toute autre compétence dite facultative.

L'assainissement fait partie des compétences obligatoires des communautés urbaines qui doivent également prendre en charge la distribution d'eau 17 ( * ) , des compétences optionnelles des communautés d'agglomération 18 ( * ) et des compétences facultatives des communautés de communes .

Cette compétence ne semble pouvoir être dissociée , de telle sorte que la communauté prenne en charge l'assainissement non collectif et ses communes membres conservent la responsabilité de l'assainissement collectif.

Telle est sans doute l'une des raisons pour lesquelles peu de communautés de communes l'exercent encore . Il n'est pas rare en effet que seule la commune centre dispose d'un système d'assainissement collectif, les autres ayant opté pour l'assainissement autonome en raison du caractère diffus de leur habitat. Transférer à la communauté de communes l'intégralité de la compétence « assainissement » reviendrait à mutualiser les charges induites par le système d'assainissement collectif de la ville centre , en particulier le fonctionnement de la station d'épuration. Les autres communes membres sont rarement disposées à l'accepter.

Dans le même temps, la loi impose la mise en place, avant le 31 décembre 2005, d'un service public d'assainissement non collectif chargé du contrôle des installations des particuliers. Il serait plus rationnel et moins onéreux de créer un service unique géré par la communauté de communes. La ville centre devrait également y trouver un intérêt car son territoire comprend bien souvent également des zones d'assainissement non collectif.

Aussi vous est-il proposé de permettre à une communauté de communes d'exercer tout ou partie de la « compétence assainissement » . Gageons qu'après avoir éprouvé l'utilité de l'exercice en commun de l'assainissement non collectif, les communes membres seront moins réticentes pour transférer également à la communauté la responsabilité de l'assainissement collectif.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 27 .

Article additionnel après l'article 27
(art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Ajout de l'assainissement à la liste des compétences optionnelles
des communautés de communes ouvrant droit
à la dotation globale de fonctionnement bonifiée

Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de modifier l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'instituer une incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement » par les communautés de communes en la faisant figurer dans la liste des compétences optionnelles ouvrant droit à la dotation globale de fonctionnement bonifiée.

En application de cet article L. 5214-23-1, les communautés de communes les plus intégrées perçoivent une majoration de leur dotation globale de fonctionnement . Pour être éligibles à cette majoration, elles doivent :

- avoir institué la taxe professionnelle unique ;

- avoir une population comprise entre 3.500 habitants et 50.000 habitants au plus ou, lorsqu'elle est inférieure à 3.500 habitants, et qu'elles sont situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprennent au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton ou bien, lorsqu'elle est supérieure à 50.000 habitants, n'inclut pas de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15.000 habitants ;

- exercer au moins quatre groupes de compétences optionnelles sur une liste de six , le sixième groupe de compétences ayant été ajouté par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette liste de groupes de compétences optionnelles comprend :

- en matière de développement économique : l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire, ainsi que les actions de développement économique ;

- en matière d'aménagement de l'espace communautaire : le schéma directeur et le schéma de secteur, l'aménagement rural, les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;

- la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire ;

- la politique du logement social d'intérêt communautaire et l'action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- l'élimination et la valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

- en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire

Il vous est proposé d' ajouter à cette liste un septième groupe de compétences, la communauté de communes devant prendre en charge non seulement l'assainissement non collectif mais également l'assainissement collectif pour être éligible à la majoration de la dotation globale de fonctionnement .

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 27 .

* 4 C'est-à-dire des colonnes d'évacuation des eaux usées de l'immeuble.

* 5 Tribunal des conflits, 12 janvier 1987, compagnie des eaux et de l'ozone contre SA établissements Vétillard.

* 6 Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 96.

* 7 L'expression « renouvellements et grosses réparations à caractère patrimonial » vise les ouvrages principaux du service : canalisations, branchements, ouvrages de génie civil et gros équipements à l'exclusion des changements de pièces mécaniques, roulements qui ressortissent à l'entretien courant des ouvrages. Le programme de travaux précisera les ouvrages concernés.

* 8 Rapport n° 3500 (Assemblée nationale, XI e législature), page 121.

* 9 Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 55.

* 10 Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - pages 54 et 55.

* 11 Décret n° 2005-236 du 14 mars 2005, paru au Journal officiel du 18 mars 2005.

* 12 Voir le commentaire de l'article 22 du projet de loi.

* 13 Cass. Civ. 17 nov. 1987, arrêt n° 1221.

* 14 Les dépôts de garantie sont payés par l'abonné lors de l'ouverture de l'abonnement et sont remboursés lors du départ de l'abonné. Les cautions solidaires correspondent à un engagement d'un tiers à payer en cas de défaillance de l'abonné.

* 15 Rapport public particulier de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 22.

* 16 Conseil d'Etat, 28 avril 1993, commune de Coux.

* 17 Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

* 18 Article L. 5216-5 du même code.

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