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Contrôle de l'application des lois pour 2008

 

service des commissions

DEUXIÈME PARTIE :

OBSERVATIONS DES COMMISSIONS PERMANENTES

Comme chaque année, les six commissions permanentes du Sénat ont établi un bilan de l'application, en fin d'année parlementaire (30 septembre), des lois relevant de leur champ respectif de compétences. Ces bilans, fort complets, donnent lieu à une communication synthétique du président de chaque commission, dont on trouvera le compte rendu en annexe au présent rapport (annexe n°1).

Pour 2007-2008, les observations formulées par les différentes commissions confirment, toutefois dans des proportions inégales, le sens de l'évolution générale.

I. UN BILAN POSITIF ASSORTI DE RÉSERVES

La commission des affaires économiques prend acte, en s'en félicitant, des initiatives prises, par le Premier ministre, pour oeuvrer à une meilleure exécution des lois :

« Depuis 2003, le Gouvernement a démontré avec constance sa volonté d'améliorer les résultats obtenus dans le domaine de l'application des lois. Il a confirmé cette détermination au cours de l'année parlementaire 2007-2008, en perfectionnant et en développant de nouveaux outils au service de l'application des lois. Ce faisant, il répond tant aux préoccupations des parlementaires qui ont régulièrement regretté par le passé les insuffisances dans ce domaine, qu'à celles de nos concitoyens qui appellent de leurs voeux un corpus normatif clair leur garantissant la sécurité juridique.

C'est pourquoi la commission des affaires économiques se félicite des signaux positifs émis cette année par le Gouvernement mais elle constate, néanmoins, que les résultats concrets se font attendre, l'année parlementaire 2007-2008 se caractérisant par un tassement de ceux-ci. »

Elle poursuit :

« On relève aujourd'hui avec satisfaction la volonté du Premier ministre de mettre en place une « structure clairement identifiée qui sera responsable de la coordination du travail d'application des lois » dans chaque ministère. Cette démarche va en effet bien au-delà de la simple nomination d'un fonctionnaire responsable du suivi de l'application des lois.

En outre, la circulaire précitée prévoit que « l'adoption d'une loi nouvelle est suivie d'une réunion interministérielle qui permet de déterminer le ministère responsable de la préparation de chaque décret et d'arrêter un échéancier prévisionnel ». La concertation interministérielle demeurant un handicap majeur à une élaboration rapide des décrets, votre commission se félicite de ce dispositif. S'agissant des échéanciers prévisionnels des décrets, elle se félicite également que la circulaire du 29 février 2008 du premier ministre prévoie que ceux-ci sont transmis aux deux assemblées. »

Précisément :

« La commission des affaires économiques est satisfaite des délais dans lesquels elle reçoit les tableaux des échéanciers prévisionnels des textes d'application. En effet reçu, pour chacune des 8 lois (y compris la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie soumise à une commission spéciale) promulguées au cours de l'année parlementaire et qui appellent des textes d'application, l'échéancier correspondant a été transmis dans un délai moyen d'à peine plus de deux mois, comme l'indique le tableau ci-après.

Echéanciers des textes d'application

Intitulé de la loi

Date de transmission de l'échéancier prévisionnel

Loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs

12 mars 20008

Loi du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction

2 avril 2008

Loi du 7 avril 2008relative à la nationalité des équipages de navires

Début août 2008

Loi du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales

Début août 2008

Loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés

Début août 2008

Loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire

17 septembre 2008

Loi relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement du 1er août 2008

30 septembre 2008

Loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie

30 septembre 2008

La commission des affaires économiques est ainsi informée plus rapidement que par le biais des échéanciers publiés par Légifrance. Ces échéanciers donnent en outre des informations plus détaillées que celles disponibles sur Légifrance (ministère responsable de la préparation du décret, état des consultations obligatoires, le cas échéant date de saisine du Conseil d'Etat et date à laquelle le texte d'application devrait être publié). »

Il est significatif de remarquer que la commission des affaires sociales nuance également ses appréciations sur Légifrance : si la mise en ligne, sur le site, des échéanciers de publication des décrets est un outil utile pour le contrôle de l'application des lois, elle déplore qu'ils ne mentionnent pas systématiquement les dates prévisionnelles de sortie des textes -qui demeurent en pratique peu respectées- et surtout, que les mesures infra-décrétales n'y soient pas recensées, alors même qu'elles appliquent tout autant la loi que les décrets et que la circulaire du 29 février 2008 ne procède pas explicitement à une telle distinction.

La commission des affaires économiques formule aussi la réserve suivante sur les échéanciers transmis au Parlement :

« On regrette que plusieurs mesures annoncées pour le mois de septembre n'aient pas été publiées dans le délai annoncé. Il en est ainsi des décrets attendus aux articles 1er et 2 de la loi du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires et du décret prévu à l'article 3 de la loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés.

La commission des affaires économiques invite donc les ministères compétents à respecter les délais annoncés dans les échéanciers prévisionnels transmis au Parlement. »

La commission des affaires culturelles note que le bilan de l'année parlementaire 2007-2008 confirme la tendance, observée au cours de la XIIe législature, à l'amélioration du suivi réglementaire.

Elle félicite, en particulier, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui a su mener à bien son travail d'application sur 2 lois importantes :

- la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche : la Commission des affaires culturelles note que cette loi est devenue applicable un an après sa promulgation ;

- la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui est applicable elle aussi, dans les mêmes conditions.

La commission des affaires sociales est la plus laudative de toutes, sans pour autant dissimuler l'existence de quelques difficultés ponctuelles.

Elle procède aux constatations suivantes :

« Ce nouvel exercice de contrôle de l'application des lois montre que les progrès observés sur les deux sessions précédentes se confirment, tant du point de vue du taux d'application des lois votées cette année et du nombre de lois d'ores et déjà applicables que de la gestion du stock, dans des délais raisonnables, des mesures attendues par les lois adoptées antérieurement.

La commission se félicite de la poursuite de cette dynamique »

Pour les textes en relevant, elle commente en ces termes la progression continue du taux d'application :

« L'année parlementaire écoulée est marquée par un net recul du nombre de mesures d'application attendues (83, contre respectivement 191, 120 et 267 pour les trois précédents exercices), sans que l'on puisse déjà conclure à une évolution durable en la matière...

...Il en ressort que le taux d'application des lois adoptées au cours de la session 2007-2008 s'inscrit dans la dynamique d'amélioration continue observée sur les cinq dernières sessions pour atteindre cette année 45 %, soit la meilleure performance enregistrée depuis 2002. Même s'il ne porte, on l'a vu, que sur 83 textes réglementaires, ce résultat n'en demeure pas moins remarquable...

...Il semble bien que les déclarations d'intention gouvernementales en la matière, qui restaient par le passé lettre morte, trouvent enfin leur traduction concrète dans les chiffres. »

Commission des affaires sociales : évolution, de 2002-2003 à 2007-2008,
du taux annuel d'application des lois

La commission des affaires sociales cite deux exemples :

« On soulignera le bon suivi réglementaire de la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi, dont deux tiers des mesures d'application sont parues. Ceci a permis la mise en place rapide de l'instance nationale provisoire chargée de préparer la création du nouvel opérateur issu de la fusion de l'agence nationale pour l'emploi (ANPE) et des associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic), et de préciser les modalités de fonctionnement du conseil national de l'emploi, des conseils régionaux de l'emploi et de la nouvelle institution née de la fusion.

De la même façon, on notera l'application satisfaisante de la loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 : alors que les lois de financement, en raison de la complexité des sujets qu'elles abordent et du nombre de mesures réglementaires qu'elles appellent, ont longtemps fait figure de parents pauvres de l'application des lois, la moitié des textes attendus par la dernière loi étaient publiés au 30 septembre 2008 (contre 37 % en 2007, 41 % en 2006 et 15 % en 2005 pour les dernières lois de financement). »

La commission des lois constate, en 2007-2008, une amélioration du taux d'application des lois relevant de sa compétence : 26 %, contre 23 % en 2006-2007 et 18 % en 2005-2006.

La commission des finances relève que la très grande majorité des lois partiellement applicables affichent un taux supérieur à 80 %.

Commission des finances : dispersion, selon le taux d'application
des lois partiellement applicables