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ANNEXES

ANNEXE N° 1 :

Observations des commissions
sur l'application des lois en 1998-1999

(Extraits du " bulletin des commissions ")

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 27 octobre 1999

Au cours de la même réunion, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, président, sur l'application, entre le 1er octobre 1998 et le 30 septembre 1999, des lois entrant dans le domaine de compétence de la commission.

M. Adrien Gouteyron, président, a introduit son propos en constatant que le suivi de l'application des lois que le Sénat pratique depuis 1972 était trop souvent l'occasion de constater que les lois ne recevaient que bien tardivement les mesures d'application nécessaires, quand elles n'étaient pas modifiées avant d'être devenues complètement applicables.

Il a relevé que, dans le domaine de la culture, étaient enfin devenues applicables deux lois adoptées en 1997. En ce qui concerne la loi d'origine sénatoriale du 23 février 1997, relative à l'instruction des autorisations de travaux aux abords des monuments historiques ou dans les secteurs sauvegardés, il a noté que la publication de son décret d'application, finalement intervenue en février 1999, devait sans doute beaucoup à l'obstination des nombreux parlementaires qui s'étaient sans relâche inquiétés de sa non-parution auprès des ministres successivement chargés de ce dossier, et il a souligné que cette loi, dont l'application sur le terrain semble progresser de manière satisfaisante, était un bon exemple de l'usage par les membres du Parlement de leur pouvoir d'initiative législative. En ce qui concerne la loi du 27 mars 1997 transposant les directives communautaires dites " câble-satellite " et " durée du droit d'auteur ", il a relevé que la parution en novembre 1998 de ses derniers décrets d'application permettait de parachever la transposition en droit français de la première de ces directives, transposition qui aurait dû intervenir avant le 1er janvier 1995.

Il a rappelé que la commission avait été assurée de la parution prochaine des décrets d'application de trois lois promulguées cette année, la loi du 18 mars 1999 modifiant l'ordonnance de 1945 sur les spectacles, la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage -dont sont déjà parus les textes d'application permettant la mise en place du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage- et la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche. A propos de ce dernier texte, il a souligné que le Sénat avait fait preuve de beaucoup de bonne volonté pour permettre qu'il soit rapidement adopté, et qu'il ne serait pas convenable que le Gouvernement ne fasse pas preuve d'une particulière diligence pour en assurer l'application.

Il a conclu son propos en remerciant les rapporteurs de la commission de la vigilance dont ils faisaient preuve non seulement en interrogeant régulièrement les ministres sur l'élaboration des textes d'application, mais aussi en suivant, à travers les avis budgétaires de la commission, les moyens consacrés à la mise en oeuvre des lois adoptées.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mardi 26 octobre 1999

La commission a tout d'abord entendu la communication de M. Jean François-Poncet, président, sur l'application des lois au 30 septembre 1999.

Le président a tout d'abord considéré que ce bilan était, comme les années précédentes, peu satisfaisant, en soulignant que malgré l'intervention de 69 textes d'application pendant cette période, 28 % des lois examinées par la commission depuis 1981 attendaient toujours des décrets. Il a relevé qu'au total 288 textes d'application devaient encore être pris pour appliquer totalement ces lois, qualifiant cette situation de véritable " déni de démocratie ".

Après avoir indiqué qu'en dépit d'une légère progression par rapport à la session 1997-1998, l'effort d'application des lois demeurait, cette année, en deçà du niveau moyen enregistré au cours de la décennie, il a fait observer que peu des mesures attendues pour les lois issues de projets de loi relevant de la compétence de la commission et déposés sous le Gouvernement de M. Lionel Jospin étaient encore publiées, et que l'effort d'application sur les lois adoptées sous les gouvernements précédents était faible.

Il a ensuite observé que l'effort gouvernemental était concentré sur un petit nombre de textes tels que la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, la loi d'orientation des transports intérieurs, la loi de réglementation des télécommunications et la loi relative à la lutte contre le bruit, ces quatre lois étant à l'origine de plus de 40 % des textes d'application intervenus ces douze derniers mois. Il a relevé, à l'inverse, qu'une proportion importante de lois n'était toujours pas applicable, précisant qu'au total, sur les 126 lois examinées par la commission depuis 1981 exigeant des textes d'application 59 % seulement étaient entièrement applicables. Il a, en outre, indiqué que la proportion des lois votées après déclaration d'urgence rendues entièrement applicables n'était pas -loin s'en fallait- plus élevée que la moyenne puisque seulement 53 % étaient entièrement applicables, contre 59 % pour l'ensemble des lois examinées par la commission. Il a estimé que ce constat démontrait une nouvelle fois le caractère très contestable du recours à l'urgence, dont le seul effet véritable semblait être une regrettable restriction de la discussion parlementaire. Il a, par ailleurs, constaté que les exigences de dépôt des rapports n'étaient que trop rarement respectées.

S'agissant des causes de la lenteur des mesures d'application des lois, M. Jean François-Poncet, président, a, d'abord, fait observer que l'installation d'un nouveau gouvernement, en particulier lorsque celle-ci s'accompagnait d'un changement de majorité, avait généralement pour effet un ralentissement temporaire de la publication des décrets, dû à la définition de nouvelles priorités politiques. Il a souligné que l'installation du Gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait pas infirmé cette règle. Il a relevé, par exemple, que l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement du territoire et portant modification de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, avait ainsi retardé, puis remis en question l'adoption, depuis 1998, d'un certain nombre de mesures attendues pour l'application de la loi du 4 février 1995.

Faisant en revanche observer que ces retards traduisaient, dans certains cas, de réels dysfonctionnements, il a ainsi regretté que le ministère chargé de l'environnement tarde, puis refuse d'élaborer le décret relatif à la composition du conseil départemental de l'environnement prévu par l'article 9 de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, en considérant, dans une réponse à une question écrite du sénateur Jacques Oudin, que " l'utilité de ce nouvel organisme n'était pas évidente ". Il a rappelé qu'il ne revenait pas au pouvoir exécutif de remettre ainsi en question un dispositif adopté par le Parlement et qui, par conséquent, ne pouvait être modifié que par une loi. Il a, par ailleurs, évoqué la lourdeur et la complexité du processus d'élaboration des textes, qui pouvaient se trouver bloqués, pendant plusieurs années aux stades de la " réflexion ", de la " concertation " ou de la " consultation d'organismes ".

M. Jean François-Poncet, président, a ensuite indiqué que ces retards s'avéraient, en outre, préjudiciables aux citoyens qu'ils privaient du bénéfice des dispositions adoptées par la représentation nationale. Il a relevé, à titre d'exemple, qu'en l'absence de tout décret d'application, la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers, les victimes d'effondrement ne pouvaient toujours pas disposer des indemnités prévues par la loi.

Il a, par ailleurs, souligné que, dans certains cas, la pression de l'actualité, des instances communautaires, ou simplement une volonté politique forte, permettaient d'accélérer considérablement les délais de publication des décrets. Il a fait observer que les disparités de traitement entre les décrets pris très rapidement et ceux qui sont retardés pendant des années montraient assez combien, par-delà la lourdeur et la complexité de leurs processus d'élaboration, la volonté politique constituait un facteur déterminant pour une rapide application des lois.

M. Jean François-Poncet, président, a estimé en conséquence tout à fait nécessaire la vigilance du Parlement en matière de suivi de l'application des lois.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Mercredi 6 octobre 1999

M. Xavier de Villepin, président, a d'abord présenté à ses collègues une communication sur l'application des lois entrant dans le domaine de compétence de la commission durant l'année parlementaire 1998-1999.

Après avoir souligné le nombre exceptionnellement élevé, au cours de l'année parlementaire écoulée, des projets de loi ayant autorisé la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords internationaux -63 textes, dont 57 déposés en première lecture sur le bureau du Sénat-, M. Xavier de Villepin, président, a consacré ses principales observations aux conditions d'application de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

Il a à cet égard relevé qu'après la publication du décret du 26 novembre 1998 sur les possibilités de reports d'incorporation pour les titulaires d'un contrat de travail à durée déterminée, la loi pouvait être considérée comme quasi complètement appliquée sur le plan réglementaire. Les questions et les difficultés qui demeuraient étaient liées, a-t-il relevé, à la mise en oeuvre des dispositions concernant la période de transition devant aboutir à la suspension de la conscription.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin rappelé que le projet de loi sur les volontariats civils, en cours d'examen devant le Sénat, s'inscrivait également dans le cadre de la réforme du service national puisqu'il était prévu par l'article 8 de la loi du 29 octobre 1997.

AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 27 octobre 1999

La commission a entendu une communication de M. Jean Delaneau, président sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, chaque année, les commissions permanentes présentaient, dans leur domaine de compétences, un bilan de l'application des lois. Il a précisé que les différentes contributions des commissions feraient l'objet d'une communication du président du Sénat lors d'une prochaine Conférence des présidents et d'un document de synthèse dont chacun pourrait prendre connaissance, de même que du bilan détaillé établi par la commission des affaires sociales.

Commentant ce bilan, M. Jean Delaneau, président, a souhaité formuler quelques observations.

Evoquant la loi du 29 juillet 1994, dite loi bioéthique, qui avait été rapportée par M. Claude Huriet, il a constaté que le Gouvernement encourait deux griefs : celui d'abord d'avoir laissé sans application certaines dispositions importantes de cette loi, faute de décret, celui ensuite de n'avoir pas respecté les prescriptions de l'article 21 de cette loi qui prévoyait une révision de la loi bioéthique avant le mois de juillet 1999.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que ce défaut d'application était à mettre en relation avec la non-application des dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, issues d'amendements sénatoriaux.

Il a souligné de même, que quatre ans et demi après la publication de la loi du 4 février 1995, son article 28 relatif au contrôle des installations de radiothérapie n'était toujours pas applicable, faute de décret, alors que le Gouvernement avait présenté cette mesure, incluse dans un texte portant diverses dispositions d'ordre social, comme très urgente.

S'agissant de la loi du 1er juillet 1998 sur la sécurité sanitaire à laquelle la commission est particulièrement attachée puisqu'elle résulte d'une initiative de MM. Charles Descours et Claude Huriet, M. Jean Delaneau, président, a regretté le retard enregistré pour les décrets relatifs à la mise en place des différentes agences de l'Institut de veille qui n'ont été publiés que fin mars 1999, alors que la loi elle-même avait mis un butoir au 31 décembre 1998.

Pour ce qui est des dispositions figurant dans la loi du 1er juillet 1998, relatives aux principales règles de sécurité sanitaire concernant les dispositifs médicaux, les produits cosmétiques et autres, le président a indiqué que les décrets n'étaient toujours pas parus, ce qui était difficilement acceptable s'agissant de règles conditionnant la sécurité sanitaire.

Abordant l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, il a constaté qu'au terme de la période sous revue, les décrets d'application relatifs au fonds de réserve pour les retraites n'étaient pas parus et que les sommes qui devaient l'alimenter à hauteur de 2 milliards de francs n'avaient pas été versées, ce qui était fâcheux pour un fonds de réserve qui doit produire des fonds.

Il a souligné en revanche qu'il y avait un décret dont le Parlement ne souhaitait pas la parution et qui pourtant était pris chaque année par le Gouvernement : celui qui majore le plafond des avances de trésorerie aux régimes sociaux, fixé par le Parlement ; pour la troisième fois consécutive, en octobre 1999, le Gouvernement a en effet majoré ce plafond par la voie réglementaire.

Enfin, M. Jean Delaneau, président, s'est inquiété qu'aucun décret d'application n'ait été pris pour la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle (CMU) alors que cette réforme doit être effective le 1er janvier 2000.

Il a constaté que, même si l'enjeu n'était pas de même nature, la situation était identique pour les nombreux articles de diverses dispositions d'ordre sanitaire et social qui se sont greffés sur cette loi.

M. François Autain a souligné l'urgence qui s'attachait à la publication rapide du décret nécessaire à l'application de l'article de la loi du 27 juillet 1999 relatif aux médecins de nationalité ou à diplôme étrangers.

M. Claude Domeizel s'est félicité de la parution, le 24 octobre dernier, du décret relatif au fonds de réserve pour les retraites.

M. Claude Huriet a déploré à son tour que de nombreux décrets d'application de la loi dite bioéthique du 29 juillet 1994 n'aient pas été publiés, citant à titre d'exemple le sort des embryons surnuméraires.

Considérant qu'il s'agissait d'une question qui était naturellement hors de tout clivage politique, il s'est interrogé sur les moyens dont pouvait disposer la commission pour interpeller le Gouvernement.

M. François Autain a souligné les difficultés qui pouvaient être rencontrées dans la rédaction des décrets d'application de la loi dite bioéthique. Il a considéré que la perspective d'une modification de cette loi à compter de 1999 avait pu également constituer un frein pour la mise en place des décrets nécessaires à son application.

M. Jean Chérioux a rappelé que la loi comportait un dispositif expérimental pour 5 ans et a considéré au contraire que l'expérimentation était biaisée dès lors que la loi n'avait pas été appliquée dans toutes ses dispositions, faute de décret.

M. Francis Giraud a fait état également des difficultés rencontrées, dans leur activité, par les laboratoires de recherche du fait de l'absence de décret d'application.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité que M. Claude Huriet puisse saisir le Gouvernement du problème récurrent de la non-parution des décrets d'application des dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, et plus largement des difficultés que semblait rencontrer le Gouvernement pour appliquer les dispositions législatives dès lors qu'elles résultaient d'une initiative parlementaire.

Il a proposé, et la commission l'a approuvé, que la démarche de M. Claude Huriet s'accomplisse au nom de la commission.

FINANCES

Mercredi 27 octobre 1999

Puis la commission a entendu une communication de M. Alain Lambert, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la commission des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan de l'application des lois qu'elle avait rapportées au fond. Sans entrer dans le détail des décrets d'application de chaque loi, il s'est limité à deux observations principales.

Il a, en premier lieu, souligné que l'amélioration sensible des délais d'application des lois, constatée depuis quelques années, se confirmait et qu'elle tenait largement à l'opiniâtreté du Parlement, ce dont il convenait de se féliciter.

Il a rappelé qu'une vigilance permanente dans le contrôle de la publication des rapports demandés par le Parlement demeurait nécessaire. Il a toutefois observé que trois des rapports demandés lors du dernier débat budgétaire, l'un sur la réforme de la taxe professionnelle, l'autre sur les effets du régime des micro-entreprises et un troisième sur la fiscalité en Corse, avaient été récemment déposés.

En second lieu, il a jugé que, trop souvent négligé, le contrôle constituait une prérogative essentielle du Parlement vis-à-vis du Gouvernement et qu'il s'agissait même d'un devoir démocratique. Il a constaté, en particulier, que les administrations rechignaient à appliquer les quelques rares dispositifs votés contre leur gré par la représentation nationale.

M. Alain Lambert, président, a rappelé qu'un des moyens à la disposition du Parlement était d'interroger régulièrement les ministres à ce sujet.

En conclusion, il a plaidé pour que, dans le cadre des réflexions à conduire sur le contrôle du Gouvernement, le suivi réglementaire de l'application des lois, d'ordre quantitatif et qualitatif, puisse gagner toute sa place.

La commission a alors donné acte au président de sa présentation du bilan de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

LOIS

Mercredi 27 octobre 1999

Puis la commission a entendu une communication de M. Jacques Larché, président, sur l'application des lois au 30 septembre 1999.

M. Jacques Larché, président, a tout d'abord indiqué que parmi les quinze lois adoptées définitivement sur le rapport de la commission des lois au cours de la session 1998-1999, deux lois étaient directement applicables et trois lois avaient été applicables rapidement.

Il a précisé qu'il s'agissait des lois relatives au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et à la qualification d'officier de police judiciaire, et fait observer que deux de ces lois étaient d'origine parlementaire.

Le président a, en outre, rappelé que trois lois constitutionnelles avaient été promulguées et que celle relative à l'égalité entre les femmes et les hommes pourrait entraîner le dépôt de projets de lois organiques et ordinaires.

Il a ensuite indiqué que cinq lois promulguées en 1998-1999 n'avaient encore reçu aucune mesure d'application, précisant que parmi ces cinq lois figurait celle sur l'accès au droit promulguée en décembre 1998. Il a noté que le délai de parution des décrets attendus était supérieur à neuf mois pour cette loi, alors que l'importance du dispositif adopté sur l'aide juridique était fréquemment soulignée.

M. Jacques Larché, président, a observé que le ministère de l'intérieur s'était engagé à publier quatre décrets d'application de la loi relative aux polices municipales avant la fin juillet 1999 mais qu'ils n'étaient toujours pas parus à ce jour. Il a noté que les deux lois relatives à la Nouvelle-Calédonie, examinées selon la procédure d'urgence, avaient reçu des mesures d'application importantes permettant l'établissement des institutions politiques et que le ministère de l'outre-mer entendait rendre ces lois totalement applicables à la fin de l'année 1999, alors que vingt-sept décrets restaient encore à prendre pour l'application de la loi organique et au moins six décrets pour la loi simple.

Il a fait savoir que, globalement, le délai de parution des décrets était encore trop souvent supérieur à six mois, indiquant que trois questions écrites de parlementaires l'avaient souligné au cours de la session, et il a noté que les lois n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et n° 98-566 du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive sur le temps partagé n'étaient toujours pas totalement applicables.

Le président a enfin fait observer que les dispositions d'origine sénatoriale étaient moins bien appliquées que celles d'origine gouvernementale, 35 % étant non appliquées, contre 24 %.

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