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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Après les multiples initiatives prises conjointement, en 2003-2004, par le Gouvernement, par l'Assemblée nationale et par le Sénat, pour améliorer l'application, par voie réglementaire, des lois votées, les résultats de l'année parlementaire 2004-2005 étaient attendus avec intérêt.

Résumons-les en une formule de bon augure : la performance est probante, même si elle demeure entachée, ici ou là, d'insuffisances.

Notons, parmi les éléments encourageants de l'exercice sous revue :

le progrès du taux d'application, au 30 septembre 2005, des dispositions prévoyant explicitement un suivi réglementaire, insérées dans les lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée, qui passe de 14,4 % en 2003-2004 à 16,4 % en 2004-2005, pour un total de 670 prescriptions ; cette évolution traduit toute la vigueur du retournement de tendance constaté l'an dernier, après le niveau historiquement le plus bas jamais constaté, en 2002-2003 (9,7 %) ;

- l'amorce d'un raccourcissement significatif des délais de publication : en 2004-2005, plus de 5 textes réglementaires sur 6 ont été pris en moins de six mois après la promulgation de la loi, satisfaisant ainsi aux instructions à caractère permanent du Premier ministre, contre seulement 3 sur 4 en 2003-2004 ;

la meilleure prise en considération, par le pouvoir réglementaire, du suivi des dispositions résultant d'amendements proposés par les parlementaires, et notamment par les sénateurs, votés par leur assemblée respective ; le taux d'application, sur les dispositions introduites à l'initiative des sénateurs, double d'une année à l'autre, à 14 % ;

le sort plus favorable réservé à la mise en oeuvre des lois votées après déclaration d'urgence en 2004-2005 : on s'attend à ce que le recours, par le gouvernement, à cette procédure, vaille présomption de célérité pour le suivi réglementaire ; or tel est le cas cette année, le taux d'application des lois votées après déclaration d'urgence passant au dessus du taux d'application des lois votées selon le droit commun (14 %, contre 13 %) ; l'examen comparé des délais de publication des textes confirme l'émergence de cette priorité.

De tels résultats signifient que les bases d'une amélioration durable sont désormais jetées. Il convient de les consolider en poursuivant dans la voie de la rigueur et de l'efficacité.

Reste le douloureux tracas de la liquidation de l'héritage de plusieurs décennies. Depuis le mois de juin 1981, il reste 222 lois (sur un total de plus de 1 000) qui attendent encore d'être appliquées en totalité : il faut remonter à 1997 pour trouver la loi la plus ancienne, qui se trouve dépourvue de tout texte d'application (loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration) et à 1984 pour identifier la loi la plus ancienne, qui se trouve encore démunie de l'intégralité de son suivi réglementaire requis (loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit).

Reste aussi l'inertie persistante du gouvernement à élaborer et à communiquer au Parlement les rapports, à caractère informatif, demandés par ce dernier : au cours de l'année parlementaire 2004-2005, 1 seul a été remis, pour 30 de prescrits ; depuis le début de la législature, 21 ont été remis, pour 134 de prescrits.

Mais lorsque les lois votées traduisent les choix emblématiques de l'action gouvernementale et lorsque la volonté politique est ferme, les textes d'application sont publiés rapidement : tel est le cas de la loi de finances pour 2005 du 30 décembre 2004 (taux d'application : 51 %) ou bien encore de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (taux d'application : 45 %). Encore s'agit-il de données trop ciblées : la généralisation des progrès doit être un objectif majeur. Les résultats de l'année 2004-2005 permettent d'entrevoir d'autres perfectionnements, car ils suggèrent, au-delà de la sécheresse des statistiques, une amorce d'évolution des mentalités.

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Les observations formulées par les commissions permanentes illustrent toutes ces évolutions. Elles sont empreintes d'une tonalité inaccoutumée, car elles traduisent, en règle générale, une amélioration, certes encore insuffisante, mais qui confirme le début d'une modification des pratiques sous l'effet d'une plus grande exigence.

Comme à l'accoutumée, la vigilance du Sénat sur le suivi réglementaire contribue à une meilleure prise de conscience de la nécessité de la rapidité de l'application des lois. On soulignera en particulier les initiatives de ses commissions des affaires économiques et des affaires sociales, qui, à elles deux, assument le poids de quelque 70 % du total des mesures réglementaires expressément requises.

Depuis le mois de mars 2005, le site internet du Sénat fournit, pour chaque loi promulguée, l'état de son application.