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LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

 

Synthèse des travaux des commissions permanentes au 30 septembre 2005

57e rapport - Année parlementaire 2004-2005 - Document présenté à la Conférence des Présidents du 1er décembre 2005

AVANT-PROPOS :
CONFIRMATION DE LA DÉTERMINATION DES POUVOIRS PUBLICS À OBTENIR RAPIDEMENT DES RÉSULTATS

Le 56e rapport du Sénat sur l'application des lois, publié l'an dernier, avait insisté sur la ténacité du Gouvernement, sur la résolution de l'Assemblée nationale et sur l'obstination du Sénat à tout mettre en oeuvre pour accélérer la publication des mesures réglementaires.

Cette mobilisation s'est poursuivie en 2004-2005, confirmant ainsi la convergence des initiatives prises par les pouvoirs publics afin de remédier aux carences déplorées depuis toujours.

1) Le Premier ministre a persisté à sensibiliser les membres du Gouvernement et a consacré les règles antérieurement posées.

a) Le Premier ministre, qui assure, aux termes de l'article 21 de la Constitution, l'exécution des lois, a bien montré sa détermination à obtenir, en ce domaine, de réels résultats.

Dans le prolongement de sa très importante communication, en Conseil des ministres, le 31 décembre 2003, qui avait été suivie par la circulaire du 21 janvier 2004, il est à nouveau intervenu afin de sensibiliser tous les membres du Gouvernement.

Ainsi, au cours du Conseil des ministres réuni le 20 décembre 2004, le Premier ministre a présenté une nouvelle communication relative à l'application des lois1(*).

Il a rappelé que l'adoption dans les meilleurs délais des décrets d'application des lois votées depuis le début de la législature et des ordonnances prises en application de l'article 38 de la Constitution est une condition nécessaire pour que les réformes entreprises entrent dans les faits. Il a noté que la moitié des décrets d'application des lois votées sous l'actuelle législature avait été prise ; cette proportion a plus que doublé par rapport à l'an passé.

Le Premier ministre a demandé aux ministres d'apporter au suivi réglementaire des lois et des ordonnances la même attention politique qu'à la préparation de la loi, en veillant en particulier à ce que ces décrets soient préparés en même temps que le projet de loi ou d'ordonnance et que leur publication suive de près celle de la loi ou de l'ordonnance.

On ne peut que se féliciter d'une telle continuité de l'action, et ce, au plus haut niveau de l'Etat.

Aussi bien certains ministres ont-ils pris des engagements publics sur la rapidité de la publication de textes d'application : par exemple, le 13 septembre 2004, le ministre délégué à l'intérieur a affirmé que, sur un total de 62 décrets à prendre sur les lois de décentralisation, 35 devraient sortir avant le 31 décembre 2004, 27 avant le 1er juillet 2005 ; le 21 mars 2005, le ministre de la justice a déclaré que les décrets de projet de loi sur la sauvegarde des entreprises seraient publiés avant le 1er janvier 2006.

b) Soucieux d'améliorer « l'efficacité, la sécurité et l'intelligibilité de la règle de droit », le Gouvernement a publié un volumineux « Guide pour l'élaboration des textes législatifs et réglementaires » (464 pages), élaboré par des membres du Conseil d'Etat et par des fonctionnaires. Ce document comprend une centaine de fiches, dont l'une d'entre elles (la fiche 2.2.7.) est relative aux textes d'application.

La fiche 2.2.7. confirme les principes antérieurement consacrés par la circulaire du 1er juillet 2004, exposés en détail dans le 56e rapport du Sénat (année parlementaire 2003-2004), à savoir la célérité (le délai maximal de publication des mesures réglementaires est de 6 mois), la directivité (le secrétariat général du Gouvernement organise, en liaison avec chaque ministère, un suivi des décrets d'application des lois) et la publicité (sur le site Légifrance - Dossiers législatifs).

FICHE 2.2.7.

LOIS

TEXTES D'APPLICATION

Les textes d'application des lois (décrets, arrêtés, éventuellement conventions (NDLR : pour « circulaire »), mesures individuelles) doivent être pris dans un délai maximal de six mois. Le respect de ce délai implique que ces textes soient conçus, dans la mesure du possible, en même temps que le projet lui-même (voir fiche 1.1.2., efficacité des textes). Il est rappelé que la responsabilité de l'Etat peut être engagée du fait de la non-intervention des décrets d'application dans un délai raisonnable (CE, Ass, 27 novembre 1964, Vve Renard) et que les annulations de refus de prendre ces mesures peuvent être assorties d'injonctions et d'astreintes (voir CE, Ass, 28 mars 1997, UNAF).

Afin que cette règle soit respectée, un suivi de ces textes est organisé par le ministère responsable en application de sa charte de qualité de la réglementation. Le secrétariat général du Gouvernement organise, pour sa part, en liaison avec chaque ministère, un suivi des décrets d'application des lois.

Par ailleurs, en application de l'article 86 du règlement de l'Assemblée nationale, le rapporteur d'une loi ou, à défaut, un autre député désigné par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur l'application de la loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sont entrée en vigueur. Lorsque les textes réglementaires nécessaires n'ont pas été pris, la commission entend son rapporteur à l'issue d'un nouveau délai de six mois. Au Sénat, un rapport d'application des lois synthétisant les observations des commissions permanentes est présenté chaque année à la Conférence des présidents et fait l'objet d'une publication.

En outre, l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 a prévu la présentation par le Gouvernement d'un rapport sur la mise en application de chaque loi à l'issue d'un délai de 6 mois suivant sa date d'entrée en vigueur (pour les modalités de dépôt des rapports du Gouvernement au Parlement, voir fiche 2.2.4., projets de loi - procédure parlementaire).

I. - Le calendrier des décrets d'application et son suivi

Dès l'adoption définitive de la loi par le Parlement, le secrétariat général du Gouvernement saisit le ministère principalement responsable et lui demande la liste des décrets d'application nécessaires et le calendrier prévisionnel de leur intervention. Lorsque la loi appelle des décrets préparés par plusieurs ministères, chacun des ministères concernés est saisi. Le ministère responsable doit retourner dans les plus brefs délais ces documents au secrétariat général du Gouvernement. Le calendrier prévisionnel ne doit, en principe, pas comporter de délais d'adoption supérieurs à six mois.

Le document préparé par le ministère principalement responsable mentionne la liste et le nombre des décrets nécessaires et, pour chaque décret, le service ou bureau chargé de son élaboration, son objet, le ou les articles de la loi dont il est fait application et leur base légale, sa nature (décret en Conseil d'Etat, en conseil des ministres), les consultations obligatoires et le calendrier de ces consultations, la date envisagée pour la saisine du Conseil d'Etat lorsque le décret est un décret en Conseil d'Etat et la date envisagée pour la publication du décret au Journal officiel. Afin de mieux programmer l'organisation éventuelle de réunions interministérielles et l'examen, lorsqu'il est requis, des décrets par le Conseil d'Etat, ces informations doivent être accompagnées d'indications sur la priorité ou l'urgence particulière qui s'attache à la publication de tel ou tel des décrets.

Le tableau ci-après donne, à titre indicatif, la forme sous laquelle ces informations doivent être adressées au secrétariat général du Gouvernement.

L'échéancier des décrets d'application est publié sur le site Légifrance (Légifrance - dossiers législatifs).

Le secrétariat général du Gouvernement rend périodiquement compte au Premier ministre de l'état d'avancement de l'application des lois votées.

II. - Recueil des contreseings des décrets d'application

On recueillera les contreseings le plus rapidement possible. A cette fin :

- on aura recours à la procédure du contreseing simultané (voir fiche 2.1.3., signatures et contreseings) ;

- les services ne seront pas saisis à nouveau pour avis, sauf dans le cas où le contreseing d'un ministre est requis alors que ce ministre n'avait pas été consulté lors de l'élaboration du texte ;

- s'ils remplissent les conditions requises, ces décrets pourront être mis au contreseing selon la procédure accélérée (voir fiche 2.1.3.).


Tableau indicatif concernant les décrets d'application des lois

Loi n°

Ministère :

Objet du décret

Bureau responsable

Article de la loi(2)

Base légale(2)

Nature du décret

Consultations obligatoires saisine(1)

Saisine du Conseil d'Etat(1)

Date de publication

Priorité


 
               

(1) le cas échéant

(2) il convient de distinguer entre l'article (ou si l'article comprend plusieurs divisions, la partie de l'article) de la loi qui nécessite l'intervention du décret et la base légale du décret, qui peut être différente.

Exemples :

a) Article X de la loi n° 2004- du : « Article X - Il est inséré dans le code Z un article Y ainsi rédigé : « Article Y (...) Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités du présent article ». L'article dont il est fait application est l'article X, la base légale du décret est l'article Y du code Z.

b) Article A de la loi n° 2004- du : « Article A. I (...) IV un décret en Conseil d'Etat définit les modalités du présent article ». L'article dont il est fait application comme sa base légale sont l'article A (IV) de la loi n° 2004- du.

Dans certains cas, un décret peut être nécessaire sans que la loi, comme dans les exemples précédents, y fasse explicitement référence, soit parce que le législateur n'a pas expressément prévu de renvoi à un décret qui apparaît toutefois nécessaire, soit parce que la loi a modifié en tout ou partie des dispositions qui faisaient l'objet de décrets d'application qui devront, à leur tour, être modifiés. Dans ces cas, les informations relatives à la base légale du décret devront également être données.

c) Selon la réponse du Premier ministre à la question écrite posée par l'un de nos collègues, M. Jean-Marc Pastor2(*), toutes les mesures ainsi prises ont contribué à une amélioration de la situation au cours de l'année 2004.

Le contenu de cette réponse est le suivant :

« L'objectif d'une publication rapide de l'ensemble des mesures nécessaires à l'application des lois fait l'objet d'une préoccupation constante de la part du Gouvernement. Une réunion interministérielle coprésidée par le secrétaire général du Gouvernement et le cabinet du Premier ministre est organisée à la suite de la publication de chaque loi afin de recenser les textes nécessaires à son application et d'élaborer un calendrier prévisionnel de préparation et de publication de ces textes. Le respect de ce calendrier, qui, sauf exception dûment justifiée, ne prévoit pas de délai de publication supérieur à six mois à compter de la promulgation de la loi, est vérifié notamment au moyen d'indicateurs de suivi faisant apparaître pour chaque loi et chaque ministère le nombre de mesures prises ou à prendre. Ces indicateurs constituent un moyen efficace de sensibilisation des administrations à l'objectif de mise en oeuvre rapide des réformes adoptées par le Parlement. Un bilan destiné à mesurer les efforts accomplis est effectué tous les six mois. L'ensemble de ces mesures a contribué à une amélioration de la situation au cours de l'année 2004 : au 30 juin 2004, sur 888 mesures réglementaires nécessaires pour l'application des 67 lois votées sous l'actuelle législature, le Gouvernement avait publié 369 textes, soit un taux d'exécution de 42 %. Au 30 novembre de la même année, ce sont 578 textes qui ont été publiés, sur un total de 1 199 mesures réglementaires nécessaires à l'application des 88 lois votées, soit un taux d'exécution de 48 %. Le taux d'effort global, c'est-à-dire le rapport entre le nombre de décrets pris pendant la période du 30 juin au 30 novembre 2004 et le nombre de décrets restant à prendre au 30 juin 2004 est de 40,3 %. »

2) L'Assemblée nationale, qui avait complété son Règlement, en 2004, pour assurer un meilleur suivi de l'application des lois, a publié 9 rapports sur ce sujet.

Il s'agit des documents suivants, classés par antériorité croissante :

N° 2563 Rapport d'information de M. Yves Censi déposé en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005 relative à la situation des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat

n° 2453 Rapport de M. Jean-Paul Anciaux, déposé en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement, par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sur la mise en application de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social

n° 2378 Rapport de M. Jean-Luc Warsmann, déposé en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement par la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, sur la mise en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité

n° 2238 Rapport de M. Denis Jacquat sur la mise en application de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites

n° 2208 Rapport de M. Jean-Michel Dubernard sur la mise en application de la loi n° 2004-10 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie

n° 2207 Rapport de M. Jean-Michel Dubernard sur la mise en application de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique

n° 2206 Rapport de M. Pierre-Louis Fagniez sur la mise en application de la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 relative à la bioéthique

n° 1962 Rapport de M. Thierry Mariani sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité

n° 1953 Rapport de M. Jean-Luc Warsmann déposé en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement, par la commission des lois sur la mise en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (déposé le 24 novembre 2004)

Rappelons les propos tenus, le 3 janvier 2005, lors de la présentation, au Président de la République, des voeux du Président et du Bureau de l'Assemblée nationale, par M. Jean-Louis Debré :

« Monsieur le Président de la République,

Qu'il me soit permis en cette circonstance de mettre l'accent sur trois points qui me tiennent particulièrement à coeur et qui sont, à tort, trop souvent oubliés...

... Troisième point important : le soin apporté, enfin, à la publication des décrets d'application. Rien ne sert de légiférer si les conséquences n'en sont pas tirées rapidement sur le plan de l'action de l'Administration. Il faut malheureusement attendre en moyenne 10 mois pour que les décrets d'application d'une loi soient publiés au Journal Officiel et donc rendre cette loi applicable. Ce délai trop long n'est pas compris par nos concitoyens. Lorsque la loi est votée par le Parlement, il pense que son application se fera rapidement. Il faudrait que l'Administration comprenne que le temps des politiques n'est pas le même que son temps à elle et il conviendrait de réduire ainsi les délais nécessaires à l'application de la loi par la publication de décrets qui s'y rapportent. C'est pourquoi, à mon initiative, le règlement de l'Assemblée nationale a étendu l'action du rapporteur d'un projet de loi au-delà de son examen par le Parlement, le temps pour lui de s'assurer que le texte voté est bel et bien appliqué et de le signaler, dans le cas contraire, avec force, aux administrations compétentes. Nous exerçons ainsi un premier contrôle sur l'action du Gouvernement qui fait partie intégrante de notre mandat. »

3) Lors de la réforme précitée du Règlement de l'Assemblée nationale, le député Jean-Luc Warsmann, à l'origine de cette initiative, avait rendu hommage au Sénat, en constatant que celui-ci « avait su mettre en place un mécanisme efficace et pérenne », par la publication, depuis 1972, de rapports périodiques sur l'application des lois.

L'action sénatoriale ne s'est en fait jamais relâchée depuis plus de trente ans : suivi statistique de la parution des textes règlement aires, rappels à l'ordre des membres du gouvernement par voie de questions écrites ou orales, interrogations des services ministériels sur les raisons des retards constatés, en particulier à l'occasion des chaque bilan annuel. Cette action s'est encore développée récemment selon des modalités nouvelles expérimentées en particulier par la commission des affaires économiques  (désignation en son sein de sénateurs chargées de suivre l'application de chacune des lois relevant du champ de compétences de la commission, auditions de ministres) , et à l'occasion de rapports d'information sur l'évaluation quantitative, mais aussi qualitative, de la mise en oeuvre de certaines lois.

Au cours de l'année parlementaire 2004-2005, la commission des affaires économiques du Sénat a poursuivi l'audition de ministres sur l'application des lois relevant de leur administration : ainsi en a-t-il été, le 3 novembre 2004, pour le ministre de l'écologie et du développement durable, et le 23 novembre 2004, pour le ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales ; elle a par ailleurs entendu l'un de ses membres, M. Yannick Texier, le 8 décembre 2004, sur l'application de la loi du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires.

La commission des affaires sociales a publié un rapport d'information de M. Alain Vasselle, sénateur, sur la réforme de l'assurance maladie (Sénat, n° 11, 2005-2006).

On peut lire, dans l'avant-propos de ce document :

« En juillet 2004, à l'occasion des débats parlementaires relatifs à la réforme de l'assurance maladie, les ministres en charge de sa mise en oeuvre, Philippe Douste-Blazy et Xavier Bertrand, se sont engagés à accompagner son entrée en vigueur d'un service « après-vote ».

Ce suivi comporte au moins deux aspects : la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application de la loi, d'une part, une communication pédagogique destinée à expliquer la réforme aux acteurs du système de santé, et notamment aux professionnels de santé et aux usagers, d'autre part...

... Un an après l'adoption de la loi du 13 août 2004, il est incontestable que le service « après-vote » a été entrepris rapidement, et de « façon exemplaire » ainsi que l'a souligné le président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale...

... La publication rapide des textes réglementaires, couplée à la présentation pédagogique de la réforme, a donné des résultats très positifs...

... Le présent rapport a pour ambition de mettre en exergue les éléments de la réforme qui, sans appartenir au domaine de la loi, constituent des éléments déterminants de la configuration du système d'assurance maladie. »

Site internet du Sénat : publication, pour chaque loi,
de l'état d'application

Depuis mars 2005, sur le site internet du Sénat, il est possible, sur la page d'accueil, en cliquant sur « Dossiers législatifs » (in « Documentation »), puis sur « Lois promulguées » (in « Classement par nature des textes »), d'obtenir, à partir de chacune des lois promulguées, son « Etat d'application » fournissant le détail des mesures réglementaires prévues par la loi, qu'elles soient, ou non, prises par le gouvernement.

L'année 2005 a été caractérisée par la mise en oeuvre d'un nouveau module de saisie (BASILE-Application des lois), qui offre une meilleure ergonomie d'utilisation aux responsables du suivi réglementaire. Des liens avec Légifrance doivent être établis prochainement.

*
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Il est sans doute prématuré de conclure au succès ou à l'échec de la convergence de toutes ces initiatives pour améliorer l'application des lois. Mais, comme on va le voir, les résultats de l'exercice 2004-2005 traduisent déjà, semble-t-il, un retournement de la tendance traditionnelle constatée à la dégradation.

On notera toutefois que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, pourtant introduit dans ce texte par voie d'amendement gouvernemental, et qui prévoit la présentation par le Gouvernement d'un rapport sur l'application de chaque loi à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur, n'a pas encore été suivi d'effet à la date du 30 septembre 2005.

* 1 On regrettera que les communications du Premier ministre sur l'application des lois interviennent au moment de la « trêve des confiseurs », lorsque l'ordre du jour du Conseil des ministres est traditionnellement chiche, ce qui est propre à en atténuer l'impact...

* 2 Question écrite n° 16 130 du 17 février 2005, réponse au Journal officiel du 14 avril 2005, p. 1049.